江苏省人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告
2018-11-26 08:37:00   来源:法工委    作者:   

   ——20181121日在省十三届人大常委会第六次会议上

  省人大常委会法制工作委员会主任  王腊生 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员: 

  现将省人大常委会开展备案审查工作情况,主要是省十二届人大常委会以来暨2018年备案审查工作的情况报告如下,请予审议。 

  一、地方人大常委会开展备案审查工作的依据和意义 

  对有关规范性文件开展备案审查,是宪法法律赋予地方各级人大常委会的一项重要职权。宪法第一百零四条、地方组织法第四十四条规定,县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令,有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议。立法法设专章适用与备案审查、监督法设专章规范性文件的备案审查对备案审查制度作出具体规定,明确地方性法规和政府规章应当在公布后的三十日内依照有关规定报有关机关备案,并明确了县级以上地方各级人大常委会撤销下一级人大及其常委会的决议、决定和本级人民政府决定、命令的标准。 

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督,强调加强备案审查工作。2013年党的十八届三中全会提出,健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。2014年党的十八届四中全会提出,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。党的十九大报告指出,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。中共中央办公厅出台工作指导性文件提出,建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制,实现有件必备、有备必审、有错必纠。对规范性文件实行备案审查,是维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一的重要制度安排,是全面贯彻实施宪法,加强宪法监督,坚持全面依法治国的重要保障。 

  全国人大常委会领导多次就备案审查工作作出重要安排,提出明确要求。栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作座谈会上指出,对各类规范性文件进行备案审查,是宪法、立法法、监督法明确规定的制度,是符合中国国情、具有中国特色的立法监督制度,从更广意义上讲,也是地方立法工作中的两项重要内容,应当严格执行。行政法规、地方性法规、地方政府规章、司法解释和各类规范性文件,都应当纳入人大备案审查范围。加强改进备案审查工作,健全备案审查衔接联动机制,实行有件必备、有备必审、有错必纠,保证中央令行禁止,保证宪法法律法规有效实施,维护国家法制统一。 

  省人大常委会高度重视备案审查工作。2007年,省人大常委会通过了《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》,为全省各级人大常委会规范性文件备案审查工作提供法规依据。2008年,省人大常委会在法制工作委员会内部设立了备案审查工作机构,承担备案审查有关工作。2015年,省人大常委会通过了《关于全面推进依法治省的决议》,将有件必备、有备必审、有错必纠确立为全省各级人大常委会备案审查工作的新目标和开展备案审查工作应当遵循的原则。省人大常委会将备案审查工作纳入重要监督工作计划,在每年工作报告中向省人代会报告备案审查工作情况。省委书记、省人大常委会主任娄勤俭在省十三届人大常委会第一次会议上指出,要坚持法律监督与工作监督同步推进,不断改进备案审查工作,增强监督实效。省人大常委会党组副书记、常务副主任陈震宁多次就备案审查提出明确要求,常委会副主任曲福田到有关市进行调研,对备案审查工作作出具体工作安排。 

  多年来,省政府、设区的市人大及其常委会和设区的市政府,积极适应全面依法治国新要求,依照法定权限和程序开展有关规范性文件的制定和报备工作,自觉坚持与宪法、法律、行政法规、地方性法规保持一致,主动接受省人大常委会监督,为贯彻落实党中央、全国人大常委会决策部署,有效实施宪法、法律、法规,维护中国特色社会主义法律体系科学和谐统一,维护国家法制统一,发挥了重要作用。 

  二、开展备案审查工作的情况 

  在省人大常委会的领导下,法制工作委员会与办公厅、各相关委员会密切配合,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻落实党中央、全国人大常委会的决策部署,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚决维护宪法法律权威,依据宪法、法律、法规和有关规定,按照省人大常委会工作部署,积极开展备案审查工作,取得明显成效。 

  (一)备案工作情况 

  根据立法法、监督法等法律法规和省规范性文件备案审查条例的规定,省政府规章及其他规范性文件、设区的市人大及其常委会决议决定、设区的市政府规章,应当在公布后三十日内按照规定程序报省人大常委会备案。报送省人大常委会备案的规范性文件,由法制工作委员会负责接收、登记、受理、移送、分送、反馈。省十二届人大以来(截止20181031日),省人大常委会共收到报送备案的规范性文件410件,其中省政府规章37件,省政府规范性文件113件,设区的市人大及其常委会决议决定108件,设区的市政府规章152件。 

  备案是审查的前提。制定机关依法、及时将规范性文件按要求报送备案,直接关系后续审查工作的有效开展,也是制定机关自觉接受监督的重要体现。为了预防、减少各报备单位在报备过程中可能出现的应报不报,报送材料不完整、不统一、不规范的情形,增强报备单位责任意识,督促报备单位及时、准确做好报备工作,法制工作委员会自2012年起在全国较早实行年度规范性文件备案情况核查通报制度。法制工作委员会要求各报备单位于每年1月底前报送上一年度规范性文件报备目录并开展自查,对漏报、报备不符合规范要求的,在报送目录时一并补正。法制工作委员会以各报备单位报送目录为基础对报备率、及时率、规范率进行核查,核查情况和核查结果由办公厅发文据实通报,并提供给省有关方面作为法治考核的依据。从2018年开始,核查情况和核查结果在江苏人大网全文公布。规范性文件报备情况核查通报,促进了各报备责任单位增强报备意识,主动完善报备制度,落实报备责任,有力地推动规范性文件报备工作的开展。 

  (二)审查工作情况 

  1. 主动审查。主动审查,是指依据法律、法规赋予的职权,各相关委员会、法制工作委员会主动对报送省人大常委会备案的规章、决议决定和其他规范性文件进行的审查,也称依职权进行的审查。规范性文件报备后,法制工作委员会根据规范性文件的不同内容、职责分工分送各相关委员会开展审查,法制工作委员会与此同时进行同步审查。对于省政府的规章和规范性文件,还同时委托2名备案审查咨询专家开展审查。前期审查工作均在一个月内完成,相关委员会和备案审查咨询专家书面反馈审查意见。引入专家开展对有关规范性文件的主动审查,在全国率先建立主动审查三方同步审查机制,得到了全国人大常委会法工委的充分肯定。经主动审查,发现规范性文件可能存在合法性问题、不适当情形的,由法制工作委员会会同相关委员会进行研究,提出审查意见。近几年来,对报备的规范性文件都开展了主动审查,实现了主动审查全覆盖。 

  为了认真做好主动审查工作,经审查发现可能存在合法性问题、不适当情形的,法制工作委员会与规范性文件的制定机关、审核机关和有关部门进行沟通、交换意见,了解规范性文件的制定目的和背景、有关条款,对存在的分歧共同研究,努力达成共识。经反复研究论证确实存在合法性问题、不适当情形的,建议纠正;对规范性文件多次出现的共性问题等进行集中反馈,提出改进意见,以促进规范性文件制定质量的提高。例如,2014年,法制工作委员会会同内务司法委员会经主动审查发现,我省《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》规定的对获得驰名商标的养老服务企业给予100万元一次性奖励的措施,与国家新修改的商标法要求和精神不相一致。这一规定的目的在于引导养老服务业企业创立品牌、提升服务,出发点是好的。但这一规定没有注意到全国人大常委会2013年对商标法中驰名商标保护制度所作的重大修改,建议对这一规定重新审慎研究,妥善作出处理。法制工作委员会与相关部门进行了多次沟通,省政府相关部门采纳了法制工作委员会的审查意见,停止了这一规定的执行。我省的这一审查做法,为全国各地开展相关清理工作提供了借鉴。2017年,知识产权专业108位研究生联名建议对地方立法中驰名商标著名商标给予奖励支持的规定进行审查,全国人大常委会法工委研究审查后部署各省开展了专项清理。 

  2. 被动审查。被动审查,是指法制工作委员会根据有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民依法书面提出的审查建议,对有关规范性文件进行的审查,也称依申请进行的审查。随着中国特色社会主义法律体系形成并不断完善,全面依法治国不断深入,人民群众的法治意识明显增强,越来越注重通过法治手段在法律框架内表达利益诉求,维护自身合法权益。近年来,公民通过书面信函、备案审查信息平台、省人大常委会主任信箱等方式提交审查建议的数量明显增加。 

  省十二届人大以来(截止到20181031日),法制工作委员会共收到公民、协会提出的审查建议33件,其中20187件。33件审查建议中,对不属于省人大常委会受理范围的,书面回复申请人告知其向有权机关提出;属于省人大常委会受理范围的,法制工作委员会逐一开展审查,并按照程序规定分送相关委员会,同时函送规范性文件的制定机关、审核机关和有关部门征求意见。法制工作委员会综合各方面意见进行研究,提出处理意见并予以一一回复。 

  每一件被动审查的背后,都涉及、影响到一个甚至多个利益群体,审查建议的申请人非常关注,一些相关的部门、单位和其他相关群体也高度关注。法制工作委员会本着积极认真对待、充分研究论证的原则,对每一件审查建议逐一进行认真研究,根据情况召开部门沟通会、专家论证会进行协商研究。每一件被动审查都经过多次、不同层级的反复研究,需要纠正的意见必须经法制工作委员会全体会议集体研究后确定,并根据情况向常委会分管领导报告,确保审查意见立得住、提得准。对审查中发现存在与法律法规相抵触或有不适当问题的,积极稳妥作出处理。例如,根据2016年、20172位公民的审查建议,对《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》中在法律法规之外增加从事机动车驾驶业务申请人义务的问题,邀请相关领域的6位备案审查咨询专家进行论证,并与制定机关反复沟通协商,法制工作委员会发出书面审查建议函,目前,该内容已作修改。又如,根据2015年南京市渣土协会提出的审查建议,法制工作委员会对有关市渣土运输管理办法中增设行政许可、行政处罚种类等情形进行审查研究,经与制定机关沟通,目前该政府规章相关规定已经停止执行,并适时修改。再如,根据20181位公民的审查建议,法制工作委员会对我省有关审理劳动争议案件的指导意见中法院、劳动仲裁委不受理以劳动者要求支付300%年休假工资报酬为由的案件进行了审查研究,经与制定机关沟通,相关单位自行纠正。 

  被动审查终止后,法制工作委员会及时向审查建议申请人反馈处理意见,并做好记录、存档工作。有的审查建议申请人因处理意见不符合心理预期,存在不满情绪,法制工作委员会耐心做好解释、说服、沟通工作,有的还请到省人大机关当面沟通,解答审查建议申请人的疑问,有效化解了矛盾。 

  3.根据全国人大常委会法工委要求开展审查工作这种审查方式的启动程序有别于主动审查、被动审查,其处理按照全国人大常委会法工委的要求办理。例如,2018年根据全国人大常委会法工委的要求,法制工作委员会会同相关委员会对有关工程建设招标项目范围的规定进行了审查,提出了审慎处理的意见,并将意见上报全国人大常委会法工委。 

  三、加强备案审查制度和能力建设的情况 

  (一)不断完善备案审查制度和机制 

  法制工作委员会积极探索,认真总结实践经验,将一些符合工作实际、行之有效的主要做法规定下来,不断加强备案审查制度建设,完善工作机制。2014年,法制工作委员会起草、办公厅印发了《关于进一步明确报送省人大常委会备案的规范性文件的范围和要求的通知》,采用清单形式,明确需要报备的文件范围和操作上的具体要求,为报备责任单位开展文件报备工作提供了指南。主任会议于2015年制定、并于2018年全面修订了《规范性文件备案审查程序规定》。该程序规定对备案审查的职责分工、文件报备、备案登记、审查建议的受理和移送、审查程序、社会参与、处理机制和措施、处理结果反馈等内容和环节作出了明确、具体的规定,并对省人大常委会和省委、省政府的备案审查有关工作作了衔接性规定,初步建立了衔接联动机制。法制工作委员会于2014年制定、2018年修改的《备案审查专家组工作规定》,明确了备案审查咨询专家的条件、规模、聘期、工作任务及相关要求,为备案审查咨询专家参与备案审查工作提供了依据。 

  (二)聘请专家参与备案审查工作 

  法制工作委员会于2015年聘请了21名专家,组建了备案审查专家组,是全国较早建立备案审查专家的省份。根据当前备案审查工作任务、规模和发展趋势,本着人数与工作任务相适应、结构与性质职责相符合、成员与立法咨询专家相区分的原则,2018年,对备案审查咨询专家进行了重新选聘和扩充,从法制实务部门、法学教学科研单位等聘请了37名专家,成立了新一届的备案审查咨询专家组。备案审查咨询专家组,是备案审查工作的审查辅助机构、咨询参谋机构,根据法制工作委员会的委托和约请,参与规范性文件的审查,参加专家论证会议以及集中审查、公开点评和研讨交流等活动。4年来,备案审查咨询专家向法制工作委员会提供了130多份审查意见和建议,为法制工作委员会的审查工作扩宽了视野,提供了智力支撑。 

  (三)持续推进备案审查信息化建设 

  以信息化建设提升备案审查工作能力和水平,是适应备案审查工作新形势新任务新要求,提高备案审查工作水平的一项重要的基础性工作。2009年省人大常委会开通了规范性文件的网上报备,2014年开通了规范性文件审查建议网上提交,并设置了备案审查信息板块。2016年,利用省人大常委会门户网站改版的契机,对备案审查网上原有的功能进行了整合。20186月,根据全国人大常委会标准、网络、内容、数据四统一和互联互通的要求,建设完成并启用了全新的省人大常委会规范性文件备案审查信息平台(备案部分),规范、统一了备案审查网上电子报备的一系列格式标准。目前,根据全国人大常委会法工委提出的备案审查信息平台两级建设、多级使用的最新要求,正在全力建设全省统一的覆盖省市县三级人大的备案审查信息平台。 

  (四)着力提升备案审查工作能力 

  开展备案审查工作,应当具有较高的专业素质和业务水平,这是做好备案审查工作的前提条件。法制工作委员会高度重视备案审查工作人员的能力培养,注重工作人员审查能力和水平提高。2014年,法制工作委员会举办了全省人大规范性文件备案审查人员培训班,对全省设区的市和部分县(市、区)人大备案审查工作人员进行了为期一周的培训。2015年,召开了全省人大规范性文件备案审查工作会议,总结交流全省人大规范性文件备案审查工作情况和经验,对工作中遇到的问题进行探讨。2016年,召开全省备案审查工作交流会,对各设区的市人大常委会备案审查工作进行总结交流,并对下一年备案审查工作进行部署。2017年,法制工作委员会举办全省人大立法培训班时专门安排了备案审查专题。2018年,法制工作委员会会同办公厅信息部门组织召开全省备案审查信息平台技术培训会议。 

  (五)指导和支持设区的市、县级人大常委会开展备案审查工作 

  在每年的常委会工作报告和常委会立法工作座谈会上,省人大常委会领导和法制工作委员会负责同志都对加强和改进市、县人大常委会备案审查工作提出明确要求。各设区的市人大常委会于2010年前后,先后成立了备案审查工作机构,配备了专门工作人员。有的县级人大常委会,如宿迁市所辖县级人大常委会、苏州市部分县级人大常委会还设立了专门的备案审查工作机构(备案审查科),并配备了专门工作人员。2015年,以赋予设区的市地方立法权为契机,法制工作委员会起草、办公厅印发了《关于加强市、县(市、区)人大常委会备案审查制度和能力建设的意见》,对设区的市、县人大常委会提出了加强和改进备案审查工作的总体要求,明确了加强备案审查能力建设的具体措施。2017年,主任会议通过的《关于加强县级人大法制委员会建设的指导意见》,明确规定了县级人大法制委员会开展备案审查工作的具体职责。各设区的市人大常委会、县级人大常委会,按照要求不断建立和完善备案审查相关制度和机制,积极开展规范性文件的报备和审查工作,取得了一定的成效。 

  四、下一步工作考虑 

  当前,备案审查工作在取得持续进展的同时,也面临许多新情况新问题,需要认真研究、加以解决:一是有关方面对新形势下备案审查工作的重要性认识不够,有待进一步提高;二是各报备单位报备不及时、不规范等问题时有发生,备案范围有待进一步扩大;三是有的主动审查浮于形式、有待改进,各委员会之间的配合需要进一步加强;四是有关制度刚性不足,约束力不强,审查标准、督促纠正机制需要进一步明确、规范;五是队伍和能力建设迫切需要加强、提高。总的来看,备案审查制度和能力建设仍然不足,备案审查工作离党中央、全国人大常委会的要求和人民群众的期待还有差距。下一步,适应坚持全面依法治国和法治江苏建设的新形势新任务新要求,法制工作委员会将会同各有关委员会和工作机构,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习党的十九大精神,认真贯彻省委重大决策部署,落实省人大常委会工作要求,拟着重从以下几方面加强和改进备案审查工作: 

  1. 实现备案全覆盖。落实有件必备的工作目标,坚持年度规范性文件备案情况核查通报和网上公开制度,督促报备责任单位依法、及时进行备案。根据全国人大常委会的要求和部署,扩大备案审查范围,做到应备尽备。 

  2. 强化审查和处理。认真做好对报备的规范性文件的研究、审查、处理、反馈等工作。对于国家机关、社会团体、企业事业组织公民提出的审查建议,做到件件有处理、有结果、有回复,并适时向社会公开。加强与制定机关的沟通协商,加大督促力度,对于规范性文件中存在的合法性等问题,坚决予以纠正,切实增强监督实效。 

  3. 完善备案审查制度。重新制定《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》,进一步明确备案范围和审查标准,规范审查程序,强化制度刚性,建立健全工作机制,进一步提升备案审查工作水平。加强与省委、省政府备案审查机构之间的沟通协调,健全备案审查衔接联动机制。 

  4. 推进备案审查信息化建设。按照全国人大常委会的要求,继续大力推进备案审查信息化建设,尽快建立起覆盖省市县三级的全省备案审查信息平台,做到标准、网络、内容、数据四统一,实现备案审查信息平台之间的互联互通。 

  5. 加强备案审查能力建设。健全备案审查机构设置,加强备案审查队伍建设。密切与设区的市、县级人大常委会的沟通联系,通过举办研讨会、座谈会、培训班等,积极开展培训、经验交流和业务探讨,提高备案审查人员能力,提升备案审查工作水平。 

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