江苏省人民代表大会法制委员会工作报告
2015-02-13 16:02:00   来源:    作者:   

2015115省十二届人大法制委员会第二十二次会议通过)

  2014年,法制委员会在省人民代表大会及其常务委员会的领导下,坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,认真学习贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神,以及省委十二届八次、九次全会精神,紧紧围绕中央和省委全面深化改革和全面推进依法治国的重大决策部署,切实履行法律赋予的职责,不断加强和改进审议工作,努力提高审议质量,较好地完成了各项工作任务。

2014年工作回顾 

  一、认真履行职责,切实做好法规审议工作 

  一年来,法制委员会继续坚持把提高质量放在立法工作突出位置,着力加强重点领域立法,充分发挥立法引领推动作用,切实做好法规审议的各项工作,努力使每一项立法都更加符合宪法法律精神和党的方针政策,更加符合我省改革发展的具体情况和实际需要,更加符合广大人民群众的现实愿望和根本利益。全年共召开12次法制委员会全体会议,对13件法规草案进行了统一审议,为常委会顺利完成全年立法任务提供了良好的基础。 

  (一)坚持服务全面深化改革,继续完善经济领域立法,推动经济社会持续健康发展 

  为了提升我省高速公路管理服务水平,促进高速公路事业的发展,在审议修改高速公路条例修订草案时,根据高速公路管理体制变化和综合执法需要,明确授权省高速公路管理机构作为高速公路路政执法主体,并实施高速公路运政执法的现场监管;围绕保障高速公路安全畅通,进一步加强对高速公路养护作业的监管,明确高速公路经营管理单位和高速公路管理机构对高速公路桥涵、隧道的安全责任,细化对运输危险物品车辆的管理要求;为提高高速公路服务质量,进一步规范高速公路经营和服务行为,细化对高速公路服务区、停车区的日常管理和服务要求,规范高速公路清障救援活动,并对高速公路服务区内提供商品或者服务的价格进行限定。 

  为了促进企业技术进步,增强企业竞争力,在审议修改企业技术进步条例草案时,将服务方式创新纳入企业技术进步的范围,丰富了企业技术进步的内涵;进一步突出企业在技术进步中的主体地位,强化和规范鼓励措施,鼓励和引导企业开展技术进步活动;进一步强化政府的服务引导职能,明确政府有关部门应当组织编制规划、计划,并通过行政合同、行政指导等方式,指导和监督企业技术进步活动;围绕财政保障、税收优惠、行政事业性收费减免、资金支持与奖励、政府采购的首购首用以及金融扶持等方面细化激励与扶持企业进步的具体措施,激发企业创新活力。 

  为了进一步优化我省投资环境,深化苏港澳经贸合作,促进我省开放型经济持续健康发展,在审议修改保护和促进香港澳门同胞投资条例草案时,对照《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》以及相关补充协议,围绕科技创新合作、知识产权保护、市场准入等方面细化港澳同胞投资者可以享受的政策扶持措施,明确港澳同胞投资企业或者个体工商户享受本省颁布的投资及与投资相关的各项扶持发展的政策和服务;明确苏港澳合作发展的重点领域,鼓励港澳同胞投资者在我省高新技术产业和先进制造业、现代服务业、现代农业等领域投资;加大对港澳同胞投资者合法权益保护,进一步完善港澳同胞投资者权益保障机制,在经营管理自主权、不动产征收、子女就学等方面作出了具体规定;进一步明确政府及其有关部门的服务保障职责,并通过设立港澳同胞投资权益保障协调委员会,负责协调解决港澳同胞投资权益保障的重大问题。 

  为了推进农村扶贫开发工作,促进城乡和区域协调发展,在审议修改农村扶贫开发条例草案时,结合我省扶贫工作的经验与做法,对农村扶贫开发的定义作了重新界定,明确条例的适用范围,强化政府及部门的相关职责,将农村扶贫开发目标任务完成情况作为政府和相关部门及其负责人考核评价的重要内容;明确农村扶贫开发对象的范围、概念和认定标准,对低收入农户的确认程序和确认脱贫的具体程序进行补充完善;进一步强化农村扶贫开发措施,明确政府及相关部门职责,动员社会力量共同参与农村扶贫开发,形成政府主导负责、部门协同推进、社会广泛参与的农村扶贫开发机制;进一步完善农村扶贫开发资金管理机制和项目管理制度,加强农村开发资金与项目监管,提高资金的使用效率,保障项目的有效实施。 

  (二)坚持服务社会事业发展,着力推进社会领域立法,维护社会和谐稳定 

  为了加强地名管理,方便生产生活,适应经济社会发展和国内外交往需要,在审查修改地名管理条例草案时,进一步规范地名命名、更名审批程序;禁止使用当代人名、国家领导人名、外国人名、外文音译词以及企业名、商标名、产品名作地名,维护地名的严肃性;严格规范轨道交通站、公共汽车站站名命名,规定省内地方铁路站、长途汽车站、轨道交通站站名应当使用当地标准地名命名。公共汽车站站名,一般应当使用当地标准地名命名;当地标准地名不足以明确指示该站地理位置信息的,可以使用风景名胜区、标志性建筑物或者与人民群众生产生活密切相关的其他名称命名,防止地名的过度商业化;规定历史地名不予更名和禁止冠名,并增加了建立历史地名档案、制定历史地名保护名录和历史地名保护方案等内容,加强对历史地名的保护。 

  为了完善母婴保健公共卫生服务,提高母婴健康水平,在审议修改母婴保健法实施办法修订草案时,要求各级人民政府及其有关部门采取多种形式,加强对婚前医学检查必要性和婚检知识的宣传,增强人们的婚检意识;明确医疗、保健机构应当按照规定免费为农村和城市低保适龄妇女进行宫颈癌、乳腺癌检查,并按照规定免费为孕产妇提供艾滋病、梅毒和乙肝的筛查服务,保障母婴的健康;对用人单位设立哺乳室以及在公共场所设置母婴室作出具体规定,为母亲哺乳提供便利。 

  为了加强企业事业单位内部治安保卫工作,维护企业事业单位正常工作秩序,在审议修改企业事业单位内部治安保卫条例草案时,结合我省社会治安形势的实际需要,确定了十二类治安保卫重点单位,并根据不同管理要求,加强对治安保卫重要部位管理;为了避免给单位增加不必要的负担,在设置或者明确治安保卫机构、配备治安保卫人员方面,对治安保卫重点单位与非重点单位作了区分,并明确治安保卫重点单位的报备义务;进一步加强公安机关指导职责,提高企业事业单位处置突发事件和紧急情况的能力,并对公安机关开展监督检查进行规范。 

  为了培养公民自觉阅读的习惯,提高公民的思想道德修养和科学文化素质,推进“书香江苏”建设,在审议修改关于促进全民阅读的决定草案时,明确政府引导、全民参与的基本要求,强调发挥政府引导和公民作为全民阅读主体的积极作用,倡导公民积极参与全民阅读活动;为了给公众创造更好的阅读条件,规定鼓励社会资本兴建阅读服务场所,并明确鼓励和引导高等学校图书馆和其他单位、个人的阅读服务场所创造条件向公众免费开放;通过规定鼓励创作、提供有利于未成年人健康成长的作品,扶持出版、制作和传播以未成年人为对象的内容健康的图书、报刊、音像制品、电子出版物以及网络信息,培养未成年人良好的阅读习惯,给未成年人提供健康的阅读作品。 

  为了落实国家单独二孩政策,促进我省人口长期均衡发展,审议修改人口与计划生育条例修正案草案,及时将最新的生育政策落实为法规的具体规定。 

  (三)坚持服务生态文明建设,注重环境资源领域立法,促进可持续发展 

  为了加强对气候资源的保护,促进气候资源的可持续利用,在审议修改气候资源保护和开发利用条例草案时,明确县级以上地方人民政府的领导责任,补充完善政府以及气象主管机构的具体职责;明确规定地方各级气象主管机构应当根据气候资源探测资料建立气候资源数据库,为气候资源保护和开发利用提供科学依据,并按照国家规定向社会共享有关资料,切实发挥气候资源探测的作用;突出气候可行性论证报告在相关规划编制,以及环评、项目审批和核准中的具体作用;围绕云水、太阳光照、热量、风能等气候资源的利用作出具体规范,促进气候资源的合理有序开发利用。 

  为了防治大气污染,保护和改善环境空气质量,保障人体健康,在审议修改大气污染防治条例草案时,明确了对地方各级人民政府的具体要求,规定各级政府对本行政区域内的环境空气质量负责,并增加约谈政府主要负责人的规定;补充完善重点大气污染物排放总量控制等重大监管制度;从燃煤控制、工业污染防治等几个方面细化大气污染防治措施;规范大气环境信息公开,明确对政府、部门和排污单位的相关要求,保障公众享有大气环境保护知情权、监督权,为公众参与大气污染防治积极创造条件;明确了我省与周边省市建立大气污染防治区域协调,促进省际间的联防联控,规范了省内重点区域的大气污染防治协作;建立了重污染天气监测预警和应急处置体系,明确了相关的应急响应措施;加大对大气污染物排放的监管和处罚力度,严惩无证排放、超标排放、违规排放以及监测数据弄虚作假等违法行为。 

  为了有效制止和处罚违法生产、销售和使用粘土砖的行为,节约和保护土地资源,在审议修改发展新型墙体材料条例修正草案时,加大了对违法生产、销售和使用粘土砖行为的处罚力度,增强了法律责任的可操作性,为推广和应用新型墙体材料提供有力的法制保障。 

  此外,为了使地方人民政府规章设定罚款限额与我省经济社会发展水平相适应,增强规章设定处罚的可操作性,在起草和审议修改关于地方人民政府规章设定罚款限额的决定草案时,区分违法行为的严重程度、经营行为与非经营行为、自然人违法与法人违法等情形,对地方人民政府规章设定罚款限额作出具体规定,增强了法规的针对性和可操作性。 

  同时,为维护法制统一,确保较大的市报批法规质量,我们还注重做好对较大的市报批法规的审议工作,明确将审议重点放在与上位法规定不一致,违反上位法规定设定行政许可或者增加许可条件,设定的行政强制措施不符合行政强制法规定,行政处罚的种类、范围和幅度突破上位法规定等合法性和重大合理性问题上,确保报批法规同宪法、法律、行政法规和本省地方性法规不相抵触。去年共审议、批准南京、无锡、徐州、苏州四个较大的市人大报批的法规17件,向常委会了提出了审议意见。 

  二、坚持开拓创新,不断完善立法工作机制 

  统一审议是保证立法质量的重要环节。为了更好地履行统一审议职责,提高立法质量,法制委员会按照党的十八届三中全会全面深化改革和十八届四中全会全面推进依法治国的要求,积极探索科学立法、民主立法的新形式、新途径,坚持开门立法、广纳民意、集中民智,取得了良好效果。 

  建立民主立法联系点。民主立法联系点,是直接听取基层意见的重要载体,是深入推进民主立法的有效途径。十八届四中全会明确提出了建立基层民主立法联系点制度。上半年,经过十三个省辖市的推荐,法制委员会和常委会法工委认真筛选并最终确定了15家基层单位,作为我省首批民主立法联系点单位,明确了民主立法联系点负责同志和联络员。1014,在常州召开了民主立法联系点授牌仪式暨第一次会议,明确了建立民主立法联系点的任务和要求,对民主立法联系点工作进行部署。会后,出台了《民主立法联系点工作规定》,对民主立法联系点的条件、承担的工作、具体的工作要求、支持和保障等作出了具体规范,初步建立起一套管理制度,为民主立法联系点的设立和运行提供制度支持。 

  探索区域立法协作。长三角三省一市地缘相近,联系紧密,在发展过程中面临着一些共性的问题。开展区域协作特别是区域立法协作是推动长三角三省一市协调、均衡发展的重要举措。鉴于大气污染防治的严峻形势,长三角区域三省一市人大常委会均将制定、修订大气污染防治条例列入了各自的五年立法规划,我省也将大气污染防治条例列入2014年的立法计划。1012,在徐州组织召开长三角三省一市大气污染防治立法协作座谈会,各省市交流了在大气污染防治立法中的经验做法,商讨了大气污染防治立法应当统一规范的内容,并重点就建立和完善区域立法协作的长效机制进行深入研究探讨,积极推动实现区域立法协作常态化、制度化、规范化,充分发挥区域立法协作对三省一市区域协调发展的引领推动作用。 

  拓展征求意见的广度和深度。党的十八届四中全会要求,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。一年来,累计发出法规草案书面征求意见函1100件,收到反馈意见和建议3435条,开展省内立法调研53次,组织召开立法座谈会70次。修改大气污染防治条例草案时,先后深入南京、扬州、徐州、苏州等地的民主立法联系点和钢铁、石化等行业开展立法调研,并实地考察部分重点排污企业。共召开听证会、论证会、座谈会、现场会15个,收集汇总各方面意见91页。根据这些意见,对条例草案反复进行修改;向全体省人大代表寄送草案,听取每一位代表对草案修改情况的意见。修改企业事业单位内部治安保卫条例草案时,先后到盐城、江阴、东海等市县进行调研,充分听取各方面的意见建议,并专门召开基层公安机关和治安保卫重点单位内部治安保安工作负责同志座谈会,对条例的可操作性、可执行性进行充分论证。修改保护和促进香港澳门同胞投资条例草案时,先后到常州、南通、镇江等地进行调研,并实地考察港澳同胞投资企业,召集6个设区的市港澳办、商务局以及其他相关部门进行座谈,并专门拜访香港贸易发展局南京代表处,听取对条例草案的修改意见和建议。修改促进全民阅读的决定草案时,书面征求了部分省人大代表、立法咨询专家的意见,在江苏人大网上全文公布草案征求社会意见,会同省人大常委会教科文卫委、省新闻出版局到镇江、淮安进行了调研,并召开了专家座谈会,充分听取相关意见。修改关于地方人民政府规章设定罚款限额的决定草案时,先后赴南京、无锡、苏州等地开展调研,召开多场座谈会,就决定应当采取什么样的模式、违法行为区分标准、罚款限额如何设定等问题充分听取各地人大常委会、政府法制办、政府有关部门等方面的意见。 

  加强重要制度设计的科学论证。立法过程中,对于法规草案中专业性较强、争议较大的重大问题,法制委员会都组织有关方面专家进行论证,以保证法规制度设计的科学性。在审议修改大气污染防治条例草案过程中,分别召开了由省人大法制专业组代表、环保专家和立法咨询专家组成员、部分高校学者参加的立法论证会,就大气污染防治措施、大气污染物排污许可、实行跨区域联防联控、监测数据信息公开共享、污染防治技术标准和要求、强化政府监管职能、加大污染防治资金投入以及公众参与、法律责任等进行深入研究论证。在审议修改企业技术进步条例草案时,召开了由部分企业、行业协会、金融机构、科研机构、高等院校代表参加的论证会,专家们就进一步加强产学研用相结合提出了不少好的建议意见。在审议修改全民阅读条例草案过程中,召开了出版行业、高校代表和有关儿童阅读方面的专家参加的论证会,专家们对建设公共阅读设施、提高出版物质量,培养未成年人良好的阅读习惯等方面提出了具体意见。通过开展论证,充分听取和采纳合理的意见和建议,切实增强了立法的科学性和可操作性。 

  开展加强和改进新形势下地方立法工作的专题调研。根据省人大常委会关于加强和改进全省人大工作有关课题调研方案的安排,会同法工委组织调研组,围绕加强和改进新形势下地方立法工作开展专题调研,并于5月上旬分别召开了立法咨询专家、法制专业组代表座谈会,听取了有关市人大常委会、政府有关部门和部分专家、省人大代表对立法工作的建议和意见。调研报告在总结江苏地方立法取得的成绩、存在的不足基础上,全面分析江苏地方立法工作面临的新形势、新要求,研究提出了新形势下江苏地方立法工作创新发展的思路和措施,对于进一步做好我省地方立法工作具有指导意义。 

  三、适应履职需要,努力加强委员会自身建设 

  全面推进依法治国,对立法人才队伍建设提出了新要求,带来了新机遇。党的十八届四中全会对加强法治工作队伍建设作出了全面部署。一年来,法制委员会结合工作实际,切实加强委员会自身建设,努力提高立法干部队伍的思想政治素质和业务工作水平,更好地适应我省地方立法工作需要。一是紧抓思想政治教育不放松。充分发挥党支部的作用,定期组织支部学习,不断提高全体干部的思想政治素质。一年来,先后集中学习了党的十八届三中、四中全会、习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上的重要讲话以及省委罗志军书记在庆祝江苏省人大成立60周年座谈会上的重要讲话等有关文件精神,加强全体干部的思想政治素质建设不放松,为在新的起点上做好立法工作指明了正确的政治方向,树立了正确的战略思维。二是强化业务能力重落实。委员会从工作实际出发,定期组织立法业务学习,通过集中学习和自学等方式,认真学习贯彻全国人大常委会立法工作会议、第二十次全国地方立法研讨会、全省立法工作会议等会议精神,进一步提高全体人员的法律素质和立法工作水平。9月,法制委员会还赴北京市人大常委会,学习了解省级人民代表大会制定地方性法规的有关经验和做法。三是组织业务培训获成效8月,法制委员会在全国人大会议中心举办了省人大常委会换届以来的首次全省范围内的立法干部培训班,对省人大、各市人大和省有关部门共计70余名从事、参与地方立法工作的同志进行了培训。培训班得到了全国人大法律委、全国人大常委会法工委的大力支持,邀请了国内立法方面的权威专家,以“依法治国与地方立法”为主题,着眼于全面推进依法治国的大背景,针对地方立法面临的新形势、新任务进行教学内容安排,注重理论与实践相结合,切实增强了对地方立法工作的指导性,取得了很好的成效。四是保持团结协作增活力。法制委员会召开全体会议时,充分发扬民主,在畅所欲言的工作氛围基础上,形成更加团结协作、良好沟通的协商机制和良好氛围,增强了集体意识和组织观念以及委员会的凝聚力和战斗力,激发了全体干部工作积极性和主动性。同时,邀请有关委员会负责同志参加,充分听取各方面的意见,努力形成共识。 

  一年来,法制委员会认真履行法定职责,较好地完成了各项工作任务,取得了一定成绩,但与法律法规赋予的职责以及人民群众的要求相比,还存在一些差距,主要是科学立法、民主立法的推进力度有待进一步增强,立法调研的针对性有待进一步拓展,立法各环节间的协调性也有待进一步加强,等等。这些都需要在今后的工作中加以改进。 

2015年主要工作打算 

  2015年是深入贯彻落实党的十八届四中全会、省委十二届八次、九次全会精神,深入推进法治江苏建设和全面深化改革的重要一年。法制委员会将在省人大及其常委会的领导下,按照习近平总书记在江苏视察时提出的“努力建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏”的新要求,扎实做好各项工作,重点在提高立法质量上下功夫,进一步完善立法工作机制,不断推进科学立法、民主立法,为实现“迈上新台阶、建设新江苏”的奋斗目标提供有力的法治保障。 

  一是落实好2015年立法计划根据2015年立法计划,共安排正式立法项目12件,调研项目18件。同时,还有2014年结转的跨年度立法项目6件。立法项目数量多,涉及领域广,社会关注度高,对立法工作提出了很高的要求。对2015年立法项目,法制委员会将根据法规审议时间和分工安排,明确进度和质量要求,加强与各专门委员会、工作委员会、政府法制办及有关部门和四个较大市人大等方方面面的工作协调,主动沟通,虚心听取他们意见,共同做好相关法规的调研修改和审议工作,扎实开展立法调研,加强对立法中重大问题的研究论证,力求高质量完成法规的审议修改工作。 

  二是贯彻实施好修改后的立法法明年召开的第十二届全国人民代表大会第三次会议将审议通过立法法修正案。此次立法法修改,将进一步明确地方立法权限,立法体制、机制也将作出调整完善。贯彻实施好修改后的立法法是我委明年的一项重要任务。一方面要认真组织学习修改后的立法法,准确把握新的立法法对地方立法提出的新要求。另一方面要出台配套制度,进一步完善委员会工作制度和程序,更好地落实立法法的各项规定。同时,还要配合省人大常委会做好赋予设区的市立法权的相关工作,加强对设区的市立法工作的指导和协调,帮助较大的市贯彻实施好立法法,切实开展好地方立法工作。 

  三是继续深入推进科学立法、民主立法我们将认真贯彻落实党的十八届四中全会精神,从制度层面进一步深入推进科学立法、民主立法。进一步加强和改进立法调研工作,畅通人民群众有序参与立法的途径,完善民主立法联系点制度,依托民主立法联系点,扩大公民有序参与立法活动,实现开门立法的常态化、制度化,建立完善法规草案公开征求意见和公众意见采纳反馈机制;进一步加强对立法工作的组织协调,不断完善由立法机关主导、社会各方有序参与立法的组织形式和工作机制,对于社会关注度较高的重要法规,开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用,完善向下级人大征求意见和法规草案征求代表意见制度;进一步加强立法咨询、论证、评估工作,对于立法中的重大问题,通过听证会、论证会等方式,充分听取专业意见,探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制,加强对重点项目的立法评估,确保立法制度设计符合经济社会发展规律且切实可行。 

    四是进一步加强委员会自身建设党的十八届四中全会对加强法治工作队伍建设提出了专门要求。明年,法制委员会将继续在加强自身建设上下功夫。一是加强工作机构建设。新的立法法施行后,设区的市将陆续取得地方立法权,地方立法的任务将更加繁重。法制委员会将从工作实际出发,研究提出完善立法工作机构、充实人员力量的具体方案,并积极争取省人大常委会和相关部门的关心和支持。二是进一步提高人员素质。为适应全面深化改革和全面推进依法治国新形势对立法工作提出的新要求,争取在今年上半年举办一期立法工作培训班,加强对立法工作人员的业务培训,不断提高队伍的政策理论水平和业务能力。三是进一步加强立法宣传工作。积极引导舆论,凝聚社会共识,为地方性法规的全面正确实施创造良好的社会氛围。
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