关于《江苏省湿地保护条例(草案)》审议结果的报告
2016-09-26 11:01:00   来源:江苏人大网    作者:   

  ——2016年9月26日在省十二届人大常委会第二十五次会议上

  省人大法制委员会主任委员  张新民

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  省十二届人大常委会第二十三次会议对《江苏省湿地保护条例(草案)》(以下简称草案)进行了初次审议。常委会组成人员认为,为了加强湿地保护,规范湿地利用,制定本条例十分必要,草案符合实际,具有一定可操作性,内容基本可行,同时也提出了一些修改意见和建议。会后,法工委书面征求了部分省人大代表、立法咨询专家的意见,并在江苏人大网上公布全文征求社会意见。7月,会同省人大常委会农委、省林业局赴徐州、盐城、扬州进行调研,听取了相关市县对草案的意见和建议,实地考察了一些湿地自然保护区、湿地公园。8月上旬,专门召开专家座谈会,听取湿地保护领域专家、立法专家对草案的意见和建议。草案修改稿形成后,组织召开了省各有关部门参加的座谈会,再次征求了意见。9月1日,法制委员会召开全体会议进行了统一审议。现将审议结果报告如下:

  一、关于湿地定义与适用范围

  有的委员提出,草案第三条第一款关于湿地的定义表述不够清晰,建议斟酌。有的专家提出,定义既要体现湿地的特征,也要涵盖我省主要的湿地类型,表述上要简明扼要。因此,建议将草案第三条第一款修改为“本条例所称湿地是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过六米的海域,包括湖泊、河流、沼泽、滨海、库塘等湿地。”还有些委员提出,草案第三条第二款规定仅保护列入名录的湿地,不能体现全面保护的原则,湿地不论是否列入名录,都应当得到保护。在具体管理方式上,可以根据不同情况实行分级管理,有针对性地予以保护。因此,建议删去草案第二款。

  二、关于湿地保护管理体制

  1、省人大常委会农委提出,湿地保护涉及部门较多,需要在条例草案的基础上进一步理顺主要部门的职责。有的专家、有的地方提出,湿地管理单位负责湿地日常管理,在湿地保护第一线,也应规定相应的职责。因此,根据湿地保护实行综合协调、分部门实施的管理体制,建议对草案第七条作三方面修改:一是在第一款中明确林业主管部门“具体负责湿地保护和管理工作”;二是增加一款作为第二款,明确“水利、海洋与渔业等主管部门按照职责,具体负责河流、湖泊、水库、海洋的湿地保护工作”;三是增加一款作为第五款,明确湿地管理单位的职责。

  2、有的委员提出,湿地保护工作不能仅靠林业部门的综合管理,还需要政府主导推进,建议借鉴浙江、北京等地的做法,建立湿地保护协调机制。因此,建议增加一条作为草案修改稿第八条:“省人民政府成立湿地保护委员会,组织、协调、决定湿地保护工作中的重大问题。”“省湿地保护委员会由省林业、水利、海洋与渔业、发展改革、财政、农业、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、旅游等有关部门组成,日常工作由省林业主管部门承担。”“设区的市、县(市、区)人民政府可以根据需要成立湿地保护协调机构,组织、协调、决定湿地保护工作中的重大问题。”

  三、关于湿地保护投入、补偿等相关制度

  1、湿地保护投入保障机制。有的委员提出,草案第五条中“切实增加湿地保护投入”不够具体。有些委员提出,湿地保护是一项公益性事业,要有相应的财政保障机制。因此,建议在草案第五条中将“切实增加湿地保护投入”明确为“湿地保护管理经费和湿地生态补偿经费列入财政预算”。

  2、湿地生态红线制度。针对草案第六条,有的委员提出,建立湿地生态红线制度很有必要,但是制度的内容不明确,需要进一步充实。经研究,建议将草案第六条相关内容调整到保护方式一章,作为草案修改稿第二十一条,增加两款作为第二款、第三款:“国家重要湿地、省级重要湿地和市级重要湿地的核心区域应当纳入湿地生态红线范围。”“湿地生态红线管理办法由省人民政府制定。”此外,在草案修改稿第三十二条第一款中还明确规定“纳入湿地生态红线范围的湿地,禁止占用、征收或者改变用途”。

  3、湿地生态补偿机制。有的委员、有的地方提出,要使湿地保护可持续,其根本路径在于建立生态补偿机制,形成持续的动力。建议尽快建立湿地生态补偿机制,不让地方和个人因为保护湿地而吃亏。因此,结合我省实际,建议在草案修改稿第三十九条中明确规定“县级以上地方人民政府应当建立湿地生态补偿机制。”“按照湿地保护规划恢复或者建设湿地造成相关权利人的合法权益受到损失的,或者因保护湿地导致该区域经济发展受到影响的,由县级以上地方人民政府依法给予补偿。”“补偿办法由省人民政府制定。”

  四、关于湿地规划编制

  有的委员、有的地方提出,编制湿地保护规划是保护湿地、规范利用湿地的前提和基础,草案第十一条关于湿地保护规划的内容比较单薄,需要进一步充实。因此,建议增加两款,对湿地保护规划的编制程序、主要内容作出明确规定,作为草案修改稿第十三条第三款、第四款:“编制湿地保护规划,应当通过座谈会、论证会、公布规划草案等形式,征求有关单位、专家和公众的意见。”“湿地保护规划应当明确湿地保护的目标任务、总体布局、保护重点、保障措施和保护投入等内容。”

  五、关于湿地公园设立与管理

  有的委员提出,草案第二十一条规定“从严控制湿地公园设立”,含义不清楚,建议明确湿地公园设立的要求。有的专家提出,湿地公园作为湿地保护的重要载体,应当规定具体的保护与管理措施。因此,建议对湿地公园的设立、管理作明确的规定:一是增加一条作为草案修改稿第二十四条,明确设立湿地公园的前提和要求:“生态特征典型、自然景观独特,适宜开展生态展示、科普教育、生态旅游等活动的湿地,可以设立湿地公园。”“设立湿地公园应当编制湿地公园总体规划,依法办理相关手续。湿地公园建设应当保持湿地生态系统结构与功能完整性,与周围景观相协调,不得破坏或者污染湿地。”二是增加一条作为草案修改稿第二十五条,规定“湿地公园实行分区管理,可以根据湿地的主要功能,划分为湿地保育区、恢复重建区、宣教展示区、合理利用区等。”并对各个区域允许开展的活动作了限定。

  六、关于湿地利用的限制

  一些委员和有的地方提出,湿地的利用要有限制条件,否则湿地的不合理利用就难以控制。有的委员提出,湿地的临时占用也应有限制条件。有些委员、有些专家提出,草案第二十七条利用湿地仅征求林业主管部门的意见,力度还不够,建议考虑更严格的控制措施。因此,建议对草案作下列修改:一是进一步明确湿地利用的前提。在草案修改稿第三十条中规定“在全面保护、面积不减、不损害湿地生态功能的前提下,湿地资源可以进行合理利用”。二是对湿地利用作进一步限制。在草案修改稿第三十二条中规定“因交通、能源、通讯、水利等国家和省重点建设项目确需占用、征收湿地生态红线范围以外的湿地或者改变用途的,用地单位应当依法办理相关手续,并提交湿地保护与恢复方案”;在草案修改稿第三十三条中规定“因依法批准的建设项目施工确需临时占用湿地的,用地单位应当依法办理相关手续,并提交湿地临时占用方案,明确湿地占用范围、期限、用途、相应的保护措施以及使用期满后的恢复方案等。”三是规定应当根据湿地保护级别征求相应的林业主管部门意见。此外,还对林业主管部门出具意见的根据、时限提出要求,并进一步明确林业主管部门出具意见的作用,在草案修改稿第三十二条中规定“林业主管部门应当根据湿地生态红线和湿地保护规划,在七个工作日内出具相关意见;没有出具意见的,视为同意。林业主管部门出具的意见应当作为有关部门办理行政许可的重要依据。”

  七、关于法律责任

  1、有的委员提出,草案对相关违法行为处罚较轻,罚款数额偏低,在实践中对违法行为起不到约束作用。经研究,由于湿地保护没有直接的上位法规定,草案第三十八条、第三十九条、第四十条行政处罚种类与幅度是条例创设的。因此,建议参考国家资源保护有关法律法规、外省有关地方性法规的规定,结合实际适当调高罚款的幅度:一是草案第三十八条中,关于破坏或者擅自改变湿地保护界标的处罚从“五百元以上二千元以下”修改为“一千元以上五千元以下”。二是草案第三十九条中擅自占用或者改变用途的处罚标准,由非法占用或者改变用途湿地每平方米“二十元以上五十元以下”修改为“一百元以上二百元以下”。三是草案第四十条中未按照湿地恢复方案及时恢复的处罚标准,由未恢复湿地每平方米“二十元以上五十元以下”修改为“一百元以上二百元以下”。

  2、有的委员提出,草案第四十一条涉及的违法行为种类较多,危害程度各不相同,但规定的处罚仅有上限,建议根据危害程度设定不同的处罚。经研究,该条的大多数违法行为在野生动物保护法、渔业法、水法、固体废物污染环境防治法、自然保护区条例等有关法律、法规中已有处罚规定,可以适用已有法律、法规的规定。对于法律、法规未规定处罚的,也应当根据不同情形设定相应的处罚。因此,建议将草案中“责令改正违法行为,并可以处十万元以下的罚款”修改为“责令停止违法行为,限期恢复原状或者采取其他补救措施,并可以处二千元以上五万元以下的罚款;造成严重后果的,处五万元以上五十万元以下罚款。”

  此外,根据常委会组成人员的意见,对部分章节内容进行了重新划分,修改了第二章、第三章的章名,还对草案作了部分文字、技术修改,对有关条款顺序作了相应调整。

  法制委员会已按照上述修改意见提出草案修改稿,建议本次常委会会议审议通过。

  以上报告和草案修改稿是否妥当,请审议。

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