江苏省人民代表大会法制委员会工作报告(2018年)
2018-09-13 15:28:00   来源:法制委    作者:   

 (2018年1月23日省十二届人大法制委员会第六十二次会议通过) 

  2017年是党的十九大胜利召开之年,也是本届省人大常委会任期的最后一年。法制委员会在省人大常委会的领导下,认真贯彻落实党的十八届三中、四中、五中、六中全会和习近平总书记系列重要讲话精神,认真学习贯彻党的十九大精神和省委十三届二次、三次全会精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,紧紧围绕中央和省委重大决策部署,进一步完善立法工作机制,提高立法质量,充分发挥立法的引领、推动和保障作用,扎实做好各项工作,为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局、建设“强富美高”新江苏提供有力的法治保障。 

  2017年工作回顾 

  一、认真履行统一审议职责,为“强富美高”新江苏建设提供有力法治保障 

  一年来,法制委员会按照省人大常委会的工作安排,认真履行统一审议职责,为建设“强富美高”新江苏提供有力法治保障。全年共对17件省地方性法规草案进行了统一审议,并向省人大常委会提出法规草案修改稿和审议结果报告;对设区的市人大常委会报请批准的38件法规进行了审议,切实维护国家法制统一。此外,还对省城乡生活垃圾处理条例(草案)、省实施《中华人民共和国妇女权益保障法》办法(草案)、省农村集体资产管理条例(草案)等进行了研究修改。 

  (一)围绕推动实施创新驱动发展战略,继续加强经济领域立法,激发经济发展新动能 

  为了引领和推动苏南国家自主创新示范区建设,在审议修改苏南国家自主创新示范区条例草案时,明确国家高新区享有与设区的市同等的经济管理等权限,创新了管理体制机制,要求示范区所在地政府推动自主创新经费持续稳定增长,省政府以及有关设区的市政府、国家高新区管理机构设立示范区建设专项资金,加大了财政和金融支持力度;赋予人才使用单位更大自主权,支持事业单位科研人员离岗创业,要求政府及其有关部门为高层次人才提供便利条件;明确科技成果形成后一年内未实施转化的,在所有权不变的前提下,项目完成人书面告知单位后,可以自主实施转化,转化收益中至少百分之七十归项目完成人所有,强化了人才激励措施,激发了创新创业活力。  

  为了推动开发区转型升级和创新发展,在审议修改省开发区条例草案时,明确了开发区管理机构的性质及其具体职责,规范了政府对开发区的日常管理,规定开发区的社会管理、公共服务和市场监管工作应当依托所在地政府开展;对开发区行政审批的授权、优化开发区发展环境以及提升开发区综合竞争力等做出了规定,完善了开发区审批制度;规定根据开发区发展阶段、区位条件和城市化进程需要,对开发区进行整合优化,逐步使全省开发区数量达到合理规模,引导形成各具特色、差异化的开发区发展格局。 

  为了加强财政监督,维护财政经济秩序,在审议修改省财政监督条例草案时,规定财政部门对十四类财政事项以及四类财务、会计事项实施财政监督,增加细化了财政部门对预算决算、政府债务、财政专项资金、社会保险基金、政府投资基金等五个方面的监督内容;明确财政监督分为日常监督和专项监督,专项监督分为财政核查、财政检查,并规定了开展专项监督的情形和要求;规范细化了被监督对象的权利义务,强化了对财政部门及其监督人员的工作要求,使财政监督真正做到“制之有衡,行之有度”。 

  为了保护消费者的合法权益,维护社会经济秩序,在审议修改省消费者权益保护条例草案时,着力解决消费者权益保护中的突出问题,细化了七日无理由退货制度,规范了单用途预付卡的发行和使用,明确了经营者退货、更换、修理的义务,规定了消费者信息的保护;强化了各级政府在消费者权益保护中的领导作用以及政府部门查处侵害消费者权益的违法行为时可以采取的措施,明确了消费者保护委员会在保护消费者权益中的重要地位以及发挥大众传媒的宣传和舆论监督作用,提升消费对经济发展的贡献率。 

  为了进一步加强地理信息工作,在审议修改省测绘地理信息条例草案时,明确了测绘成果使用要坚持统一标准、共建共享、保障安全的原则;增加了地理信息服务的内容,规定测绘地理信息主管部门应当引导、支持企业提供地理信息社会化服务,促进政府部门间实现信息共享,为公众、社会组织提供平台服务;规定了做好测绘成果资料档案的存放工作,注重网络信息安全,对互联网地图服务网站定期进行安全检测;细化了地理国情监测的内容,规定开展领导干部自然资源离任审计,定期组织生态保护专题监测,促进经济社会和谐发展。

  (二)围绕推动实施民生共享战略,重点完善社会领域立法,让群众共享改革发展成果 

  为了促进慈善事业发展,弘扬慈善文化,规范慈善活动,在审议修改省慈善条例草案时,明确了个人求助的范围、路径、义务以及对求助信息发布者、信息发布平台提供者的要求,规范了个人救助行为;细化了慈善信托制度,对慈善信托设立形式、受益人范围、慈善信托备案、财产管理等作了规定;完善了慈善组织从业人员的人事、福利、薪酬和社会保险政策等方面的激励措施;突出了慈善文化建设,广泛动员社会力量参与慈善事业,大力弘扬中华民族助贫济困的传统美德。 

  为了维护正常的医疗秩序,构建和谐医患关系,在审议修改省医疗纠纷预防与处理条例草案时,规定了一系列医疗纠纷预防措施,明确了医疗机构及其医务人员在诊疗活动中的行为规范以及患方的行为边界;规定了医疗纠纷处理措施,明确了患者及其近亲属等人员的禁止行为,加大对“医闹”行为的打击力度;规范了委托进行医疗损害鉴定的情形、主体以及鉴定程序;要求设区的市、县(市)人民政府选择推行医疗责任保险制度或者医疗风险互助金制度,建立健全医疗救助制度,切实维护医患双方的合法权益。 

  为了有效预防未成年人犯罪,保障未成年人健康成长,在审议修改省预防未成年人犯罪条例草案时,根据预防对象和相应的工作特点,将未成年人犯罪预防分为“一般预防”“重点预防”和“特殊预防”,对各类未成年人群体开展全覆盖、有针对性的犯罪预防;注重强化家庭责任,夯实预防未成年人犯罪的基础,规定了未成年人的父母或者其他监护人应当履行的责任,对于履行监护职责不力的,责令其接受家长教育;突出规范了校园欺凌,明确了具体的预防、报告和处置机制,并注重保护未成年学生的个人隐私。 

  为了维护水域治安秩序,保障公共安全,在审议修改省水域治安管理条例草案时,将岸坡两侧从事水上生产经营活动的企业事业单位的治安管理一并纳入条例适用范围,实行水陆治安一体化管理;明确了政府及其相关部门的职责,进一步理顺了水域治安管理体制;通过建立水域治安联动协调机制,规范水上长途客运等治安安全条件,明确公路渡口等经营者治安管理义务,建立健全水域治安防控体系;要求建设治安管理信息系统,加强对船舶和船员的治安管理,规范了危害水域治安管理的行为,筑牢水域治安管理防线。 

  为了进一步鼓励和促进公民无偿献血,保障医疗临床用血需要和安全,在审议修改省献血条例修正案草案时,将既往无献血反应、符合健康检查要求的多次献血者自愿献血的年龄延长至六十周岁;强化了献血激励保障措施,明确献血者优先用血的权利,规定除临床急救用血外,医疗机构应当优先保障无偿献血者临床用血;将献血返还受益人群的范围扩大至无偿献血者的配偶、父母、子女、兄弟姐妹及配偶的父母;增加了对献血特殊贡献者的奖励,激励公众踊跃参与无偿献血活动。 

  为了加强广播电视管理,促进广播电视事业发展,在审查修改省广播电视管理条例草案时,规定了新建、改建、扩建住宅区以及公共设施,应当按照有关规定规划和建设配套的广播电视播出传输覆盖设施,并加强对广播电视设施的保护;明确了有线广播电视网络经营单位在用户收视服务期限届满前和届满后的相关义务,要求其保障公众免费收听、收看一定数量的广播电视节目,并按照规定对相关经济困难家庭以及敬老院、福利院等社会福利机构实行收费减免,让广大人民群众共享丰富的精神文化生活。 

  (三)围绕推动实施可持续发展战略,着力推进生态文明领域立法,促进人与自然和谐共生 

  为了保护和改善环境,减少污染物排放,根据《中华人民共和国环境保护税法》的规定,审议修改了省人民代表大会常务委员会关于江苏省大气污染物和水污染物环境保护税适用税额的决定,统筹考虑本省环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求,明确了我省大气污染物和水污染物环境保护税适用税额的具体标准,推进生态文明建设。 

  为了贯彻对太湖水污染治理更加科学、更加严格、更加严密的要求,在审议修改省太湖水污染防治条例(修正案草案)时,对与法律、行政法规不一致的内容进行了修改。针对太湖流域环境容量小的现状,明确禁止从太湖流域外向流域内转让排污权,严控太湖流域新建、改建和扩建项目,确保磷、氮等重点水污染物排放总量减少;明确规定太湖流域二、三级保护区内的工业集聚区新建、扩建战略性新兴产业项目应当通过产业置换等方式获得排放指标,且按照不低于该项目排放总量的1.1倍实施减量替代,对改建印染项目要求实行二倍减量替代,对技术改造项目要求减少幅度明确为不低于该项目原年排放总量的百分之二十,规定减少的重点水污染物年排放总量指标不得用于其他项目,促进太湖流域产业转型升级。 

  为了加强河道管理和保护,改善水生态环境,发挥河道的综合效益,在审议修改省河道管理条例草案时,明确了河道管理和保护的要求,规定全面实行河长制,建立健全部门联动综合治理长效机制;规定了开发利用河道的具体要求,进一步下放行政审批权力;规范了采砂管理,明确了采砂管理工作中相关部门的职责,细化了采砂管理的相关制度,加大对非法采砂的打击力度,并赋予依法设立的水利工程管理机构相应的行政处罚权;完善了采砂船舶、机具在禁采区滞留等违法行为的法律责任,进一步推动生态江苏建设。 

  (四)围绕推进行政审批制度改革,对部分省地方性法规进行集中清理,保障改革于法有据 

  为了保障行政审批制度改革在法治轨道内进行,集中审议修改了《江苏省固体废物污染环境防治条例》等26件地方性法规的修正案草案,修改了与行政审批制度改革相关的法规条文76条,取消了一批资质、资格的规定,取消、下放了一批行政审批,简化了行政审批程序,将部分事项由事前审批改为事后备案,并修改了相关与上位法抵触的条款,切实推动政府简政放权,加快转变政府职能,使立法和简政放权、放管结合、优化服务改革相适应,确保实现地方立法决策与改革决策相协调。 

  为了适应我省邮政市场监督管理的实际需要,审议修改了省邮政条例修正案草案,明确了县级邮政监管体制,并根据行政审批制度改革的要求,取消了开办集邮票品集中交易市场应当经过邮政部门行政许可的相关规定。 

  此外,为了落实中央和省委要求,依法保障地方人大常委会讨论、决定重大事项职权的行使,审议修改了省人大常委会讨论、决定重大事项的规定草案,明确了行使讨论决定重大事项职权的原则,细化了讨论决定重大事项的范围;规定了重大事项决策应当进行调查研究、开展合法性审议、进行科学性论证、组织公众参与,促进重大事项决策法治化、科学化、民主化;加强对决议决定贯彻实施情况的监督,明确必要时可以将决议决定的执行情况作为常务委员会的监督议题,保证人大常委会作出的决议决定有效执行。 

  二、树立靠前服务意识,加强对设区的市人大立法工作和县级人大法制委建设的指导协调 

  法制委员会在履行好统一审议职能的同时,加大对下指导力度,加强对设区的市人大法制委员会立法工作的业务指导,切实维护法制统一,积极推进县级人大法制委员会建设,推动设区的市、县级人大法制委员会工作迈上新台阶。 

  一是严格把好设区的市人大报批法规合法性审议关。法制委员会坚持高标准、严要求,认真把好设区的市人大报批法规合法性审议关,从是否符合立法权限,是否符合宪法、法律、行政法规和省级地方性法规的规定,是否符合党的路线、方针、政策等方面,对每一件报批法规都进行全面审议,重点审议设定行政许可、行政处罚、行政强制的相关规定是否合法、是否存在立法放水等问题。对于存在合法性问题的,督促设区的市人大予以纠正,切实维护国家法制统一。 

  二是指导设区的市人大法制委提高审议质量。在把好合法性审议关的基础上,法制委员会还积极提出意见建议,指导设区的市人大法制委员会合理规范政府及其职能部门的职权与职责、行政管理相对人的权利与义务,统筹处理好各方面的利益关系,突出地方立法特色,增强立法的针对性和可执行性,不断提高地方立法质量。在工作方式上,认真研究每一件报批法规,及时提出审议意见;对于规范内容比较复杂、重大的法规,还上门指导,与设区的市人大当面交换意见,共同研究解决立法中的相关问题。全年共到设区的市人大当面反馈审议意见15次,面对面详尽阐明修改意见,达成共识,使相关问题在设区的市人大常委会通过法规前得到解决。 

  三是统筹协调好设区的市人大2018年立法项目。设区的市人大及其常委会全面行使地方立法权以来,报批法规的数量激增,且报批时间比较集中,给法制委员会审议工作带来较大压力,也不利于省人大常委会组成人员充分审议。为此,2017年10月,省人大常委会办公厅下发了《关于做好设区的市立法计划制定工作的通知》,就设区的市人大常委会科学制定立法项目、适当控制立法数量、合理安排报批时间等提出明确要求。在设区的市人大常委会2018年立法计划正式出台前,我们提前把关、统筹协调,指导其合理安排立法时序进度,确保设区的市法规报批工作有序开展。 

  四是加强对县级人大法制委员会建设的指导。为了推进县级人大法制委员会工作正常化、规范化、制度化,2017年6月,法制委员会在深入调研的基础上,组织起草了《关于加强县级人大法制委员会建设的指导意见(草案)》。经过充分征求意见和反复修改,11月,省人大常委会第六十六次主任会议研究通过并以办公厅名义印发了《关于加强县级人大法制委员会建设的指导意见》。该意见对县级人大法制委员会的设立组成、工作职责、制度建设、履职保障等作出具体规定,对于进一步加强县级人大法制委员会建设,提高县级人大工作能力和水平具有重要意义。 

  三、紧扣提高立法质量,积极探索科学立法、民主立法新举措 

  党的十九大报告提出,要推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。2017年,法制委员会继续在完善立法工作机制上下功夫,积极探索新的工作举措,着力提高地方立法科学化、民主化水平,切实提高立法质量。 

  积极拓宽公众参与地方立法途径。一是立法信息公开,为公众有序参与地方立法创造条件。及时通过省人大常委会官网公布年度立法计划,便于公众了解立法进程。每一件法规草案经省人大常委会初次审议后,都书面征求法制专业组代表和立法咨询专家意见,并通过官网公布法规草案;对涉及群众切身利益的重要法规案还在《新华日报》公布,如,全文刊登了省医疗纠纷预防与处理条例草案修改稿,进一步听取社会公众的意见。二是除听取政府部门意见外,更加注重听取行政管理相对人、普通公民和行业组织的意见。如,在审议修改苏南国家自主创新示范区条例草案时,专门召开座谈会听取创新型企业、高等院校、研究开发机构、科技人员等的意见;在审议修改省消费者权益保护条例草案时,多次召开立法座谈会,就立法中的热点问题认真听取部分经营者、消费者代表,餐饮、美发、洗染等行业协会的意见,充分了解和反映各方利益诉求,切实增强相关规定的民意基础。三是发挥基层民主立法联系点的桥梁纽带作用。完善了基层民主立法联系点运行机制,委托基层民主立法联系点代为征集法规修改意见,引导社会公众通过基层民主立法联系点参与地方立法,有序表达立法诉求。 

  切实改进立法调研工作。一是立法调研准备更加充分。根据常委会组成人员的审议意见,研究梳理立法调研的重点问题,精心制定调研方案、确定调研提纲,事先收集相关资料,扎实做好立法调研前期准备工作。二是立法调研更加深入。除了召开座谈会外,还通过实地考察等方式深入基层一线直观了解有关情况,收集掌握第一手资料。如,在省预防未成年人犯罪条例立法调研中,专门赴省未成年人犯管教所、南京市建宁中学进行调研,实地考察了未成年人观护教育基地,直接听取部分管教民警、未成年服刑人员和专门学校老师的意见;在省慈善条例立法调研中,在南通考察了先锋街道花园慈善工作站、南通暖舍慈善联合会,在无锡考察了公益创新创业园、新吴区社会组织孵化服务园,实地了解慈善社会组织的运作情况和慈善活动开展过程中遇到的困难和问题。三是立法调研更加注重实效。立法调研结束后,及时梳理、汇总相关数据、资料,逐条研究相关意见和建议,为进一步审议修改法规草案提供决策依据。 

  加强对法规重要内容的研究论证。在审议修改法规草案时,法制委员会组织对专业性较强、争议较大的重大问题进行研究论证,力求使相关规定符合经济社会发展规律和立法规律,切实增强立法的科学性。如,在审议修改省消费者权益保护条例草案时专门召开专家论证会,邀请部分立法咨询专家就发行预付式消费卡的条件、预付式消费卡能否退费以及如何退费、如何防止经营者卷款逃逸等问题进行研究论证,最终采纳了专家们提出的部分合理意见建议,从预付卡发行、使用、管理等方面对预付式消费作出全面规范,为消费者预付式消费构筑起了法律的“防火墙”。在审议修改省太湖水污染防治条例修正案草案时,分别召开了有关专家、学者参加的专家论证会和部分省人大代表、省政协委员、环保公益组织参加的座谈会,对修正案草案中有关太湖流域禁止的行为、法律责任以及太湖流域水污染防治管理体制等重点问题和专业性问题进行评估论证,增强了相关规定的科学性和可操作性。 

  四、加强立法机构和队伍建设,切实提高工作能力和水平 

  立法人员队伍是地方立法工作的重要人才保障。为了适应新时代地方立法工作的新要求,法制委员会着力加强立法机构和立法队伍建设,不断提高立法人员素质和履职能力,切实增强立法队伍的整体战斗力。 

  一是认真学习贯彻党的十九大精神。把学习贯彻党的十九大精神作为首要政治任务,每周组织党支部政治学习,采取专题学习和交流讨论相结合的方式,组织全体人员深入、系统地学习党的十九大精神,吃透、领悟十九大报告的丰富内涵和核心要义,自觉把习近平新时代中国特色社会主义思想作为地方立法工作的根本遵循,切实增强“四个意识”和“四个自信”,始终在思想上政治上行动上与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。 

  二是加强委员会机构建设。从基层遴选了两名法治实践工作部门的同志加入立法工作队伍,进一步充实了人员力量。申请成立省地方立法研究所,在省委、省人大常委会的重视下,在省有关部门的支持下,这项工作目前正在积极推进中。 

  三是加强立法能力建设。举办全省人大立法干部培训班,对省和设区的市人大立法工作人员进行规范性文件备案审查以及行政处罚法、行政许可法、行政强制法等业务知识的培训。组织全体人员认真学习新制定、修改的法律以及立法技术规范、法规审查修改方法等实务技能。通过学习和培训,立法队伍的业务水平得到了进一步提高。 

  回顾过去一年的工作,法制委员会认真履职,扎实做好各项工作,取得了一定成绩,但与省委、省人大常委会的要求以及人民群众对良法善治的期待相比,还存在一定差距。如,科学立法的工作机制还不够健全和完善,统一审议质量有待进一步提升;发挥组织协调作用还不够,立法主导作用有待进一步加强等。法制委员会将在今后的工作中切实加以改进,不断提高履职能力和水平。 

  2018年主要工作打算 

  2018年是贯彻落实党的十九大精神的开局之年,是实施“十三五”规划承上启下的关键一年。法制委员会将在省人大常委会的领导下,深入贯彻落实党的十九大精神,深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想的深刻内涵和丰富内容,深刻认识新时代社会主要矛盾的新变化和地方立法工作面临的新形势新任务,深刻把握新时代中国特色社会主义基本方略的内在逻辑、鲜明特征和实践要求,坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导工作,以良法善治为目标,认真做好法规审议修改工作,不断完善科学民主立法机制,加强对设区的市立法工作的指导和协调,继续为决胜全面建成小康社会、建设“强富美高”新江苏提供坚实法治保障。 

  一、抓紧编制新一届省人大常委会五年立法规划和2018年立法计划。2018年,将有计划、分阶段、按步骤做好新一届省人大常委会五年立法规划编制工作。要充分发扬立法民主,更广泛地向社会各界征集立法项目建议,深入调查研究,并通过座谈会、论证会等方式反复调研论证,切实在法规立项源头上把好质量关;要围绕中心大局,科学反映中央和省委对下一个五年立法工作的指导思想、主要任务和重点工作,统筹各方需求,合理安排经济、政治、文化、社会、生态等领域立法项目,保证立法决策与我省经济社会发展重大决策相协调,切实增强五年立法规划的科学性、前瞻性。同时,继续做好2018年立法计划的进一步论证、协调工作,及时提请新一届省人大常委会主任会议研究确定,保证2018年立法工作的有序开展。 

  二、扎实做好2018年省法规案审议修改工作。继续做好省实施《中华人民共和国妇女权益保障法》办法(草案)、省农村集体资产管理条例(草案)、省城乡生活垃圾处理条例(草案)等省法规案审议修改工作。同时,认真做好2018年立法计划确定的《关于〈江苏省大气污染防治条例〉等十七件地方性法规的修正案(草案)》等正式项目的审议修改工作,进一步提升法规案审议质量和水平。 

  三、加强对设区的市人大立法工作的指导协调。认真做好设区的市人大常委会报批法规的审议工作,严把立法质量关。对设区的市报批的重大、复杂的法规,提前介入、加强指导。对于审议中发现的问题,及时反馈并加强沟通协调,确保将争议和分歧解决在法规报批之前。必要时,与设区的市人大当面交换意见,共同研究解决立法中的重大问题。此外,通过实施设区的市人大立法人员跟班学习计划、组织立法业务交流和研讨、举办培训班等方式,加强业务指导,帮助设区的市人大不断提高立法能力和水平。 

  四、进一步完善科学、民主立法工作机制。一是健全人大主导立法工作机制。及时组建新一届立法专家咨询组、省人大代表法制专业组,更好地发挥专家和省人大代表在地方立法中的作用。加强对立项、起草、审议等环节的组织协调,探索建立组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案制度,推动立法计划的有序实施,完善与人大有关委员会、政府法制办以及有关部门的协作机制,努力形成工作合力。二是完善基层民主立法联系点相关制度,积极发挥基层民主立法联系点作用,畅通公众参与立法渠道,形成立法机关与社会公众的良性互动。三是完善立法咨询、论证、评估制度。对于立法中的重大问题,通过听证会、论证会等形式,充分听取各方面的专业意见,为立法决策提供科学依据。探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制,加强对重点项目的立法评估,确保立法制度设计符合经济社会发展规律。四是建立立法协商机制。对于社会关注度较高的重要法规,积极开展立法协商,切实发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的作用,广泛凝聚各方共识,推动我省民主立法水平再上新台阶。五是健全完善公众意见采纳情况反馈机制。明确法规草案公开征求意见的目标要求、方式方法、步骤、操作程序以及采纳公众意见的标准和程序等,健全和完善公众意见采纳情况反馈机制,推进法规草案公众意见采纳情况反馈工作的常态化、制度化。 

  五、进一步加强立法能力建设。始终把思想政治建设放在首位,坚持党对立法工作的领导,牢固树立“四个意识”,切实增强“四个自信”,不断强化立法工作者的党性修养。加强业务培训,不断提高工作人员的业务能力和水平,努力打造一流立法工作者队伍。同时,希望省人大常委会党组和机关党组继续给予关心支持,抓紧组建省地方立法研究所,选拔更多具有法治实践经验的优秀人才加入立法工作者队伍,探索建立立法助理制度,进一步充实和加强人员力量,提高立法队伍的整体战斗力,更好地适应新时代地方立法工作的新要求。 

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