2018年度江苏省人民代表大会法制委员会工作报告
2019-02-22 10:01:00   来源:法制委    作者:   

(2018年1229日省十三届人大法制委员会第十二次会议通过) 

2018年工作总结

  2018年,法制委员会在省人民代表大会及其领导下,深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、党的十九大和十九届二中三中全会精神,认真贯彻落实全国人大常委会立法工作会议和第二十四次全国地方立法工作座谈会精神,深刻认识新时代地方立法工作面临的新形势新任务新要求,坚持解放思想、开拓创新,加强重点领域立法,着力完善立法工作机制,以高质量立法护航江苏高质量发展,奋力开创地方立法工作新局面。 

  一、贯彻落实全省立法工作会议精神,做好编制省十三届人大常委会立法规划相关工作 

  628日,省委召开全省立法工作会议,谋划做好新时代地方立法工作,对实施新一届省人大常委会立法规划进行全面部署。省委书记、省人大常委会主任娄勤俭对做好新时代江苏地方立法工作作了部署,省长吴政隆就做好政府立法工作提出了明确要求。会议明确了新时代地方立法工作的新形势新任务以及重点领域,对实施立法规划提出了具体要求,提出以实施立法规划为契机,进一步提高立法质量,以高质量立法护航高质量发展。法制委迅速组织学习传达和认真贯彻落实会议精神,将提高立法质量作为新时代地方立法重中之重,研究高质量立法的内涵、标准以及提高立法质量的新思路新举措。 

  换届后不久,省人大常委会即成立了由省委书记、省人大常委会主任娄勤俭任组长,省人大常委会常务副主任、分管副主任、省政府分管副省长任副组长的高规格立法规划编制工作领导小组。在立法规划编制工作领导小组强有力的领导下,立法规划编制具体工作分阶段、有步骤地稳步推进。经广泛征集立法项目、充分研究论证、反复沟通协调,并书面征求全国人大常委会法工委的意见,5月30日,法制委员会召开全体会议对立法规划草案进行审议6月1日,省人大常委会党组讨论通过了《江苏省人大常委会2018—2022年立法规划》,并报请省委批准。6月25日,省委常委会专题研究审定并批准转发了立法规划。立法规划安排正式项目57件,调研项目45件,其中制定项目53件、修改项目49件,涉及推动经济高质量发展、维护市场经济秩序、实施乡村振兴战略、保护自然资源和生态环境、推动社会主义文化繁荣兴盛、保障和改善民生、创新社会治理、加强基础设施建设与管理、加强民主法治建设等9个方面。立法规划在统筹兼顾经济、政治、文化、社会、生态文明建设等立法项目的同时,突出加强生态环境保护、保障和改善民生等重点领域立法,为本届省人大常委会立法工作确定了目标和任务。 

  二、做好法规案审议修改工作充分发挥立法的引领保障作用 

  根据省人大常委会立法计划的安排,全年共安排正式立法项目13件、预备项目15件、调研项目16件。此外,还有上年度结转法规3件。法制委以求真务实的工作作风,扎实做好法规案审议修改工作,全年共完成12件法规案的审修改工作,并对省水路交通运输条例、省海洋经济促进条例、省职业教育校企合作促进条例、省家庭教育促进条例等4件法规案进行了调研修改。 

  (一)加强经济领域立法,促进乡村振兴,激发市场主体活力 

  为了规范农村集体资产管理,维护农村集体经济组织及其成员的合法权益,促进农村集体经济发展和乡村振兴,在审修改农村集体资产管理条例草案时,认真贯彻落实中央关于农村集体产权制度改革精神,结合省情实际,因地制宜确定农村集体资产管理模式,对条例的适用范围、农村集体资产管理主体以及农村集体经济组织的设立等作出规定;妥善处理好立法规制和基层自治的关系,明确除集体资产监管必须由法规规定的事项外,对于适合交由章程规定、集体讨论决定的事项,在规范民主决策程序的基础上交由集体民主决策;突出改革重点,规范股份合作改革和权能的行使,专章对股份合作制改革的形式、性质和改革程序等规定,让农民真正成为改革的参与者与受益者。 

  为了适应互联网时代广告发展的新要求,促进广告业健康发展,在审修改广告条例修订草案时,落实国务院“放管服”改革和简政放权的要求,取消了户外广告登记等事项的行政许可,进一步激发市场活力;适应工商管理体制改革的需要,将广告监督管理主体调整为市场监督管理部门;适应互联网广告发展的现状,对互联网广告作了具体规范;落实社会主义核心价值观融入地方立法,明确了大众传播媒体、户外广告设施发布公益广告的要求;修改了规范广告内容的相关条款,排除了一些疑似绝对化的广告用语,对问题突出的分类广告作了有针对性的规范;结合实际,对广告费用的认定作了具体规定,增强了条例的可操作性。 

  为了规范不动产登记工作,方便群众登记申请,保护权利人的合法权益,在审修改不动产登记条例草案时,立足我省实际,进一步简化不动产登记程序,将集中办理登记业务,实现房屋交易、纳税、登记一体化作为原则写入总则,规定不动产登记机构应当根据需要增加办公服务场所,在银行、公积金管理中心等场所设立不动产抵押登记便民点,压缩不动产登记办理时限,明确可以一并申请登记的情形;进一步细化登记机构的审查职责,规定不动产登记机构受理不动产登记申请后,应当对申请材料进行查验,必要时可以进行实地查看、调查、公告;进一步推动不动产信息查询和共享安全,规定不动产登记机构可以根据实时互通共享取得的信息对申请材料进行核对,充分体现便民利民导向 

  (二)加强社会领域立法,保障和改善民生,弘扬社会主义核心价值观 

  为了保障妇女的合法权益,促进男女平等,在审修改妇女权益保障条例草案时,规定了妇女议事会制度和政策法规性别平等评估机制,提升妇女对基层公共事务的参与度;加强女性劳动权益保障,要求用人单位在招用劳动者时,不得以性别或者变相以性别为由拒绝接收符合条件的女性或者提高女性的报名、录用标准,不得在劳动合同中规定或以其他方式限制女性结婚、生育;创新规定了“共同育儿假”,鼓励男方所在用人单位安排男方享受不少于五天的共同育儿假;保护农村妇女合法权益,规定农村妇女与男子平等获得农村集体经济组织成员身份,平等享有农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权,充分发挥妇女在中国特色社会主义建设中的作用。 

  为了加强和规范见义勇为人员奖励和保护工作,保障见义勇为人员的合法权益,在审修改奖励和保护见义勇为人员条例草案时,明确了见义勇为人员的定义,细化了见义勇为基金会的职责;规范了见义勇为人员的确认和奖励,放宽了见义勇为申报、举荐的时限,细化了“见义勇为英雄”“见义勇为模范”和“见义勇为先进个人”三种称号的授予主体和条件;强化对见义勇为人员的保护和优抚,规定对见义勇为人员所受伤病、并发病症的基本医疗费用中个人支付部分,由见义勇为人员奖励和保护经费支付,教育部门应当安排因见义勇为死亡或者致残人员的适龄子女进入公办幼儿园或者非营利性民办幼儿园,并减免保育教育费用等,大力弘扬社会正气。 

  为了规范地方志工作,促进地方志的开发利用,在审修改地方志工作条例草案时,完善了地方志编纂体系,在国家规定的“地方志书和地方综合年鉴”基础上增加了“地方专题志书”内容,鼓励有关方面组织编纂部门志、行业志、乡镇(街道)志以及村(社区)志等其他志书;明确了地方志书审查验收制度,完善了资料积累和资料长编的有关规定;要求县级以上地方人民政府应当将地方志的开发利用纳入现代公共文化服务体系,加强方志馆的建设,建立地方志全文数据库和资源共享平台,方志馆、地方志资源共享平台免费向公众开放;鼓励和支持公民、法人和其他组织利用地方志资源,参与挖掘、整理、出版相关地情文献资料,开展影视作品及其他文学艺术创作,传播地方历史文化。 

  (三)注重政治领域立法,维护宪法权威,加强人大常委会自身建设 

  为了适应国家立法的新变化和国家监察体制改革的新情况,激励和教育国家工作人员更好地忠于宪法、遵守宪法、维护宪法,在审修改实施宪法宣誓制度办法修正案草案时,根据党的十九大、十九大修改的党章以及宪法修正案关于我国奋斗目标表述的变化,对宪法宣誓的誓词作了相应修改;适应国家监察体制改革的新情况,增加了与监察委员会有关的内容,将地方各级监察委员会有关人员纳入宪法宣誓范围;贯彻落实《中华人民共和国国歌法》有关要求,明确宣誓仪式奏唱国歌的要求,进一步完善宪法宣誓制度,捍卫了宪法尊严, 

  为了保障省人大常委会依法有序行使职权,规范省人大常委会会议的召开,提高议事质量和效率,在审修改省人民代表大会常务委员会议事规则草案时,规定了办公厅提出会议建议议程、会期安排和列席人员范围的具体时间,对有关材料的报送、常委会组成人员开展调研、做好审议发言准备提出明确要求;严肃会风会纪,要求常委会组成人员应当保证时间和精力参加常委会会议等工作,明确了请假程序、会议出席情况通报和缺席会议的法律后果;细化了听取议案说明和报告的内容,规定了不同主体提出议案所作说明的具体人员要求;在审议和发言专章,围绕常委会组成人员、列席人员审议议案和报告的发言内容、发言形式以及发言时间等作了全面规范;确立审议意见落实情况满意度测评制度,适应当前我省人大工作发展的新形势新任务新要求。 

  为了表彰和鼓励在为我省经济建设、社会发展和对外交流与合作等方面作出突出贡献的外国人,加大促进我省对外开放和国际合作的力度,深入推进友城全方位、多领域、深层次的交流与合作,在审修改省授予荣誉公民称号条例修正案草案时,根据中央的要求,将“江苏省荣誉公民”修改为“江苏省荣誉居民”;适应对外开放进一步深化的现实要求,修改了授予荣誉称号的条件,适当扩大授予荣誉称号的领域和范围,增强了时代性、针对性、适应性;明确了荣誉称号获得者享有的应邀列席省人民代表大会会议,应邀参加本省举办的重大纪念庆典等活动,在本省居住的享受相关同城居民待遇等方面具体礼遇,鼓励国际友人为江苏改革开放事业贡献积极力量。 

  (四)开展法规集中清理,保障改革于法有据,切实强生态环境保护 

  为了深化行政审批制度改革,审修改了《江苏省大气污染防治条例》等16件地方性法规修正案草案,共对94条法规条款作出修改。主要是根据国务院和省政府已经明确取消和下放的行政权力事项,取消、下放了一批行政审批事项;根据上位法,取消了相关法规关于征收排污费的规定,对部分法规中的法律责任条款作了修改;根据建立统一开放的市场体系要求,修改了相关法规的规定,推动政府简政放权,加快转变政府职能。同时,按照全国人大常委会办公厅和法工委的要求,对与大气污染防治和生态环境保护相关的省地方性法规进行全面清理,审修改了《江苏省湖泊保护条例》等18件地方性法规修正案草案和关于废止《江苏省环境保护条例》草案,对不符合新的环保法律制度、不适应当前国家和省生态文明建设与环境保护要求的相关法规作出修改或者废止,全面加强生态环境保护,依法推动打好污染防治攻坚战。 

  加强协调指导着力提设区的市法规的立法质量 

  2018年,共审设区的市人大常委会报批法规44件,是设区的市报批法规数量最多的一年。面对繁重的审查任务,法委始终坚持质量为先,加强业务指导,切实维护法制统一。 

  一是注重协调。设区的市全面行使地方立法权以来,各市报批法规的数量激增,且报批时间比较集中,给法制委审工作带来较大压力,也不利于常委会组成人员充分审议。为此,加强统筹协调,指导设区的市人大常委会适当控制立法项目数量,合理安排立法时序进度,确保设区的市法规报批工作有序开展。 

  二是提前介入。设区的市法规初次审议后,即介入全过程审查。对审查中发现的问题,承办处室向分管领导汇报后,采用口头交换、书面反馈等方式及时与设区的市人大法制委交换意见;对于一些意见较多、分歧较大的报批法规,则由分管领导带领承办处室相关人员赴设区的市人大或者邀请设区的市人大相关人员来省人大当面交换意见。通过沟通协商,努力达成共识,在法规通过前解决问题和分歧。 

  三是严把底线。在审查过程中,坚持高标准、严要求,坚决把住合法性和重大合理性审查关,重点审查报批法规是否超越立法权限,是否与宪法、法律、行政法规和本省地方性法规相抵触,是否与上位法的立法本意和精神相违背,是否符合党的路线、方针、政策,切实维护国家法制统一。在把好合法性审查关的基础上,法制委还积极提出意见建议,统筹处理好各方面的利益关系,突出地方立法特色,切实增强立法的针对性和可执行性。 

  四是示范推进。2018年,首次组织实施设区的市立法精品示范工程,选择了《无锡市文明行为促进条例》和《常州市住宅物业管理条例》两件设区的市报批法规,从合法性、合理性、立法技术规范等方面全面加强指导,帮助相关设区的市人大常委会制定出一个高质量的规范化文本,为其他设区的市开展相关立法提供参考。这一做法取得了良好效果。 

  紧扣高质量立法不断完善地方立法工作机制 

  党的十九大对立法工作作出新部署,提出“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”在全省立法工作会议上,省委书记、省人大常委会主任娄勤俭提出以高质量立法护航高质量发展的明确要求。法制委认真贯彻落实中央重大决策部署和省委要求,在完善立法工作机制上下功夫,着力提高科学、民主、依法立法水平。 

  健全论证咨询和第三方评估机制。经过深入调研,广泛听取各方面意见和吸收相关省区市人大立法经验,与法工委组织起草了《关于地方性法规制定过程中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于地方性法规制定过程中争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》。 “两个工作规范”经省人大常委会党组讨论研究后,省委全面深化改革委员会于10月26日审议通过。“两个工作规范”结合我省实际,对全国人大常委会办公厅印发的两个工作规范作了补充细化,增强了相关规定的可执行性和可操作性。 

  制定进一步提高地方立法质量的若干意见。为了落实高质量立法护航高质量发展的要求,根据省人大常委会党组的要求,与法工委组织起草了关于进一步提高地方立法质量的若干意见,围绕构建“党委领导、人大主导、政府依托、社会参与”的科学立法工作格局,针对地方立法的重点环节和薄弱方面,提出了建立重要法规审议前解读制度、常委会组成人员和代表深度参与立法活动、重视数据和新媒体技术在立法中的运用等提高立法质量的20条具体措施。11月27日,省人大常委会党组通过了“若干意见”。 

  组建新一届省人大法制专业代表小组。为拓宽闭会期间代表参与立法工作的渠道,发挥代表的专业优势和履职实效,推动立法工作水平和质量的提高,遴选了24位法治经验丰富的省人大代表成立新一届省人大法制专业代表小组,明确了法制专业代表小组成员分工的法规项目。法制专业代表小组成员积极参加立法调研等活动,为法规的修改完善提出了许多好的意见和建议,发挥了人大代表在立法工作的主体作用。 

  聘任立法决策咨询专家。为了发挥专家的“外脑”作用,增强实际工作者与理论工作者的优势互补,经过有关方面推荐和遴选,10月12日,省人大常委会聘任了114名决策咨询专家。其中,立法决策咨询专家42名,包括部分省外著名法学专家,涉及经济法、行政法等不同法律学科。立法决策咨询专家积极参与到法规案的起草、调研、修改,提出了许多专业意见、建议,充分发挥了立法咨询参谋作用,有效提升了科学立法决策水平。 

  加强对法规重要内容的研究论证。对专业性较强、争议较大的重大问题进行论证,是增强立法科学性的有效做法。为了更好地修改完善省人大常委会议事规则,专门召开专家论证会,邀请了8位立法决策咨询专家和规范性文件备案审查咨询专家就草案修改稿中有关篇章结构、会议准备、出席和列席、审议和表决等程序性规定和合法性问题听取专家意见,使议事规则规定更加科学合理、更具可操作性。在审查修改省广告条例修订草案时,专门召开表决前评估论证会,邀请了部分立法决策咨询专家、广告主、广告经营者、广告发布者、广告业协会、消费者协会等方面的代表,围绕广告内容的统一规范、互联网广告、公益广告等问题,就草案主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施社会效果和可能出现的问题等进行评估,进一步拓宽了审查修改法规的视野,为制定规范我省广告业健康发展的地方性法规提供了更具针对性的智力支持。 

  继续推进公民对立法的有序参与。一是立法工作更加公开透明。坚持做到立项公开、过程公开、结果公开,所有省法规草案都在江苏人大网站上公布,以便于公众了解、知晓地方性法规的制定过程以及立法工作的进展情况,从而更好地参与立法,提出意见和建议,为立法决策提供依据。二是征求意见更加广泛。坚持做到所有的法规草案都向省辖市人大常委会、省相关部门、部分省人大代表和立法决策咨询专家书面征求意见。三是立法调研更接地气。坚持有针对性地开展立法调研,直接听取市县人大、政府有关部门、管理相对人以及专家、代表对法规修改完善的意见和建议,努力增强立法调研实效。在审修改农村集体资产条例草案时,法制委率调研组深入基层,走访了盱眙县林山村马坝镇多家普通农户,就农村土地承包权、集体经济组织成员确认、收益分配等事项倾听农民意见,了解到了更多最实际的情况,为出台符合江苏乡村实际的立法打下了坚实基础。 

  回顾过去一年的工作,法制委员会认真履行法定职责,较好地完成了各项工作任务,取得了一定成绩,但与法律法规赋予的职责以及新时代对高质量立法要求相比,还存在一些差距,主要是落实科学立法、民主立法的举措有待进一步增强,立法调研的实效有待进一步深化,统一审议质量有待进一步提升,立法各环节间的协调也有待进一步加强。法制委员会将在今后的工作中切实加以改进,不断提高履职能力和水平。 

2019年主要工作打算 

  2019年是建国七十周年,是全面建成小康社会的关键一年。法制委将在省人大常委会领导下,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循,深入学习习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,鼓足干劲、奋力前行,紧扣高质量立法的新要求,认真做好法规审查修改工作,不断完善科学民主立法机制,加强对设区的市立法工作的指导,为决胜全面建成小康社会、建设“强富美高”新江苏提供有力法治保障。 

  一、组织实施好2019年度立法计划。2019年立法计划拟安排正式项目12件,预备项目13件,调研项目15件,此外,还有2018年结转的项目5件,立法任务十分繁重。其中,环境监测条例、促进大运河文化带建设的决定农村公路条例、电动车安全管理条例、食品小作坊和食品摊贩管理条例(修改)等一批重点领域法规项目,社会普遍比较关注。我们将按照立法计划的安排,会同相关专门委员会、常委会工作机构和省司法厅,研究确定法规牵头起草单位和审议时间安排,认真做好法规案审修改工作,切实提高立法质量。 

  二、进一步完善立法工作机制。一要提升同一审议质量,保障地方立法中涉及的重大利益调整开展论证咨询,对争议较大的重要立法事项要委托第三方评估,在实践中不断完善论证咨询和第三方评估相关工作制度。二要重视数据在立法中的运用,积极运用数据开展实证研究、量化分析,提高对大数据的分析、把握和运用能力,加强定量分析,构建大数据辅助立法决策的机制,使数据成为确定法规制度的客观支撑。三要完善立法调研方式,除了召开座谈会等传统方式外,立法调研要更多地采取实地考察、访谈、问卷调查等方式,切实增强调研实效。四要完善基层立法联系点制度,进一步丰富和拓展联系点功能,将联系点建设成为集立法意见征询、协助开展立法调研、法规实施情况反馈等功能于一体的综合性基地。充分发挥立法决策咨询专家和法制专业代表小组的作用,邀请更多的专家和代表参加立法调研、论证咨询等活动,拓展他们参与的广度和深度,切实提高法规案审质量。 

  继续加强对设区的市人大常委会立法工作的指导。加强统筹协调,指导设区的市人大常委会准确把握立法权限,根据立法能力合理安排法规数量和审议时间,确保法规审议质量。继续实施设区的市立法精品示范工程,在实践中积累经验,全力指导制定出高质量的法规示范文本,切实帮助设区的市人大常委会提高立法质量。加大对设区的市人大常委会立法工作的业务指导力度,进一步明确审查标准,严格把好合法性审查关,维护国家法制统一。 

  、加强法制委自身建设和立法工作队伍建设。面对繁重的工作任务和更高的工作要求,法制委要通过完善工作制度,加强法制委组成人员政治理论、法律业务等方面的学习,进一步提高政治站位,切实提升法规案审议水平。要加强对立法工作人员的学习培训,向内部深入挖掘潜力,保质保量完成各项工作,努力打造一流立法工作队伍。同时,建议常委会党组和机关党组在法制工作机构处室设置、人员编制、干部任用等方面继续给予更多关心和支持,推动省编办抓紧组建省地方立法研究所,加快实施立法助理制度,选拔更多具有法治实践经验的优秀人才加入立法工作队伍,切实提高立法能力,更好地适应新时代对高质量立法的新要求。 

编辑:拾冠之