关于全省行政审批制度改革和发展环境的调研报告
2016-12-13 14:14:00   来源:江苏人大网    作者:   

  省人大常委会办公厅

  (2016年11月)

  根据省委李强书记指示精神,11月上旬,省人大常委会党组组织力量,就我省行政审批制度改革和发展环境问题开展了专题调研和督查。不仅听取了省政府相关部门的情况介绍,而且组成6个调研组,在蒋定之、蒋宏坤、史和平、赵鹏副主任、吕振霖秘书长、赵耿毅委员分别带领下,赴全省11个设区的市和部分县区开展实地调研,全面了解我省行政审批制度改革和优化发展环境的情况,认真听取各类市场主体和基层干部群众的意见建议。同时,办公厅还开展了网络问卷调查,广泛征求社会各方面意见建议。现将有关情况报告如下:

  一、我省行政审批制度改革取得了阶段性明显成效

  调研中,大家一致认为,近年来,全省上下认真贯彻中央和省委、省政府关于行政审批制度改革的总体部署,以简政放权、放管结合、优化服务为核心,以降低制度性交易成本、推进供给侧结构性改革为目标,创新改革思路,落实关键举措,上下联动攻坚,行政审批制度改革取得了重要阶段性成果,为优化发展环境、激发市场活力创造了良好的政务环境。有这样几个特点:

  一是组织领导坚强有力。各级政府把深化行政审批制度改革,作为全面深化改革的重要抓手和突破口,成立了以政府主要领导为组长的领导小组,统筹研究重要领域和关键环节的重大改革措施,协调推动解决改革中的重点难点问题。围绕全面深化改革的要求,省政府专门制定出台了推进简政放权、深化行政审批制度改革的意见,提出了行政审批制度改革的目标任务、基本原则和主要措施,从省级层面对改革作出了顶层设计。通过召开会议、发布文件,对改革任务作出全面部署。同时,审改办还成立了各专题组和功能组,分类抓好改革措施的落实。通过调研,我们深深感到,各地行政审批制度改革之所以取得很好的成效,很重要的一条,就是各级政府思想重视,建立了强有力的组织领导体系,为攻坚克难、深化改革提供了有力保证。

  二是简政放权成效明显。着眼于理顺政府与市场、政府与社会的关系,减少政府对微观事务的管理,省政府大幅取消下放行政审批事项,全省原有行政审批事项889项,新一轮行政审批制度改革启动后,累计取消下放减少行政审批事项587项,占原来审批事项总数的66%。今年又新增取消下放审批事项133项,全面取消非行政许可审批。紧紧抓住改革的重点领域和关键环节,推出了一系列重要举措:推行权力清单标准化管理,省市县三级均编制并公布了5张清单(即审批清单、权力清单、责任清单、行政事业性收费清单和专项资金清单);有序推进相对集中行政许可权改革,4个试点地区组建了行政审批局,实现了相关领域“一枚公章管审批”;积极优化和规范审批流程,通过联合审图、联合评估、联合勘测、联合验收以及区域性评价等创新方法,促进了行政审批整体提速提质增效。

  三是监管服务协同推进。创新监管体制机制,省政府制定出台了加强事中事后监管的意见,省直7个部门也根据自身职能出台了相应文件,全省建立了“一主七辅”为主要内容的一系列事中事后监管制度,探索建立了“依据监管和服务责任清单追责”等6项机制,初步形成了以信用监管为基础,行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。综合推进投资审批、中介机构、收费管理、资质资格认证、商事制度、综合行政执法等配套改革,形成改革的协同效应。着力优化服务流程,创新服务方式,对部门公共服务、中介服务项目等进行了公布,以省级政务服务中心为龙头,形成了“三位一体”的五级便民服务体系。

  从各地反映来看,应该说,近年来我省行政审批制度改革各项举措的落实,很大程度上为企业“松了绑”、为群众“解了绊”、为市场“腾了位”,同时也为廉政“强了身”,激发了市场活力和社会创造力。全省创新创业的热情空前高涨,新增市场主体持续快速增长,营商环境明显改善,供给侧结构性改革扎实推进,促进了经济稳定健康发展。从调研组问卷调查的情况看,受访对象对我省经济发展环境总体上是比较满意的,对改革取得的成效是认可的。

  二、当前我省行政审批制度改革存在的主要问题

  调研中大家普遍感到,我省行政审批制度改革取得了明显成效,但仍然是阶段性的,对改革的成果还不能估计过高。基层反映,改革举措“分散化、碎片化”“放的不完整、接的不顺畅、管的不到位”的问题一定程度存在。与全面深化改革的要求相比,与浙江、广东等沿海省份相比,与市场主体和人民群众的期望相比,我省行政审批制度改革的空间和潜力还很大,优化发展环境还有许多工作要做。

  1、审批事项取消下放还不够到位。虽然目前从数字上看,我省取消下放的审批事项不算少,但实际上取消的还不够彻底、下放的还不够到位,市场主体和基层群众还感到不“解渴”。一是“放小不放大”。基层反映,下放事项的“含金量”不是很高,有风险责任的事项下放的多,实际运用频率不高的事项下放的多,群众期盼的事项下放的少。以南通为例,2013年以来,该市累计承接上级下放审批事项199项,其中132项至今办件量为零,23项累计办件量少于10件,两者合计占总承接事项的77.9%。二是“以放代撤”。有些事项,应当交给市场和社会的,有的主管部门还是放心不下,自己不好批了,就交给下级部门去管。三是“明放暗不放”。有些省级部门恋权诿责,审批事项的审核环节虽然下放了,但终审、发证等核心环节仍抓在手上,企业还要上下两头跑。四是“你放他不放”。一些事项的审批权没有全链条整体下放,如企业投资项目涉及多个部门,由于各条线改革步调不一,有的环节审批权限已经下放,有的环节还需要往省里跑,影响了整体进度。

  2、审批过程中的“一长四多”现象依然突出。尽管各地相继采取了并联审批等创新举措,优化工作流程,但总体上审批时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多的问题依然存在。这种情况在工程建设项目审批方面尤为突出,像报建一个厂房,需要经过从规划、国土、环境、消防、地质、水文、气象、文物、安全生产、社会稳定等多个环节的评估和审图,才能获得施工许可,其中不少环节还互为前置,造成企业无所适从。南京一家企业反映,改革后审批时间虽有所缩短,但这么一大圈跑下来,仍需要大半年时间。从企业项目审批来看,总体上速度有了明显加快,但一些行业审批程序依然繁琐,时间旷日持久。镇江的一家医药企业反映,现在医药企业研发新品投入大、风险高,一款新品研发起码五六年时间,临床试验又要两三年时间,注册审批不知道要等到哪一天才批下来,这么几年折腾下来,黄花菜都凉了,新药变成了旧药。而且审批过程中收费细目多、标准高,加大了企业研发成本。这家企业在新品报批过程中,有一产品上报的时间比深圳同行企业要早几个月,但结果对方已经投产了,他们的审批手续还没有办下来,导致企业在激烈的市场竞争中吃了亏。一些地方反映,有些部门和中介机构变相收费、搭车收费、不合理收费行为还有存在。江宁区一家人力资源公司反映,城管部门收取城市垃圾处理费,对劳务派遣人员按人头向人力资源公司收费,加重了公司负担。

  3、“红顶中介”清理规范效果不理想。行政审批制度改革后,不少审批事项被转移到中介机构,而这些中介机构凭借其事实上的垄断地位,对企业服务存在着环节多、耗时长、收费乱的问题。情况突出的主要是两类,一类是行业协会。有的行业协会针对企业资质和个人执业资质设定发证项目过多过滥,如对建筑从业人员除了建造师外,还颁发抹灰工、砌筑工、混凝土工、钢筋工、架子工、油漆工等名目繁多的证书,连摆个报摊都要具备报刊发行员的资格;有的行业协会依托其资质认证权,以收费为目的,举办各类培训;有的行业协会还对相关职能部门施加影响,为未缴纳会费的企业行政审批设置障碍。还有一类是各种评估机构。不少评估、检测、鉴定机构与政府职能部门“明脱暗不脱”,与行政权力暗相勾连,由于市场发育不充分,加上审批部门变相指定,在对企业服务过程中不仅收费高,而且效率低下。“红顶中介”问题,不仅造成制度性交易成本居高不下,而且一定程度上蚕食了行政审批制度改革的效果。像苏州市在梳理“涉建”中介机构服务情况时发现,基本建设项目从立项到开工准备阶段,“涉审中介”事项有28个。还有企业反映,虽然目前有些企业资质认证已经停止,但在招标中仍然有不少单位以此作为准入门槛,造成事实上的不公平竞争。

  4、信息互联互通还存在很大障碍。目前,从中央、省到地方各个层级、各个条线部门都针对管理对象开发建设了各自的管理系统,这些系统之间大都条块分割,存在信息壁垒。有的虽然通过打包方式共享了一些信息,有的也实现了“物理链接”,但由于技术标准不一,没有完全贯通,做到“化学融合”。像南通市首批集中的53项行政许可事项,共对应59个业务系统,既涉及到中央、省、市等不同层级,又涵盖内网、外网和专网等不同网络环境,打通这些信息屏障,面临着重重困难和障碍。信息系统各自为政,不仅重复建设造成极大浪费,而且导致企业在办事过程中需要大量重复提交各种证明材料,十分耗时耗力。有的网上运行不完全解决问题,仍需要企业线上线下跑,负担反而加重了。

  5、改革衔接配套还不够到位。主要表现在三个方面:一是基层政府承接能力不足。不少地方反映,简政放权过程中,许多原来由上级部门审批的事项下放到基层,但相应的行政资源没有下放,加上指导不力,基层部门专业力量不强、人员素质不匹配、技术设备条件跟不上,承接审批的难度很大。二是事中事后监管还不到位。重审批、轻监管现象比较突出,有些部门对新的监管手段和方法感到不适应,有些管得太多,有的又“一放了之”,部门之间还存在推诿扯皮的现象,不利于建立公平公正的市场环境。三是社会诚信体系建设不到位。目前,经信、工商、金融、公安等多个部门都建有自己的企业信用体系,各自进行信息采集、评价和授牌。由于信息采集渠道和技术标准不尽相同,评价标准不一,成果难以充分共享,给信用评价的运用带来很大困难,不利于对市场主体的有效监管。

  6、法制对改革的支撑还不够有力。许多审批事项和权力是法定的,由于相应法律法规修改完善相对滞后,也带来简政放权与依法行政上的矛盾。一是审批事项基层承接主体权限不足。有些事项审批权限法律规定在省级部门,权力下放后,由于相关法律法规未作出相应调整,下级政府及部门存在诉讼风险。尤其是乡镇政府由于不具备行政执法主体资格,强镇扩权改革举措很难落地。如“外商投资道路运输业立项”、“在歌舞娱乐场所进行的外国文艺表演团体、个人参加的营业性演出”等审批事项下放后均存在这一问题。二是开发园区法律主体资格缺失。调研中,各地对开发区法律主体问题反映较为集中,开发区作为地方政府的派出机构,没有法定的执法权,经济社会管理职能难以有效履行。三是相对集中行政许可权改革法律支撑不足。新成立的行政审批局所集中的许可权,是由其他行政部门转移而来,未经法律授权,如果出现行政争议和诉讼,将面临法律适用不当的问题。

  此外,调研中还发现,当前影响和制约企业发展的“瓶颈”仍然较多,虽有的不属于行政审批的问题,也需要引起重视。反映比较突出的,一是企业用电问题。企业反映,申请电力增容程序复杂,审批时间较长,严重制约新上项目的推进;电力增容设备由企业投资,但相关资产却归电力部门所有的问题一直未得到解决;电力部门每月按照企业上月用电量的50-60%实行预收费制度,加剧了企业流动资金的紧张;还有地方反映,去年以来尽管国家对电价作了一些调整,但由于种种原因,企业仍然感到用能负担很重,这方面呼声很高。二是融资难融资贵问题。一些中小企业特别是初创的微型企业,由于规模小、可抵押财产少,获得银行货款难度较大,有的即使能够获得贷款,实际成本也比较高,有些商业银行在发放贷款中还存在搭车收费的问题,造成企业融资成本负担过重。三是优惠政策落实问题。一些面向企业的财政补助奖励资金,如天使引导资金、科技保险风险补偿专项资金等,由于手续复杂、提供证明材料困难,加之受道德风险等因素的影响,实际上民营企业特别是小微企业很难拿到、受益甚少,致使相关政策难以发挥预期效应。

  以上这些问题,有的是一些机关和部门思想认识不到位造成的,有的是干部作风不正带来的,有的是社会组织发育不完善形成的,更多的是改革中出现的新情况新问题,需要通过进一步深化改革来解决。

  三、关于进一步深化行政审批制度改革的若干建议

  高水平全面建成小康社会、建设“强富美高”新江苏,关键是争创新的体制优势,打造良好的发展环境。大家在调研中感到,深化行政审批制度改革,对于推动政府职能转变、营造公平的市场环境和宽松的发展环境、加强党风廉政建设,都具有重要意义。必须把行政审批制度改革作为全面深化改革的重要突破口,通过持续不断深化改革,为我省经济社会发展提供良好的制度供给,把江苏打造成为审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优的省份之一。

  从近年来我省的实践看,进一步深化行政审批制度改革,有这么几个问题需要更好地加以把握:一要坚持以优化发展环境为出发点。区域竞争更多的是发展环境的竞争,要通过行政审批制度改革,着力降低制度性交易成本,以政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”,充分激发市场活力和社会创造力,更好地推动大众创业、万众创新。二要坚持问题导向。紧紧抓住基层和群众反映突出的难点问题、关键环节,攻坚克难,聚焦发力,力求取得实质性进展,以重点突破推动面上工作,让市场主体和人民群众在改革中有更多的获得感。三要增强改革的系统性协调性。根据市场经济条件下的行政管理客观规律,从省级层面加强基础研究和统筹谋划,进一步厘清政府与市场、与社会的边界,厘清部门间关系,在总结经验的基础上,制定全省统一的规范和标准,做到上下有序、左右协调、整体推进。四要处理好改革与法治的关系。既要鼓励探索创新,又要坚持依法办事,主动研究与改革相关的立法问题,充分发挥法治对改革的引领、推动和保障作用,做到重大改革于法有据、规范运行。

  综合调研情况,提出如下几点具体建议:

  1、加大政策落实力度,持续推进简政放权。简政放权中央有要求,地方有需要,实践有空间,要认真落实中央和国务院的部署,进一步挖掘潜力,加大力度,努力使这项工作走在全国前列。一要通过再清理拿出更多的“真金白银”。从我省实际情况出发,对行政审批事项作进一步的梳理,再出台一批清理下放项目,而且不能以下放代替取消。尤其是对与创业创新有关、社会关注度高的项目,要切实向市场和社会放权,做到“三个凡是”,即凡是市场能有效调节的就交给市场,凡是社会能有效治理的就交给社会,凡是需要政府服务监管的就要确保到位。二要进一步厘清政府责任。政府部门在审批过程中委托开展的技术性咨询服务活动,是为辅助政府决策管理而进行的,不应当由企业负担,而应当由政府承担开支,通过政府购买服务,并纳入部门预算管理。三要严控新增审批事项。除法律、行政法规规定的事项外,原则上不应当再新增审批事项,一律不准新增前置审批事项,切实防止行政审批事项“边减边增、明减暗增”现象的发生。违法出台相关文件的,不仅应当依照行政许可法的规定追究法律责任,而且要追究纪律责任。

  2、聚焦重点领域和关键环节,着力解决企业群众反映的突出问题。坚持问题导向,抓住改革中的瓶颈、梗阻、堵点,敢于啃硬骨头,在解决重点难点问题上取得新突破。一要大力推进工程建设领域审批改革。积极推广多规合一、多图联审、多评合一、联合踏勘、联合验收、区域性评估等创新做法,支持各地组建联合审图评估勘验平台,实现行政审批全流程提质增效。特别是对在政府出让土地上进行的建设,可以在出让前统一开展地质、气象、文物、环保等方面区域性评估,减轻企业负担。二要突出重点行业的审批改革。对各地反映比较强烈的如消防评估验收、药品医疗器械审批等,要进行专项清理,从方便企业出发,适当下放审批权限,进一步优化流程,缩短时间,建立更加科学高效的审批监督机制。三要集中清理规范中介机构。中介组织必须与主管部门彻底脱钩,斩断利益链,真正做到财务独立、人员分开,转变职能,破除垄断,走向市场。在行政审批中,应由行政机关行使的权力,不得转交给中介机构。按照规定可以委托中介机构办理的事项,不得以任何形式指定中介服务机构。对行业协会的收费项目和标准,物价部门要进行严格审批;对其财务收支,民政等监管部门应当定期组织审计并向社会公布结果。四要加强对垄断性行业的监管。像电力、石油、燃气、通信、金融等带有垄断性的行业,要加大监管力度,督促其废除“霸王条款”,规范经营行为,改善服务态度,降低企业负担。

  3、完善配套措施,着力增强审批制度改革效果。审批制度改革涉及面广、关联度大,要加强相关配套制度建设,形成改革的协同效应,实现“放得实、接得住、管得好”。一要探索创新事中事后监管手段。对取消下放的审批事项,根据不同的风险类别,采取随机抽查、专项督查、联合抽查、事后稽查等方式开展跟踪检查,加大信息公开力度,把该管的管住管好管到位,同时又减少对企业正常经营活动的干扰。二要加强对基层政府承接工作的支持力度。从人力物力财力等方面推进基层承接能力建设,加强业务指导和人员培训,尤其是对下放承接有困难的地方要予以倾斜,确保基层政府权责统一,对审批和监管事项接得住、管得好。要以市场监管领域为重点深化综合行政执法改革,大力推进监管重心下移,减少多层多头执法,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。创新开发园区、乡镇行政执法体制,解决“看得见、管不着”的问题,把问题解决在基层,切实提高执法效能。三要推进统一权威的社会诚信体系建设。从省级层面对现有的各类信用信息平台进行整合,形成集信用采集、整理、储存、更新、查询为一体的跨部门征信系统,扎实推进联合征信和联合惩戒工作,健全负面信息披露制度和守信激励制度,使“守信者一路绿灯、失信者处处受限”。参照上海等地的做法,积极开展《江苏省社会信用条例》立法研究和准备工作。

  4、构建网络平台,加快建立全省统一的电子政务服务网。从我省近年来的实践看,运用“互联网”思维,以技术创新带动体制机制创新,是推进行政审批体制改革的重要一招。针对目前政务服务平台建设各自为政的状况,建议在省级层面加强顶层设计,高标准高起点加快建设全省政务服务“一张网”,打造横向到边、纵向到底的政务服务网络平台,实现各类服务预约、申报、办理、查询等全流程网上进行,真正达到“让数据多跑路、让群众少跑腿”的效果。在网络平台建设过程中,推动行政审批的流程再造,实现审批管理的标准化、规范化、联动化。同时,把实体政务大厅、网上政务平台、自助终端、移动客户终端、服务热线等结合起来,线上线下一体化运行,最大限度地便民利民。

  5、强化法治引领,保障改革于法有据顺利进行。落实权力法定原则,把简政放权与依法行政结合起来,加快相关法规的立改废步伐,推动改革依法规范顺利进行。一要加大法规清理力度。围绕行政审批制度改革,全国人大常委会从2013年开始,一直在分批进行相关法律的清理工作。建议在今年末、明年上半年,由省人大常委会、省政府结合行政审批制度改革,对我省地方性法规、地方政府规章和规范性文件包括政府各部门出台的各种文件,进行一次再梳理、再清理,该修改的及时修改,该废止的坚决废止。二要对相关改革举措进行法律许可和授权。根据综合执法体制改革和相对集中行政许可权改革的需要,及时制定和修改相关地方性法规,或者作出授权决定,对相关部门的法律权限和责任作出调整变更,使改革于法有据、顺利进行。三要对开发区法律主体资格问题进行确认。建议由省人大常委会适时对《江苏省经济技术开发区管理条例》进行修订,破解开发区行政审批制度改革的体制障碍。条件成熟的开发区要逐步进行区划调整,完善行政管理体制,落实相应的城市管理、社会管理职能。四要加强对设立行政审批事项的审核把关。加强对法规草案的审查工作,严格规范性文件备案审查制度,切实防止通过地方性法规、规章和红头文件擅自增设审批事项,造成不合理的部门权力法定化。

  6、加强统筹协调,确保改革举措落地生效。行政审批制度改革是一项复杂的系统工程,涉及权力和利益的重大调整,是政府的自我革命,牵一发而动全身,仅靠各部门的自觉性是不够的,仅靠编办和审改办的努力也是不够的,必须摆上各级党委政府的重要议事日程,强力推进。从各地经验看,一要进一步加强顶层设计。省级层面要深化对改革中基础性战略性问题的研究,抓好顶层设计,优化制度供给,加强统筹协调,统一标准、统一步调,推动改革从分散化、碎片化走向系统集成,以规范高效的行政管理推动加快形成统一开放、竞争有序的市场体系。二要继续推进改革试点。前一阶段,各地在改革中涌现了不少好的做法,如镇江“权力归零法”、南京“模拟审批”、淮安“四联合评审勘验”、宿迁“两资去行政化改革”等,都为破解改革难题提供了很好的方案,“相对集中行政许可权”4个地区改革试点也取得了初步的成效,尤其是南通市的经验比较系统成熟,建议注意总结、复制和推广,努力形成顶层设计与基层探索良性互动的生动局面。建立试错容错机制,鼓励担当作为,为改革营造良好舆论环境。三要加强督促检查和考核评估。把改革成效纳入对各级党委、政府的科学发展综合考核、行政机关绩效考核和民主评议范围。加强督促检查,不仅要督任务、督进度、督成效,而且要督认识、督责任、督作风,保证改革一样不空置、一项不走样。强化审批服务对象对部门工作的评价,积极探索开展发展环境的第三方评估,扩大社会公众对改革的参与。四要把行政审批制度改革与全面从严治党、加强作风建设有机结合起来。教育各级党员干部尤其是领导干部从江苏发展全局出发认识和理解改革、关心和支持改革,正确对待权力利益的调整,增强推进改革的思想和行动自觉。要注意纠正一些地方部门干部中“怕担当、不作为”的倾向,切实解决“门好进了、脸好看了、饭也不吃了,但事情也不办了”的新问题,加大问责力度,建立符合“亲、清”要求的健康的政商关系。此外,为了进一步凝聚推动改革的合力,建议省人大常委会配合省委、省政府的改革部署,在本月召开的省人大常委会第27次会议上听取和审议关于行政审批制度改革的专项报告,推动改革向纵深发展。针对行业协会和垄断性行业中存在的突出问题,建议明年上半年,由省人大常委会就相关法律法规的实施情况组织执法检查,为发展进一步营造良好环境。

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