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关于制定《江苏省人大常委会关于加快城管执法体制改革推进城市管理综合执法工作的决定》的议案处理意见的报告
2017-05-31 10:06:00  来源:江苏人大网

——2017531日在省十二届人大常委会第三十次会议上

省人大常委会环境资源城乡建设委员会

 

省人大常委会:

省十二届人大五次会议上,王德明等30名代表建议省人大常委会作出《关于加快城管执法体制改革推进城市管理综合执法工作的决定》的议案(第0028号),省人大常委会主任会议将该议案交由我委办理。为做好议案办理工作,我委积极与省住房城乡建设部门沟通联系,并邀请部分提案代表一起赴张家港市开展调研,听取意见建议。现将议案处理意见报告如下:

一、我省城市管理综合执法工作现状

我省自1997年开始推行城市管理领域相对集中行政处罚权和综合执法制度改革,全省54个市、县(市)已全部建立城市管理部门和城市管理执法机构,在管理维护城市容貌、环境、设施和秩序等方面做了大量卓有成效的工作。近年来,我省又在推进城市管理执法体制改革方面做了积极探索,城市管理综合执法工作有效推进。

一是体制建设逐步推进,体系构架不断完善。早在1998年,我省就将城市管理工作纳入省级建设工作体系,2015年省住房和城乡建设厅正式组建城市管理局,负责指导全省城市管理工作。几年来,各地积极推进由城市政府主要领导负责,有关部门参加的城市综合管理协调机构,明确管理职责,落实层级监督和效能监督,积极构建“大城管”格局。健全“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制,推动管理重心下移,规范区、街、社区城市管理职责和工作模式。有些地方还在此基础上进行了探索,如南通市通过各级城市管理职能部门分工调整,形成了市、区两级政府和市、区、街道、社区四级管理组织构架。

二是执法体制改革逐步推行,执法力量不断壮大。我省积极推动行政执法体制改革,推行相对集中行政处罚权工作,撤销或者相应精简原有执法队伍,明确执法主体,壮大城市管理执法力量。从2010年开始,我省将各地相对集中行政处罚权和城市管理行政执法工作情况,作为设区市政府依法行政考核的重要内容。同时,在全国率先探索推行镇域范围相对集中行政处罚权,如张家港市凤凰镇,通过撤销市城市管理行政执法大队凤凰中队,设立凤凰镇综合执法局及其下属三个大队,在镇域范围实行了城市管理综合执法。截至2015年底,全省近70%的乡镇开展了相对集中行政处罚权工作,实现了城市管理相对集中行政处罚权工作向乡镇的有效延伸。

三是执法水平逐步提高,管理效能不断提升。我省注重制度建设,出台了《进一步加强城市管理行政执法队伍建设的通知》、《江苏省城市管理行政执法规范》等多项文件,制订了《江苏省城市容貌标准》等一批城市管理标准规范,有效提升了城市管理执法队伍和执法程序的规范化建设水平。同时,各地普遍加强数字化城市管理建设,截至2015年底,所有市县实现了数字化城市管理全覆盖,20多个城市建成运行城市管理执法信息系统,近80%的城市管理执法车辆实现GPS定位。这些信息手段的运用,切实提高了城市管理和执法工作效能。

二、我省城市管理综合执法工作面临的问题

随着我省新型城镇化的快速发展,城市管理尤其是综合执法工作遇到的困难和问题也逐步凸显。

1. 执法体制不够顺畅。一方面全省城市与城市之间,城市管理执法机构名称和职能范围各不相同,市和区、区和街道分工不清,多头执法和执法缺位现象并存;另一方面综合执法的事项多且杂,执法力量配备不足,执法效能不理想。当前各地执法权限从80多项到200多项不等,任务量很大,而全省城管执法人员数量平均不足城市常住人口的万分之一点五,导致城市管理的很多职能难以充分履行,特别是在部分专业性强的城市管理领域,因为缺少匹配的专业人员,综合执法效果更是难尽人意。

2. 执法机制尚不健全。目前,城市管理综合执法高位协调机制和执法联动机制尚未真正有效建立。城市管理执法部门和其他相关部门之间衔接不够,配合不足问题依然存在,各部门联合执法的信息共享平台、后续反馈机制和联动惩戒机制尚有缺失,不少城市管理领域中的违法现象得不到及时有效的处理,综合执法效果受到影响。

3. 执法保障还不完备。一是经费保障不足,有些地方城市管理执法经费保障不到位,靠“创收”罚没款弥补执法办公经费不足的情况仍然存在;二是公安司法保障不够,调研过程中有些部门反映当前城市管理执法人员的人身安全得不到保障,城市管理执法机构申请强制执行的行政非诉案件得不到有效的司法支持,影响了执法的严肃性和有效性;三是工作待遇保障不力,当前执法人员编制、薪酬待遇、职务晋升等缺乏相应的保障,挫伤了执法人员的工作积极性,从而影响了城市管理综合执法队伍建设

三、对我省城市管理综合执法工作的立法建议 

十八大以来,党中央把深化城市管理执法体制改革摆上重要位置。十八届三中、四中全会明确提出,要理顺城市管理执法体制,提高执法和服务水平。2015年,中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,随后出台中发〔201537号文件,要求推进综合执法,加快制定城市管理执法方面的地方性法规2016年,省委、省政府印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》(苏发〔201635号),对我省贯彻中央37号文件,深化城市管理体制改革、推进城市管理综合执法等方面提出了明确要求。目前,全省各级政府和城市管理部门正在按照党中央、国务院和省委、省政府的要求,全面开展城市管理执法体制改革,推进综合执法工作。据了解,浙江、上海、湖南、广东等兄弟省市人大常委会已出台或即将出台城市管理综合执法方面的地方性法规。

我委认为,尽快制定城市管理综合执法方面的地方性法规,不仅是推动城市管理综合执法实践的需要,更是落实中央和省委关于深入推进城市执法体制改革的重要举措。本届以来,为解决城市管理执法中存在的诸多问题,省人大常委会在五年立法规划中将《江苏省城市管理相对集中行政处罚权条例》列为正式立法项目,后因国家正在进行城市管理执法体制改革而暂时搁置。鉴于当前城市管理执法处于改革期,制定一部体例完备、结构完整的地方性法规条件尚不成熟,而推进我省城市管理综合执法实践又亟需法规支撑,建议省人大常委会先行作出《关于加快城管执法体制改革推进城市管理综合执法工作的决定》,对城市管理综合执法的主体责任、执法范围、执法保障等主要问题进行明确和规范。待条件成熟时,再制定条例,为推动我省城市管理综合执法工作继续走在全国前列提供法治保障。

以上报告,请予审议。

 

附:王德明等30名代表提出的关于制定《江苏省人大常委会关于加快城管执法体制改革推进城市管理综合执法工作的决定》的议案(第0028号)


关于制定《江苏省人大常委会关于加快城管

执法体制改革推进城市管理综合执法工作

的决定》的议案

(第0028号)

 

改革开放以来,随着我省城镇化进程的不断加快,城市人口和用地规模不断扩大,城市建设水平不断提高,加强和改善城市管理,保障城市健康运行就逐渐成为城市党委政府面临的重要课题。近年来,各城市适应经济社会发展要求,积极探索快速城镇化时期的城市管理工作,对改善城市面貌、提升城市品质、提高城市核心竞争力发挥了重要作用。作为城市管理重要内容的城管执法,伴随着城市管理相对集中行政处罚权工作的推进,已经成为一支维护城市正常运行秩序不可或缺的重要执法力量。但不可否认的是,相对于城市政府的规划建设等其他工作,城管执法是城市经济社会发展到一定水平以后各城市自发形成的工作,从一开始就缺乏顶层设计,加上管理内容和管理对象的特殊性,城管执法工作还存在着管理体制不统一、职责范围不清、执法依据不足、执法行为不规范、执法保障不够等问题,成为社会各界特别是媒体关注的重要领域。为进一步规范和推进我省城管执法工作,提高城市管理效能,特提出如下立法议案,建议尽快制定《江苏省人大常委会关于加快城管执法体制改革推进城市管理综合执法工作的决定》。

一、立法的必要性和可行性

随着我国新型城镇化工作的推进,党中央和国务院对城市管理工作越来越重视。2015年,在全国第三次城市工作会议后,中共中央、国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发〔201537号),明确提出“推进综合执法”,要在“2020年底前,实现城市管理法律法规和标准体系基本完善,执法体制基本理顺,机构和队伍建设明显加强,保障机制初步完善,服务便民高效,现代城市治理体系初步形成,城市管理效能大幅提高,人民群众满意度显著提升”的要求。省委省政府在《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》(苏发〔201635号)中,也对我省贯彻中央37号文件,深化城管执法体制改革、推进综合执法、提高城市管理和治理水平提出了明确要求。目前,全省各级政府和城市管理部门正按照国家和省要求,全面展开城管执法体制改革,推进综合执法工作,其中南通、徐州、常熟和丰县被确定为试点城市。

在城市管理综合执法推进过程中,由于城市管理工作的先天不足,不可避免地要碰到以下问题:一是执法主体资格的合法性问题。按照中央37号文件的要求,城市管理综合执法改革需要集中住房城乡建设系统的全部行政处罚权以及环保、公安、工商、交通、税务、食药监等多个部门的行政处罚权,涉及部门之间法定职权的调整。按照全面推进法治政府建设和“法无授权不可为”的要求,城市管理部门要合法行使这些权利,迫切需要法律法规授权。二是体制机制问题。全省城市与城市之间,城市管理执法机构名称和职能范围各不相同,市和区、区和街道分工不清,多头执法和执法缺位现象并存。三是执法力量问题。按照国家规定,城管执法人员配备比例应当达到城市常住人口的万分之三到五,而我省实际情况是大部分市县达不到,造成执法力量不足,严重影响执法效果。四是执法保障问题。城管执法人员在维护城市正常运行秩序的同时,其自身安全、薪酬待遇、职务晋升等方面缺乏相应的保障,难以形成职业荣誉感和归属感,影响了执法积极性和执法效果。

实际上,为解决城管执法中存在的问题,本届人大在五年立法规划中就将《江苏省城市管理相对集中行政处罚权条例》列正式立法项目,后因国家在进行城市管理执法体制改革而暂时搁置。鉴于当前我省落实中央第三次城市工作会议精神,推进城市管理综合执法工作急需法律支撑,而国家暂时没有相应立法计划的情况,建议借鉴上海、湖南等兄弟省市的经验,尽快重新启动我省城市管理执法方面的立法。关于立法形式,由于城市管理执法处于改革期,要制定一部体例完备、结构完整、内容成熟的地方性法规条件尚不成熟,而城市管理综合执法改革工作又急需法律支撑,因此建议制定《江苏省人大常委会关于加快城管执法体制改革推进城市管理综合执法工作的决定》,就城市管理综合执法中的职能调整、执法力量配置、执法保障等重点问题作出规定,为我省全面落实中央要求、推进城市管理综合执法工作继续走在全国前列提供法治保障。

二、立法的指导思想和原则

深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神,以“四个全面”战略布局为引领,牢固树立五大发展理念,以城市管理现代化为指向,与简政放权、放管结合、转变政府职能、规范行政权力运行等有机结合,推动城市管理执法体制改革,促进城市运行高效有序。在立法中重点把握以下原则:

一是权责统一、权威高效的原则。确立城管综合执法法律地位,科学界定城管综合执法的范围,合理划分不同层级城管执法机构的职责权限,理顺职责关系,减少执法层次,落实执法责任,力避重复执法、执法扰民、执法不公,切实做到权责统一,维护城管综合执法权威,提升行政执法效能。

二是法制统一、重点规范的原则。通过制定专门的城管综合执法法规性文件,全面统一和规范城管执法体制编制、执法职能、机构设置、协调机制、执法手段,着力加强执法保障,授权省级制定相关标准,建立健全城管综合执法相关制度,全面规范城管综合执法行为。

三是加快推进、多元管理的原则。通过制定专门的法规性文件,并加强执行情况的监督,促进全省同步落实城管执法体制改革工作要求。同时,采取行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解、公众参与、行政处罚、行政强制等多种方式实施城市管理,努力消除“城市病”,提升城市人居环境质量。

三、《决定(草案)》的主要内容

《决定(草案)》拟设9条,分别对城市管理执法体制、基本职能、工作机制、相关部门权责、基本行为规范、基本保障等内容作出规定。

江苏省人大常委会关于加快城管执法体制改革

推进城市管理综合执法工作的决定(草案)

 

为了深入推进我省城市执法体制改革,提高现代城市治理水平,提升人民群众满意度,按照中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理的工作部署,结合江苏实际,特作如下决定:

一、【强调城市管理执法体制改革重要性】深入推进城市管理执法体制改革,改进城市管理工作,是落实全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党战略布局的内在要求,是提高政府治理能力的重要举措,是增进民生福祉的现实需求,是促进城市发展转型的必然选择。各级人民政府应当高度重视,逐项落实。省人大常委会将视推进情况,适时安排专项检查。

二、【明确城市管理行政主管部门】省人民政府设立的住房城乡建设厅,各市、区(县、含县级市)人民政府设立的城市管理行政主管部门,应当列为同级人民政府组成部门。市、区(县)城市管理行政主管部门,统一的名称为城市管理局。城市管理局行使城市管理综合行政执法职能,不再加挂城市管理(综合)行政执法局牌子。

三、【落实城市管理行政执法队伍综合设置】本省住房城乡建设领域行政执法队伍实行综合设置。省住房城乡建设厅不再设置行政执法队伍。各市、区(县、含县级市)现行成立的住房城乡建设领域的行政执法队伍,在20171231日前实行综合设置,作为同级城市管理局的直属综合行政执法队伍。人员、编制、经费同步划转。

四、【扎实推进城市管理综合执法】各市人民政府应当加快推进本地区城市管理综合执法。重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且在本地区城市管理中确需集中行使行政处罚权的领域实施综合执法。住房城乡建设领域的行政执法事项,在20171231日前实现全部综合;其他综合执法事项,由各市按照“成熟一项、调整一项”的原则稳步推进。以往相对集中的行政处罚权事项,各市可对实际执行效果进行科学评估后,按照综合执法的原则要求进行调整和公布。调整事项应当报请省政府备案。

五、【强化一线行政执法力量】减少执法层级,同一执法事项只能由一级执法主体实施。实行地级市一级执法的,直属执法队伍的执法事项与分局的执法事项不能重复。实施两级执法的,按照属地管理、权责一致的原则,强化区县一线城市管理行政执法力量,杜绝执法队伍机关化。各市在城市管理网格单元的实际执法人员数量不得少于本市城市管理行政执法人员总数量的90%;城市管理行政执法人员配备比例不低于城市常住人口的万分之五。

六、【规范城市管理行政执法行为】各级城市管理行政主管部门应当加强队伍自身建设,规范行政执法行为、规范执法自由裁量、规范全过程记录执法、规范行政执法着装、规范行政执法仪表礼仪、规范行政执法办公场所、规范行政执法装备。强化执法办案评议考核、执法公示、重大执法决定法制审核和行政执法人员定期培训等制度的落实,提高执法公信力,坚决杜绝粗暴执法和选择性执法。省住房城乡建设厅应当加快制定行政执法办公场所、规范行政执法装备标准。

七、【切实提高行政执法效能】行政执法应当坚持执法与教育相结合的原则,根据违法行为的性质和危害后果,灵活运用不同执法方式,对情节较轻、危害后果能够及时消除的,应当多做说服沟通工作,加强教育、告诫;应当坚持执法与引导相结合的原则,综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制行政手段,引导行政管理相对人自觉遵守法律法规和社会公序良俗;应当坚持执法与权威相结合,对主观故意拒不整改或存在挑衅情节的,应当从重制裁。违法行为人拒不停止违法建设行为的,城市管理行政主管部门或设区的市、县(市、区)人民政府责成的其他有关部门可以采取拆除继续建设部分的行政强制措施。对行政管理相对人故意遗弃在执法现场的财物,行政管理相对人无法查明或在规定期限内未接受处理的,城市管理局应当公告。行政管理相对人拒绝领取或公告满六十日仍无人领取的,可以拍卖、变卖后保存价款。对易腐败、易变质的物品,城市管理行政主管部门可以留存证据,先行拍卖、变卖后保存价款。

八、【深化部门配合协同管理】各级人民政府应当加强城市管理工作,市、县政府应当建立主要负责同志牵头的城市管理协调机制,强化对城市管理工作的组织协调、监督检查和考核奖惩。借助现代信息技术,加快相关部门之间的信息互通、资源共享和执法的协调联动。规划、建设、房产、公安、工商、人社等部门,应当为城市管理部门基于行政执法等行政管理目的调取行政管理相对人相关信息提供便利。在收到城市管理部门正式函件后,应当在5个工作日内提供违法行为人的姓名、身份证号、联系方式等行政执法所必需的信息或认定意见,并不得收取工本费以外的费用。城市管理部门从相关部门获取的违法行为人的相关信息具有保密义务,除向违法行为人本人公开、行政执法文书公示和社会征信信息上传外,不得向外提供相关信息。

九、省人民代表大会常务委员会根据实际情况,适时制定相关地方性法规,进一步支持和保障城市管理及综合执法工作。

本决定自  年  月  日起施行。

姓  名

职   务

王德明

南京工业大学原党委书记,省人大常委会委员、环境资源城乡建设委员会委员

朱晓霞

无锡君来酒店管理集团有限公司董事局主席、党委书记

沈  建

宜兴市委书记,宜兴经济技术开发区党工委书记

张立军

宜兴市委副书记、市长,宜兴经济技术开发区管委会主任

袁  飞

无锡市滨湖区委书记,无锡太湖国家旅游度假区党工委书记、无锡山水城党工委书记(兼)

顾中明

无锡市锡山区委副书记、区长

黄丽泰

江苏利安达集团有限公司董事长

薛少成

无锡市市政公用产业集团监事会主席

薛建英

江苏中超集团无锡市明珠电缆公司总经理

闫志军

苏州一光仪器有限公司电子装配车间光栅度盘胶合班班长兼检验员

孙  澜

苏州市市立医院东区皮肤科主任(主任医师),省人大常委会委员

孙晓红

民盟苏州市委副主委

沈红英

苏州玫瑰园园艺有限公司董事长,吴江市花卉协会会长,苏州市花卉组织培养工程技术研究中心主任

张雨歌

江苏仁合资产评估有限公司董事长,中通诚资产评估有限公司总裁,民建苏州市委副主委(兼)(经济师)

姚建萍

苏州市姚建萍刺绣艺术馆馆长

贺凤春

苏州园林设计院有限公司董事长、院长(高级工程师)

顾  明

昆山市第一人民医院心血管科医师

钱伟雅

苏州市公共交通有限公司第八营运分公司工会负责人

嵇永宁

太仓市人大常委会原副主任(中学特级教师)

张 莉

江阴边防检查站站长

卞耀成

滨海县五汛镇党委副书记、镇长

安立军

盐城捷康三氯庶糖有限公司工程师

肖春虎

江苏盐城二建集团有限公司董事长、总裁

沈增宏

盐城市第一中学副校长

施  燕

江苏森泽集团有限公司董事长

贾红琴

射阳县桃园芦苇草编专业合作社理事长

殷苏荣

盐城供电公司盐都营业部职工

韩才高

江苏兴宇控股集团有限公司副董事长

滕秀芹

阜宁县水务局副局长

 

作者:   编辑:王澎
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