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关于《江苏省农村集体资产管理条例(草案)》审议结果的报告
2018-05-28 08:25:00  来源:

  2018年5月28日在省十三届人大常委会第三次会议上

  省人大法制委员会主任委员  邵伟明

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  省十二届人大常委会第三十三次会议对《江苏省农村集体资产管理条例(草案)》(以下简称草案)进行了初次审议。常委会组成人员认为,为了规范农村集体资产管理,促进农村集体经济发展,维护农村集体经济组织及其成员的合法权益,结合江苏实际,制定农村集体资产管理条例十分必要,草案内容基本可行。同时,也提出了不少修改意见和建议。

  农村集体资产管理立法内容重要、制度复杂,事关全省广大农民的切身利益,事关乡村振兴战略的实施。新一届人大常委会领导高度重视草案的修改工作,陈震宁常务副主任,魏国强、曲福田副主任,陈蒙蒙秘书长专门听取草案修改情况汇报,对做好草案修改工作提出明确要求并带队到苏州、泰州、徐州实地调研。根据常委会领导要求,我们在修改条例过程中,做了以下工作:一是书面征求13个设区的市人大常委会和部分省人大代表、立法咨询专家的意见,并在江苏人大网上全文公布草案征求社会意见。二是赴苏州市吴中区、常州市武进区、泰州市姜堰区等地开展调研,听取政府有关部门、乡镇(街道)、村委会、村集体经济组织、农民专业合作社以及村办企业负责人对草案的意见,实地考察农村集体经济组织运行情况;赴盱眙县马坝镇马坝社区、桂五镇林山村实地考察,深入农户家庭,面对面直接听取农民群众的意见,充分了解苏南、苏中、苏北农村集体经济发展情况和管理模式。三是赴浙江、上海学习了解农村集体资产管理立法情况。在此基础上,对各方面的意见进行研究分析,对草案进行了修改完善,并召开座谈会征求了省有关部门的意见。5月7日,省人大常委会法工委召开会议对草案修改情况进行研究。5月9日,省人大法制委员会召开全体会议对草案进行统一审议。现将审议结果报告如下:

  一、关于修改条例的基本思路

  党的十九大报告明确指出,实施乡村振兴战略要“深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济”。中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出,要通过改革,逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度,保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益,并对加强农村集体资产管理、开展集体产权制度改革、发展农村集体经济提出具体要求,为农村集体产权制度改革明确了目标、方向和举措。我省农村集体资产管理立法必须认真贯彻党的十九大精神,全面落实党中央、国务院和省委、省政府关于农村集体产权制度改革的决策部署。通过对政策文件的学习理解和对省情实际的分析研究,我们在修改草案过程中形成并贯彻了以下基本思路:一是坚持社会主义公有制为基础的基本经济制度不动摇,创新农村集体经济运行机制。农村集体经济是社会主义公有制经济的重要形式。改革的目标是探索农村集体经济新的实现形式和运行机制,不断解放和发展农村社会生产力,促进农业发展、农民富裕、农村繁荣,绝不能削弱农村集体经济。在修改过程中,我们坚守法律政策底线,在坚持农民集体所有不动摇、坚持农村基本经营制度不动摇的前提下,着力解决农村集体资产产权主体不明、权属不清、权能单一等问题。二是坚定农村集体产权制度改革方向,积极稳妥推进改革。明确农村集体经济组织市场主体地位,完善农民对集体资产股份权能,是中央确定的农村集体产权制度改革方向。在改革实施步骤上,中央要求根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务,坚持分类实施、稳慎开展、有序推进。在修改过程中,我们坚持推动成立农村集体经济组织、推进股份合作这一改革方向,同时,对于是否全省都要成立以及成立何种类型的农村集体经济组织,则立足省情实际,不搞“齐步走、一刀切”。三是既要壮大发展集体经济,又要切实增加农民收入。改革的目的是促进集体经济发展和农民持续增收,特别是要通过推进股份合作将经营性资产确权到户,切实增加农民财产性收入,使农民有更多的获得感。在修改过程中,我们按照中央推进产权制度改革要求,着力体现开发集体资源、盘活集体资产,推动发展新型农村集体经济,落实农村集体经济组织成员权利,坚持促进集体资产保值增值和提高农民收入并重。 四是既要有效规范农村集体资产管理,又要充分尊重农民意愿和基层实践。加强农村集体资产管理,既要完善集体经济组织治理结构,构建现代化农村集体经济治理体系,改变实践中集体资产管理不规范的做法;又要尊重农村基层实践和农民意愿,充分发挥农民主体作用,确保农民的知情权、参与权、表达权和监督权,真正让农民成为改革的参与者和受益者。在修改过程中,我们正确把握基层自治和立法规制的关系,除出于集体资产监管的需要必须由法规规定的事项外,对于适合交由章程规定、集体讨论决定的事项,在规范民主决策程序的基础上交由集体民主决策。

  二、需要汇报的主要问题

  (一)关于条例的篇章结构

  有的地方提出,条例调整的重点是农村集体资产管理,在没有上位法依据的情况下,不宜也不必对农村集体经济组织作全面规定。因此,建议只保留草案中与资产管理有关的农村集体经济组织的相关规定,将草案农村集体经济组织和农村集体经济组织成员两章合并,章名修改为“农村集体经济组织及成员”,删去草案第十条、第十一条有关农村集体经济组织权利义务的规定,删去草案第十六条第一款、第二款,对草案第十九条、第二十条农村集体经济组织成员的权利义务进行概括表述。考虑到草案第六章资产运营、第八章产权交易与第四章资产权属联系紧密,建议将其合并为一章作为草案修改稿第三章,章名修改为“资产权属与运营”。

  (二)关于条例的适用范围和管理主体

  1、进一步调整条例的适用范围。有的地方提出,农村集体资产包含乡镇、村、组三级,应对条例的适用范围进一步予以明确。结合我省实际,建议将草案第二条第一款修改为:“本省行政区域内村集体资产的管理,适用本条例。”同时,在草案第六十四条中增加规定“村行政建制合并后,原农村集体经济组织未合并的,适用本条例”,并将草案第六十四条第一款修改为:“乡镇集体资产、组集体资产的管理,可以参照本条例执行。”

  2、准确界定农村集体资产和农村集体经济组织概念。有的地方提出,农村集体资产和农村集体经济组织的定义不够周延。因此,建议将草案第二条中农村集体资产含义明确为“农民集体所有的资产,包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产”,将农村集体经济组织含义明确为“农村集体成员以生产资料集体所有制为基础建立的社区性合作经济组织”,突出集体所有的公有制属性。

  3、进一步完善农村集体资产管理主体的规定。有的地方提出,对还没有设立农村集体经济组织的地方,也要明确农村集体资产的管理主体。根据民法总则及相关法律规定,建议增加规定“未设立农村集体经济组织的,由村民委员会代行农村集体资产管理职能。村民委员会代行农村集体资产管理职能的,应当根据集体土地所有权归属和集体资产产权归属情况,尊重和体现集体成员意愿,保障和维护其合法权益”,作为草案修改稿第四条第二款。

  (三)关于农村集体经济组织及成员

  1、稳步推进农村集体经济组织的设立。从省内调研的情况看,目前我省有一半的村未成立农村集体经济组织。苏南地区农村集体经济组织特别是股份经济合作社设立状况较好;苏中地区有的虽然成立了农村集体经济组织,但并未实际运作,集体资产仍由村委会代管;苏北地区由于集体经济基础比较薄弱,农民对成立农村集体经济组织的积极性普遍较低。根据这一实际情况和省委关于深化农村集体产权制度改革实施意见的精神,建议对是否成立农村集体经济组织不作硬性规定,把选择权交给农民,删去草案第四条中有关“应当建立健全”农村集体经济组织的规定。

  2、进一步健全农村集体经济组织的组织机构。有的地方提出,要明确农村集体经济组织的组织架构;有的代表提出,对理事会、监事会的职能应作具体明确的规定。参照兄弟省条例,建议增加规定“农村集体经济组织的组织机构由成员大会、理事会、监事会组成”,作为草案修改稿第十条第一款,在草案第十四条、第十五条中对理事会、监事会的职能和成员产生作细化规定。

  3、进一步完善农村集体经济组织议事决策机制。有的地方提出,成员大会虽然是集体经济组织的最高权力机构,但实践中召开成员大会很困难,由成员代表大会履行成员大会职责更具可操作性,应当授予成员代表大会更多的职能。考虑到各地农村集体经济组织成员人数从几百人到几千人不等,对于成员代表产生方式,不宜采用统一标准,交由章程确定更为科学合理。因此,建议将草案第十三条第一款、第二款有关内容合并作为草案修改稿第十一条第二款,修改为“农村集体经济组织可以设立成员代表大会,按照章程履行职责,但通过章程,决定农村集体经济组织合并、分立、解散的事项除外。成员代表按照章程规定的方式产生”。省人大常委会农委提出,应提高农村集体经济组织成员大会表决人数比例,防止出现少数人侵犯多数人利益的情形。参照兄弟省条例,建议在草案基础上提高表决通过比例,增加一条作为草案修改稿第十二条,其中规定“成员大会会议通过章程、决定农村集体经济组织合并、分立、解散,成员(代表)大会会议表决修改章程以及章程规定的重大事项,应当由参加人数五分之四以上通过;表决其他事项,应当由参加人数三分之二以上通过”。

  4、进一步细化集体经济组织成员身份确定。有的委员、省人大常委会农委建议,对农村集体经济组织成员身份的界定作出相对具体的规定。从调研的情况看,集体经济组织成员身份确定的情况非常复杂,各地的做法千差万别,立法只能解决成员身份界定的共性问题,个性问题适宜由集体经济组织自主决定。因此,建议增加有关内容作为草案修改稿第十八条,第一款参照《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第十条的规定,将现实中争议较小,一般应当作为集体经济组织成员的几种情形作出规定;第二款明确经本集体经济组织成员(代表)大会表决通过的人员,可以认定为成员;第三款要求县级人民政府制定成员身份确认的指导意见,明确确认程序和标准。通过三个层次的规范,最大程度保障农村集体经济组织成员权不受侵害,同时也充分尊重基层实践和民主自治。

  (四)关于资产权属与运营

  1、进一步明晰农村集体资产范围。省人大常委会农委提出,应当增加对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有的内容。根据中央有关文件精神,参照兄弟省条例的规定,建议增加规定“农村集体经济组织通过接受政府拨款、减免税费和社会捐赠等途径所形成的资产,属于农村集体资产”,作为草案修改稿第二十一条第二款。有的地方提出,清产核资工作十分重要,草案规定过于原则。参照兄弟省条例,建议在草案第二十二条中增加“重点清查经营性资产、未承包到户的资源性资产以及现金、债权债务等,如实登记资产存量及变动情况”的内容,并增加规定“清产核资结果应当向成员公示,并经成员(代表)大会会议确认”,作为草案修改稿第二十二条第二款。

  2、进一步细化农村集体资产分类管理的要求。有的地方提出,要细化农村集体资产分类管理的要求。根据中央有关文件,建议将草案第三十六条修改后作为草案修改稿第二十五条,并按照三类资产分类细化管理要求:对资源性资产实行确权登记颁证,明晰集体所有权、农户土地承包经营权和宅基地使用权;对经营性资产可以实行股份合作制改革,加强资产的管理和运营,落实本集体经济组织成员权利,实现集体资产保值增值;对非经营性资产根据不同投资来源和有关规定,建立健全运行管护机制,提高公共服务能力。

  3、进一步加强债权债务的管理。有的地方提出,要加强对农村集体经济组织债务规模的控制,严禁对外担保。参照兄弟省条例,建议增加两款,作为草案修改稿第二十九条第二款、第三款:“乡镇人民政府可以根据农村集体经济组织的经营管理需要和债务偿还能力,对农村集体经济组织的债务规模设置警戒线,并对农村集体经济组织及其成员发布预警信息,提示债务超过警戒线可能造成的风险” “农村集体经济组织及其管理人员,不得以农村集体资产为其他单位或者个人的债务提供担保”。

  (五)关于股份合作制改革

  1、因地制宜实行股份合作制改革。有的地方提出,股份经济合作社是江苏的成功经验和工作亮点,应大力推广。从调研的情况看,农村集体经济组织股份合作模式基本集中在苏南,苏中、苏北很少。中央和省委文件的精神也是主要在有经营性资产的村镇,特别是城中村、城郊村和经济发达村开展股份合作制改革。因此,建议维持草案第二十六条规定,对通过股份合作制改革成立股份经济合作社,不搞“一刀切”,交由农民自主选择。

  2、进一步规范股份合作制改革程序。有的地方提出,要进一步细化农村集体经济组织股份合作制改革实施方案的制定和通过程序。参照兄弟省条例,建议将草案第二十七条修改后作为草案修改稿第四十二条,在第一款中增加规定“实施方案应当在本集体经济组织范围内进行公示,征求本集体经济组织成员意见,征求意见时间不少于十五日”;在第二款中增加规定“对不符合法律、法规规定的实施方案,应当告知农村集体经济组织进行修改,农村集体经济组织应当修改”;在第三款中增加规定“经审查符合规定的实施方案,交由成员(代表)大会表决”。

  3、进一步明确农村集体资产股份权能。有的地方提出,对实现农村集体资产股份权能要有具体化、可操作的规定。参照兄弟省条例,建议增加一条作为草案修改稿第四十五条,规定折股量化的农村集体资产股份是成员参与集体收益分配的依据,成员依法享有收益分配权、转让权、有偿退出权和继承权。同时,结合我省实际,参照兄弟省条例,建议增加“农村集体经济组织成员享有的股份,应当以农户家庭为单位记载”“农户家庭的股份总额一般不随户内人口增减而调整”内容,作为草案修改稿第四十七条第二款、第三款,以利实现股份在农户家庭的固化稳定。

  此外,还对草案作了一些文字、技术修改,对有关条款顺序作了相应调整。

  法制委员会已按照上述修改意见提出了草案修改稿,建议本次常委会会议审议通过。

  以上报告和草案修改稿是否妥当,请审议。

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