关于检查《江苏省农村扶贫开发条例》贯彻实施情况的报告
2018-11-23 10:15:00   来源:江苏人大网    作者:   

  ——201811月在省十三届人大常委会第六次会议上 

  省人大常委会执法检查组 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员: 

    根据省人大常委会2018年监督工作计划,10月中下旬,省人大常委会执法检查组对《江苏省农村扶贫开发条例》(以下简称《条例》)的贯彻实施情况开展了检查。执法检查组在南京召开会议,听取省扶贫办等相关部门《条例》贯彻实施情况的汇报。以省人大常委会副主任魏国强为组长的执法检查组先后赴镇江句容市、宿迁泗阳县、淮安涟水县开展实地检查,考察了当地部分扶贫产业及帮扶项目,与各地政府及相关部门的负责同志就进一步推动《条例》贯彻落实、提高扶贫开发工作水平进行了座谈交流。同时,委托徐州、连云港、盐城3个设区市的人大常委会对本地区贯彻实施《条例》的情况进行检查并提交检查报告。现将有关情况报告如下: 

    一、《条例》贯彻实施情况和主要成效 

    《条例》颁布实施以来,全省各级党委、政府高度重视,紧紧围绕中央扶贫开发决策部署,坚持精准扶贫精准脱贫基本方略,把依法推动扶贫开发摆在三农工作更加突出的位置,有力推动了脱贫攻坚工作顺利开展。截至2017年底,全省累计有45.8万户、133万低收入人口实现脱贫,占低收入人口总数的48.1%480省定经济薄弱村集体年收入达到18万元,占总数的58.5%;苏北6重点片区和黄桥茅山老区面貌发生显著变化。总体上看,我省农村扶贫开发继续走在全国前列,推进力度前所未有,脱贫攻坚工作取得了决定性进展。主要体现在:基础工作实。完成扶贫对象的精准识别按照两公告四公示五签字五确认程序,动员16万余名干部职工,以年收入6000元为新一轮扶贫开发标准,全面完成全省 103.29万户、276.78万农村低收入人口建档立卡工作,并实施动态管理,为推进精准扶贫打下了坚实基础。投入力度大“十三五”期间,省级财政预算安排专项扶贫资金61亿元,比“十二五”增长31%。截至目前,省级财政已累计直接投入扶贫资金41.3 亿元,为推进精准扶贫提供了有力支持。帮扶力量强。组织262家单位对12个重点县(区)进行“五方挂钩”帮扶。先后两批次选派472名干部组建省委帮扶工作队开展帮扶,其中 448名干部直接驻村担任“第一书记”。组织近600家民营企业,与596个省定经济薄弱村开展村企结对帮扶,实施帮扶项目758个,为推进精准扶贫落实了责任保障。 

    (一)《条例》的学习宣传不断深入。把学习宣传《条例》作为新阶段持续推进扶贫开发工作的基础性工作,在全社会范围内营造知法、学法、用法的浓厚氛围。开展对扶贫机构工作人员的培训教育。《条例》正式实施之际,省人大农委和省扶贫办联合召开座谈会,学习宣传《条例》的重大意义、精神实质和主要内容。《条例》实施后,举办苏北部分县乡党政领导干部扶贫开发专题培训班,就切实做好实施工作进行了全面部署开展对广大基层干群的普法指导。坚持面向基层、面向一线,精心组织开展内容丰富、形式多样的学习贯彻《条例》活动在各村悬挂标语、横幅,将《条例》张贴到党务村务公示栏,进行广泛宣传,不断增强依法开展扶贫开发工作的自觉性编印我省脱贫攻坚政策措施明白纸发到每个低收入农户手中,加深广大农民群众对扶贫开发政策的了解,提高他们支持和配合扶贫开发工作的积极性。开展对社会各界的法制宣传。运用广播、电视、报刊、互联网等手段,对《条例》进行多角度、全方位的宣传。结合10.17”全国扶贫日活动,每年确定一个宣传主题,设计制作20万份扶贫公益广告,广为张贴,积极扩大影响。通过各类媒体全面宣传、及时报道各地区各部门依法扶贫脱贫的实践和典型努力营造全社会关心参与支持扶贫开发的浓厚氛围 

    (二)扶贫开发责任的落实不断强化。各级政府及有关部门自觉把扶贫开发摆在强富美高新江苏建设的突出位置,围绕省负总责,市县抓落实工作机制,绘制十三五实施脱贫致富奔小康工程责任图谱,将脱贫攻坚作为推进党政干部鼓励激励、容错纠错、能上能下“三项机制”的重要领域,为脱贫攻坚创造良好的政治生态环境。签订责任书落实主体责任。持续强化五级书记抓扶贫,上下协同帮致富领导体制,从省到村逐级签订责任书,落实脱贫攻坚一把手责任制。建立联席会议制度落实帮扶责任。协调建立6大重点片区帮扶联席会议制度,落实重点片区整体帮扶、重点县挂钩帮扶、八个专项扶贫行动的牵头部门落实“企业帮村”对接机制与派驻扶贫第一书记,确保每一类对象都能按照“两个精准”要求落实帮扶责任人。制定考核评估办法落实监督责任。按照中央“实行最严格考核评估制度” 的要求,制定农村扶贫开发目标责任和考核评价制度,推动各地全面建立“阳光扶贫”监管系统,不断改进完善市县脱贫攻坚成效考核方式,并充分运用考核成果加强和改进各方面的工作,确保扶贫开发的高效有序推进。 

    (三)扶贫开发政策支持体系不断完善。按照中央扶贫开发工作的要求、《条例》的规定和我省的实际需要,省委省政府以抓好扶贫开发规划和政策研究谋划为着力点,先后制定出台宏观指导性政策文件30个,相关部门单位出台的配套落实文件实施方案达到200多个,市县也积极完善符合本地实际的政策措施,全省基本形成了比较完备的扶贫开发政策支持体系在资金支持方面,通过财政资助加大对建档立卡户的医疗保障力度;对123个省定重点薄弱村的省级补助标准从60万元提高到200万元;面向低收入农户的贷款限额由2万元提高到5万元、贷款期限由1年延长至3年,实行基本利率放贷、财政全额贴息。在最低生活保障方面,稳步推进农村低保提标和实际补差,确定20162020年农村低保标准不低于每人每月365元、400元、430元、465元和500元,兜底标准逐年提高,实现到2020年与脱贫标准对接。在用地保障方面,为重点帮扶县(区)新增建设用地计划指标累计超过4万亩,为重点帮扶县(区)和革命老区交易补充耕地指标2.58 万亩,筹集资金66.61 亿元;重点帮扶县(区)累计流转增减挂钩节余指标1.39 万亩,筹集资金86.32 亿元;实施经济薄弱地区土地整治105.86万亩,投入资金33.68亿元。在医疗保险方面,出台《关于切实做好建档立卡低收入人口等困难群体医疗保障有关工作的通知》,明确将建档立卡低收入人口大病保险起付线比普通参保患者降低50%,住院报销比例比普通参保患者提高510个百分点,切实减轻困难群体医疗费用。宿迁市通过建立“低收入农户基本医保、大病保险、医疗救助、大病补充保险”四道防线,全面缓解支出型贫困,大病补充保险惠及低收入农户3.7万人次累计减少医疗支出6600万元。徐州市对所有建档立卡低收入人口全额代缴基本医疗保险个人参保费用,建档立卡低收入人口在县、镇医院住院报销比例达92%以上。 

    (四)脱贫攻坚整体帮扶合力不断增强。随着脱贫攻坚的不断深入各部门整体联动,协同攻坚,深入实施脱贫致富八项重点行动、五方挂钩帮扶机制专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的扶贫大格局不断形成。建立健全工作目标推进机制。建立1+2+8+12”扶贫工作机制健全农村扶贫开发协调机制、精准扶贫精准脱贫机制、“五方挂钩”帮扶机制、重点片区整体帮扶机制、金融扶贫机制、社会帮扶机制等,完善扶贫资金和资产管理、驻村帮扶等工作制度,形成整体帮扶合力扶贫工作方式方法不断创新。各地在工作体制机制、帮扶工作方式、发展新产业新业态新模式等方面,因地制宜创造了一批新的经验。比如,连云港组织全市1.7万户农村分户老人家庭按脱贫底线签订赡养协议,探索建立村级孝赡基金。盐城市打造“精准扶贫就业车间”,充分调动企业和低收入农户的积极性。涟水县进一步拓展延伸“阳光扶贫”系统服务功能,以贫困户需求为导向,精心搭建“阳光扶贫超市”平台,变“政府端菜”为“群众点菜”,确保精准扶贫落到实处。句容市充分利用“互联网+推广名特优农产品,发展近700家新型经营主体在淘宝等平台开设店铺带动当地农户提高收入水平引导各方力量广泛参与发动省级机关部门、市县党委政府、省市帮扶工作队员和镇村干部,开展大规模的调研走访活动,对经济薄弱村和低收入农户做到“村村到、户户访”。淮安市通过开展“千百万扶贫济困大行动”,组织有专长的各级代表深入所有村居开展千场宣讲,百家企业家代表结对170个省市定经济薄弱村,扶持到户项目470个,全市8879名人大代表联系1万多户贫困家庭,实施结对济困。民营企业、金融机构、慈善组织更多投入脱贫攻坚,社会力量的广泛参与为扶贫开发事业的可持续发展提供了保障 

    二、存在的主要问题 

  全省贯彻实施《条例》工作取得了显著成绩,但对照打赢打好脱贫攻坚战的要求和基层群众的期盼,还存在一些问题和不足。 

  (一)扶贫开发统筹谋划的力度不够,多元扶贫工作格局有待进一步形成。《条例》规定,应当统筹推进专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫,采取针对性的扶贫开发措施,综合提高农村扶贫开发能力。我省通过实施重点帮扶和连片开发,取得了较好的成效,但随着脱贫攻坚的深入推进,一些问题逐渐显现。一是对扶贫的思想认识和重视度还不够有的地方还未把扶贫开发放到“三农”工作的重要位置,统筹谋划、整体推进不到位,扶贫力量配备上总的还比较薄弱。部分基层干部工作不规范,精准识别工作不扎实。少数地方形式主义、弄虚作假、“疲劳症”和厌战情绪仍然存在,影响脱贫攻坚有效推进。二是帮扶对象内生动力不足。一些贫困户、贫困村不愿摘掉贫困帽子,存在 “等靠要”思想,甚至存在相互攀比的心理。一些子女不尽孝道、把老人单独立户,导致老人在收入上处于贫困状态,扶贫与扶志有机结合机制还需要进一步探索完善。三是社会参与度还有待提高。一些挂钩帮扶单位满足于资金扶持,没有从“造血”的角度关注长远发展和脱贫。社团组织、慈善机构、民间团体和个人在扶贫济困中的作用还没有得到充分发挥。 

  (二)重点低收入群体的帮扶措施与最低生活保障制度衔接不到位,因病致贫返贫的问题亟需解决。解决因病因残致贫返贫问题是我省脱贫攻坚重点和难点。截至2017年底全省未脱贫低收入人口中,因病致贫的占55.8%,因残致贫占20.6%,两项合计占比高达七成以上。近年来,省相关部门制定出台了《江苏省健康扶贫工程实施意见》等政策文件,明确了工作要点和任务分工,从这些政策措施落实情况看,还存在一些问题需要解决。一是健康扶贫政策尚未完全落实。部分地区尚未建立扶贫、医保、民政、卫生部门互联互通的“先诊疗后付费”一站式结算平台。提高大病报销比例、资助低收入人口参加家庭医生签约服务、免费健康体检等政策因资金配套不足而落实不到位。二是制度本身尚需完善。因家庭成员治病支出过大导致实际生活水平处于贫困状态,这类“支出型”低收入家庭,按照现行政策却难以享受低保救助,因病致贫等支出型贫困难题有待进一步破解。三是低收入农户的危房改造任务尚未完成。落实有关“三保障”要求还不到位,一部分低收入群众住房条件差的问题还没有得到根本解决,特别是还有1 万多户建档立卡低收入农户的危房改造任务尚未完成。四是有效应对和防止返贫的长效机制尚不健全。已经脱贫人口的脱贫基础不够稳固,每年还有一定数量的农村人口返贫,社会救助制度与扶贫开发政策有待进一步衔接,托底救助对象与扶贫开发对象有待进一步精准识别,应对和防止返贫的制度性保障举措还需加强 

  (三)促进产业发展的措施配套不完善,产业扶贫基础尚不牢固。条例规定,要培植壮大特色支柱产业,通过扶持新型农业经营主体,带动和帮助农村扶贫开发对象发展生产。目前,各地涌现了不少产业扶贫带动村级经济发展和农民增收的典型,但重点帮扶片区整体产业基础还比较薄弱,具有地方特色的优势产业尚未形成。一是基础设施建设仍然滞后。部分地区涵闸、泵站、水利工程超负荷运行,田间工程还不能完全配套,公路桥梁老化严重。由于路、水、电等基础设施不到位,一些偏远地区利用扶贫资金建成的标准厂房,迟迟招不到项目,出租率低,继续发展物业实现增收难度增大,制约了产业的发展。二是产业融合发展不充分。一些扶贫项目仅限于种养业的初始产品生产,未能有效地组织向加工、销售延伸,规模较小、布点分散、产业链短,一、二、三产业未能有效融合。三是市场主体带动能力不足。农村富民产业项目多数由乡镇政府和村集体承建,社会力量参与较少,市场主体不愿参与富民项目建设的情况较为普遍,南北挂钩、企业挂钩的作用还不够明显。 

  (四)扶贫资金使用效益还不高,资金的投入与管理尚需加强。资金使用不到位、不精准、不高效的问题在有些地方还比较突出一是扶贫资金滞留积压现象仍然存在。一些县区没有合适的投资项目,导致省级财政扶贫资金延压滞留。有的地方项目规划不合理、前期论证不充分,扶贫资金投入形成的项目长期闲置,没有发挥应有的效益。二是地方配套压力大。随着省级财政扶贫资金逐年增加,市县基础设施建设和扶贫项目配套资金也不断加大,一些地方财政压力较大。有的地方反映,被列入省定经济薄弱村的村级债务依托政策得到化解,未列入省定经济薄弱村的债务还在加大。三是扶贫资金整合力度还需加大。有的地方扶贫资金“碎片化”严重,中央和省级下达的项目涉及多个部门,地方政府与上级部门在扶贫项目与资金上难以协调整合使用,资金使用效益不理想。四是扶贫资产权属不够清晰。村扶贫开发中形成的固定资产,有的地方由于产权不明晰,管理维护不到位,一些资产被少数人侵占,甚至遭到破坏。村扶贫开发资金所形成资产的权属、管理维护及收益分配制度亟待建立。 

  检查中,执法检查组还了解到,一些地方在扶贫开发工作机构建立健全、依法确认扶贫开发对象等方面还存在不足之处。 

  三、全面深入实施《条例》的建议 

  习近平总书记在十九大报告中明确指出,把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一近期,省委出台了《关于打赢打好脱贫攻坚战三年行动的实施意见》,对今后三年脱贫攻坚工作进行了全面部署。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面落实中央和省委关于打赢打好脱贫攻坚战的决策部署,结合实施乡村振兴战略加大精准脱贫力度,聚焦重点片区、重点经济薄弱村和重点低收入群体,聚焦脱贫攻坚中的突出问题和薄弱环节,推进《条例》深入贯彻实施,推进各项政策措施落到实处。 

  (一)集聚脱贫攻坚合力,进一步形成与新时代要求相适应的扶贫工作格局。坚持用发展的眼光、改革的思路和创新的精神,科学谋划和推进精准扶贫,积极探索、不断创新体制机制,进一步建立与新时代要求相适应的扶贫工作新格局,处理好打赢打好脱贫攻坚战与长期扶贫的关系,建立常态长效工作机制,不断增强贫困乡村贫困群众自我发展能力。一要加强扶贫干部队伍建设。各级政府要继续强化各级扶贫工作机构及干部队伍的建设,完善与机构改革相适应的扶贫开发机构职能设置,明确执法主体部门的责任,保障扶贫开发工作经费,把《条例》规定的各项要求进一步落实到位。要选拔真正有志于帮助老百姓脱贫的干部加入扶贫工作队伍,加强考核激励,调动干部工作积极性。二要激发内生发展动力。坚持“扶贫先扶智、扶贫先扶志”,为群众提供真正需要的技能培训,提高低收入农户在扶贫项目各个环节的参与程度。要建立正向激励机制,将一些帮扶政策与低收入农户参与劳动直接挂钩,减少“等靠要”思想,增强自立自强、勤劳致富观念。坚持自治、法治、德治相结合,教育引导贫困群众弘扬传统美德、树立文明新风。三要积极创新体制机制。省各有关部门要善于总结提炼已有成功经验,比如“五签字五确认”办法、“五方挂钩”帮扶机制、“两项制度”衔接机制等,要更好地完善提高,努力探索形成一套缓解相对贫困的体制机制和制度规范。加强宿迁扶贫改革试验区建设,通过政策支持和工作指导,加大工作推进力度,形成更多可复制、可推广的试验成果。结合农村集体资产产权制度改革,进一步贯彻《江苏省农村集体资产管理条例》,通过盘活土地资源、加大公共空间治理力度、提高综合利用和经营水平增加集体经济收入。四要改善农民住房推进城乡一体化。要以苏北农民住房集中改善为突破口,推进“空心化”的农村贫困片区贫困人口按城镇化规律合并集中居住,同步配套各类设施,实现苏北地区基础设施、产业发展、环境整治、农村改革等一体化推进,提升农村发展水平,提高农业产出效益,建立多元化分配格局,增加农民收入。 

  (二)完善脱贫综合保障机制,进一步解决低收入人口重点难点问题。解决低收入农户因病因残致贫、返贫问题,解决支出型贫困问题,是当前我省扶贫开发的重点难点所在。一要尽快落实已经明确的针对低收入人口的特惠政策。在健康扶贫上,推动“基本医保财政全额补贴、降低大病保险起付线、提高报销比例、先诊疗后付费”等关键政策落地;在教育扶贫上,及时足额落实义务教育阶段家庭经济困难学生生活费补助;在低保兜底上,落实农村低保标准动态调整机制,扶贫开发政策向低保对象开放。二要进一步完善医疗救助措施。大病保险政策进一步向低收入农户倾斜,降低门槛,并提高报销补助比例。完善因病支出型家庭的兜底保障政策,对家庭成员患重病增加的医疗费用等家庭实际支出等,在核算家庭收入时给予适当扣减。各级人社、财政、民政、扶贫等部门要加强沟通对接,定期开展困难人员与基本医疗保险参保人员信息比对工作,完善农村低保和扶贫开发对象的识别标准程序,建立信息共享,为实施医疗保险精准扶贫提供支撑。三要构建扶贫脱贫长效机制因病、因灾、因残致贫返贫的群体始终会有一定的比例,要制定相应的兜底保障措施。脱贫攻坚任务完成后,扶贫部门要与民政部门及时对接,将这个特殊群体与社会救助体系挂钩。通过全方位、多层次、宽领域的制度设计,实施精准化识别、针对性扶持、动态化管理,构建能够可持续发展的脱贫攻坚长效机制。 

  (三)立足经济薄弱地区产业帮扶,进一步促进其健康稳定发展。实施产业扶贫,是完成脱贫目标任务的重要举措,也是实现稳定脱贫的有效途径。要以乡村振兴战略规划为引领,以项目实施为抓手,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,大力推进乡村产业振兴。一要坚持因地制宜。以《江苏省“十三五”农村扶贫开发规划》为指导,立足当地的自然资源、交通等基础设施条件,结合产业基础、特色优势和低收入农户自身条件,合理选择实在、可行的项目,确定产业发展方向、重点和规模,提高产业发展的有效性和可持续性。二要创新产业模式。坚持创新驱动,通过股份合作、土地托管、订单帮扶等多种形式,吸纳低收入农户中有劳动能力的人员就业,让低收入农户直接分享产业发展收益。深入推进“家门口就业”工程,促进低收入农户就近就地就业。出台鼓励外出务工人员和能人乡贤回乡创业的相关政策,带领父老乡亲致富奔小康。三要强化结对帮扶。“五方挂钩”的基础上,引导我省大中型企业与苏北各市县结对帮扶,进行产业转移或配套基地建设。积极推广淮安市人大的典型做法,更多发挥五级人大代表特别是企业家代表的作用,充分发挥代表的主观能动性,彰显代表的责任担当,帮助和带动建档立卡农户实施项目发展产业,建立稳定的收入渠道。 

  (四)强化扶贫资金投入和管理,进一步提高资金使用效益。坚持增加政府扶贫投入与提高资金使用效益并重,切实管好用好各级财政扶贫资金。一要建立考核评价机制。各级政府和有关部门要依法建立和完善扶贫开发协调机制、项目绩效管理和考核评价制度。把群众认不认可、满不满意作为考核重要指标,加强对扶贫资金分配、拨付、使用、考评全过程监管,建立问责制度。加快完善县级扶贫项目库建设,健全公告公示制度,避免出现投资兴建的项目闲置、收益不理想的问题。二要整合财政扶贫资金。扎实推进重点帮扶县涉农资金统筹整合使用改革试点,确保整合资金围绕脱贫攻坚项目精准使用,提高使用效率和效益。要推进资产收益扶贫。我省大规模扶贫开发已经开展多年,形成了大量扶贫资产,加强运营管理十分重要和紧迫。要坚持产业扶贫与资产收益扶贫同步推进,对扶贫开发形成的固定资产开展清产核资,强化产权登记、资产运营和收益分配管理,充分发挥扶贫资金的效用,确保项目收益及时足额落实到低收入农户。 

  以上报告,请予审议。 

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