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关于《江苏省湿地保护条例(草案)》审查意见的报告
2016-05-23 12:24:00  来源:江苏人大网

  ——2016年5月23日在省人大常委会第二十三次会议上

  省人大常委会农业和农村工作委员会

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  受主任会议委托,我委对省人民政府提请省人大常委会审议的《江苏省湿地保护条例(草案)》(以下简称条例草案)进行了审查,现将审查意见报告如下:

  湿地具有保持水源、蓄洪防旱、调节和改善气候、净化水质和维护生物多样性等重要的生态功能。保护湿地,对保护人类的生存环境,实现经济社会可持续发展,意义重大。江苏境内湖泊众多,沿海滩涂辽阔,湿地资源丰富,湿地面积达282.2万公顷,约占全省国土面积的四分之一。大丰麋鹿、盐城湿地珍禽国家级自然保护区列入国际重要湿地名录,太湖、洪泽湖等5处湿地列入国家重要湿地。近年来,我省各级政府十分重视湿地保护工作,明确责任主体,划定生态红线,建立分级管理工作机制,强化湿地管理。南京、苏州等地人大常委会还专门制定相关地方性法规,推进湿地管理的规范化、法制化。

  与此同时,湿地保护工作中也还存在不少问题,一些地方和部门对湿地保护和管理工作的重要性认识不足、工作力度不够;湿地保护和管理的机制还不完善;湿地生态系统的基础性研究、管理的科学性等方面还需要进一步加强;湿地利用行为还需要进一步规范。通过制定地方性法规,进一步保护湿地资源,强化对湿地利用的监督管理,十分必要和迫切。

  《江苏省湿地保护条例》是本届五年立法规划项目和2015年的立法调研项目。去年8月份,我委提前介入,听取条例起草部门就条例框架结构以及规范的主要内容等方面情况介绍;9月份,省人大常委会分管领导带队,赴黑龙江等省份进行立法调研,学习兄弟省市的立法经验,了解他们在法规实施过程中遇到的问题;11月份和今年4月初,我委组织省有关部门分别到盐城、宿迁和苏州进行调研,与当地政府及有关部门座谈,征求对条例草案的修改意见。4月中旬,常委会分管领导还率队到南京召开座谈会,进行立法调研。5月9日,我委召开委员会全体会议,对条例草案进行了审查。我委认为,条例草案总结了我省在湿地保护和管理工作中的成熟做法,借鉴了兄弟省市的主要立法经验,进一步规范了湿地利用行为,框架结构合理、针对性较强,是切实可行的。同时对条例草案提出如下修改意见:

  一、关于突出对重要湿地的保护方面

  条例草案规定对湿地实施分类保护和管理,根据湿地生态功能和环境保护的重要性,将湿地划分为重要湿地和一般湿地,但在保护、管理措施和利用行为方面没有突出对重要湿地的保护。针对这一情况,考虑到目前各地对湿地资源利用的实际状况,建议将条例草案第三十六条有关禁止性规定限定在重要湿地范围内,特别是对重要湿地不同区域要明确其重点保护内容,并对禁止性行为作进一步细化,这样规定,可以强化对重要湿地进行重点保护,加大对重要湿地的保护力度,增强法规的可操作性。

  二、关于加强湿地保护的科学性方面

  湿地生态系统与森林生态系统和海洋生态系统共同构成地球的三大生态系统,由于长期以来人类的生产生活主要依托于后两者,对湿地生态系统的研究和知识的宣传普及还不够深入,造成对湿地的保护和管理在认识上还存在一定局限性。因此,建议在条例草案中增加以下内容:相关部门按照各自职责在对重要湿地采取管护措施时,应当征求专家委员会意见,建立必要的交流沟通协作机制,提高保护措施的科学性和保护湿地生态功能的可持续性;应当加强湿地基础研究,鼓励和支持在重要湿地内建立科研观测站、点,逐步实现湿地监测设施、监测数据共享,使湿地保护和利用更科学、更合理。

  三、关于湿地水源环境保护方面

  水环境是湿地生态系统的载体,是湿地具有广泛功能的基础,监测和保护湿地水环境是湿地保护的首要环节和重要的基础性工作。在调研中有的地方建议,应当加强对湿地水源汇入点的水质监测,防止湿地水源的污染对湿地生态环境造成损害。建议在条例草案第二章湿地保护部分增加以下内容:应当对重要湿地主要水源汇入点的水质情况进行监测,经认定对湿地水环境造成损害的,应当依法进行处罚。

  四、关于加大对湿地的保护力度方面

  条例草案第二十七条明确禁止违法占用、征收湿地或者改变湿地用途,确需占用、征收湿地或者改变湿地用途的应当征求林业主管部门意见,与此同时应当制定湿地保护和恢复方案。但是对制定的湿地保护和恢复方案,条例草案仅要求报林业行政主管部门备案,这样规定刚性不够,部门职责界线不清,有些措施也会落空。同时,与湿地生态系统的复杂性不相协调,有可能导致保护和恢复的只是湿地的种类和面积,而湿地本身的生态功能难以得到有效保护和恢复。因此,占用、征收湿地或者改变湿地用途而制定的湿地保护和恢复方案,同样应当征求林业行政主管部门的意见并报备,重要湿地保护与恢复方案还应当经过专家委员会论证后方可组织实施。此外,为简化办事程序,提高办事效率,湿地保护与恢复方案可以与占用、征收湿地或者改变湿地用途的申请同时提交有关主管部门办理相关手续。

  五、关于增强条例的可操作性方面

  湿地保护工作面广量大,涉及的部门也较多,为增强条例可操作性,切实发挥条例对湿地的保护作用,应当对湿地保护工作涉及的主要部门的职责予以具体化。根据有关规定和湿地保护的实际需要,建议对条例草案第七条第二款中提及的水利、国土资源、环境保护、海洋、渔业等部门在湿地保护方面的职责加以明确。同时,我省部分县区林业部门的行政力量相对薄弱,也需要通过明确相关部门在湿地保护方面的职责来加以强化,使条例草案的有关规定能落到实处。

  六、关于法律责任方面

  条例草案法律责任部分有的规范比较原则,且处罚的力度还不够,对相关责任主体和禁止性行为的法律责任还需要作进一步细化;有的罚款规定只有上限没有幅度,在实际执行中难以掌握,执法的随意性比较大。此外,对相关行政主管部门及其工作人员法律责任的规定比较笼统、格式化色彩比较浓,建议参照外省市做法,对相关部门及其工作人员未按照规定编制和组织实施湿地保护规划、未依法采取湿地保护措施、对造成湿地污染的违法行为未采取制止措施、未按规定批准占用湿地、未依法履行监督管理职责或者因保护利用不当造成湿地生态系统损害等行为的法律责任加以明确。

  此外,条例草案中的一些文字表述还需作进一步斟酌修改。

  以上报告,请予审议。

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