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关于检查《中华人民共和国消费者权益保护法》和《江苏省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》贯彻实施情况的报告
2016-05-23 12:29:00  来源:江苏人大网

  ——2016年5月23日在省十二届人大常委会第二十三次会议上

  省人大常委会执法检查组

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  根据省人大常委会的年度监督工作计划,4月中旬,常委会组成执法检查组,就《中华人民共和国消费者权益保护法》和《江苏省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》(以下简称“一法一办法”)贯彻实施情况开展执法检查。检查组听取了省政府以及省工商、住房城乡建设、商务、物价、消费者协会等11个部门和单位关于贯彻实施“一法一办法”情况的汇报。随后,由常委会副主任赵鹏和刘永忠分别带队,前往南京、苏州、盐城和扬州4个市进行检查,听取当地政府及其相关部门和单位的情况汇报,深入部分商场、超市、电信公司、12315维权指挥中心、消协接待窗口和调解中心等现场视察。本次检查通过听取汇报、走访经营者和消费者、察看维权窗口以及公布举报投诉电话和网上举报平台等多种形式了解我省贯彻实施“一法一办法”情况,总结实践经验,剖析存在的问题,对下一步做好消费维权工作以及制定消费者权益保护条例具有重要推动作用。现将有关情况报告如下。

  一、贯彻实施“一法一办法”的基本情况

  “一法一办法”颁布施行以来,全省各级政府及有关部门高度重视贯彻落实工作,始终把消费维权作为关注民生、服务百姓的重要任务,加强组织领导,采取有效措施,聚焦消费领域重点和难点问题,在强化消费者维权意识、规范经营者自律行为、加大执法监管力度、创新维权体制机制等方面做了大量工作,取得了明显效果。

  (一)加强宣传培训,大力营造消费维权的浓厚社会氛围。各级政府及有关部门注重宣传教育培训,特别是围绕新消法的重点和亮点,围绕“新消法、新权益、新责任”等主题,使各方面全面知悉法律法规,提高消费维权的主动性和自律性。一是加强对执法人员的学习培训。工商行政管理部门通过业务培训会、执法交流会、案例分析会等形式进行轮训,帮助本系统执法人员正确理解法律法规的规定,提高消费维权水平和执法能力。相关部门也在职责范围内,按照法律法规的内容,做好执法人员的消费维权业务培训。二是加强对经营主体的教育引导。各地通过组织开展企业负责人学习研讨会、企业维权人员培训、集中宣讲会等形式,加强对经营主体的宣传教育,使经营者了解自己的消费维权义务,尽可能主动减少和避免侵害消费者权益的经营行为。三是加强对消费者的宣传普及。全省每年围绕消费维权主题,在“3.15”和重要节假日等时间节点面向广大消费者,采取现场咨询、发放宣传资料、开展知识竞赛、举办晚会等多种形式,宣传贯彻“一法一办法”,普及消费维权知识。全省多地依托相关部门的专业优势,建立多种类型的消费教育培训基地,如依托中小学开展青少年消费教育,依托老年大学和老年活动中心建立老年消费教育基地。有的地方通过“行风热线”、报纸放心消费专版、公益广告、科学消费大讲堂等,还有的地方创新宣传方式,通过拍摄微电影、制作动漫、微信公众号等群众喜闻乐见的新颖形式,不断扩大宣传效果。

  (二)强化执法监管,努力创造和谐安全的消费环境。近年来,各地各有关部门坚持把整顿和规范市场秩序,提升和改善消费环境作为履职尽责的重要内容,着重解决消费者重点关注、反映强烈的热点难点问题,特别是针对食品药品安全、假冒伪劣商品、虚假广告、消费欺诈、预付卡消费、网络购物等突出问题,开展专项治理和联合执法行动。去年,全省各地共开展联合执法1700多次,整治重点区域3.2万多处,查处各类经济违法案件17万多件,有效地规范了市场秩序,净化了消费环境。一是强化民生领域专项整治。工商、住建、食药、旅游、邮政等相关部门以当前问题较为突出的房地产、汽车交易和维修、住宅装饰装修、食品药品安全、医疗收费、旅游、快递等民生热点领域为重点,集中开展专项整治。通过日常监管、抽查检查、构建应急处置机制,强化事中事后监督,规范经营秩序,保护消费者合法权益。二是突出新型问题治理。随着经济社会发展,诸多新型消费侵权问题不断出现。工商、商务、通信管理等有关部门积极应对网络购物、通信诈骗、预付式消费中存在的各种侵权行为,创新维权方式,建立网上投诉处理、网络消费维权异地协作工作机制、开展电话实名制检查、加强预付卡监管,处理解决新型消费侵权问题。三是维护公共服务领域消费权益。针对利用合同格式条款侵害消费者合法权益的情形,向社会公开征集“霸王条款”,要求供水、供电、供气、通信等公共服务行业签订承诺书,公开承诺并倡导服务业经营者使用规范的格式合同,提升服务质量,切实提高公共服务行业诚信经营水平。

  (三)加快维权平台和网络建设,着力构建高效便捷的维权体系。全省范围内积极构建和完善覆盖城乡的消费投诉平台和网络体系,畅通投诉渠道,尽力做到事事有结果、件件有回复,消费者投诉处理率和满意度不断提升。一是充分利用现有投诉举报平台。省工商局着力打造12315消费维权金字招牌,积极受理消费者投诉举报,加强投诉举报处理制度化、规范化建设。省质监、食药、物价、旅游、邮政、通信管理等部门也设立相应平台,始终把受理消费者投诉、维护消费者合法权益作为重点工作抓紧抓好,仅去年省有关部门受理的投诉、举报、咨询就达近百万件,消费投诉处理综合满意率达到92.7%。二是着力推进基层消费维权站点全覆盖。从以人为本、服务便利化角度出发,全省在消费密集场所积极开展12315“五进”(进商场、进超市、进市场、进企业、进景区)活动,全省覆盖率达83%以上。扎实推进建立基层“一会两站”(消费者协会分会、消费者投诉站、12315联络站),目前建有2万多个,基本实现乡镇、街道、社区、行业和大中型经营企业消费维权网络全覆盖,基本构建起“消费投诉在家门口,问题解决在家门口”的便利化维权新格局。三是积极创新现代化消费维权方式。有的地方大力推行“12315进网络交易平台”活动,有的地方开通消费投诉举报手机APP客户端、E通315网络投诉平台,加强微信举报平台建设,着力构建线上维权服务网络,搭建起快速便捷的消费投诉处理渠道,努力把消费纠纷化解在基层,化解在企业。

  (四)调动各方积极性,有力推动社会共治。消费维权工作涉及各个领域,需要全社会共同参与。多年来,各地坚持发挥政府主导、企业主体、行业自律和社会监督的综合效应,推动建立消费维权社会共治体系。一是力推放心消费创建工作。省政府高度重视放心消费创建工作,切实把开展放心消费创建活动作为政府整合部门职能资源、共治安全消费环境的重要抓手。2007年全面启动放心消费创建活动,在省工商局设立省放心消费创建活动办公室,连续8年将其作为省政府重点工作和考核目标。各地也都设立了相应组织,整合多个部门和单位开展放心消费创建活动。去年,全国工商系统放心消费创建活动现场会在江苏召开,我省的经验做法在全国得到推广。二是突显消协组织和行业协会作用。经过多年的发展,消协组织已经成为保护消费者权益的一支重要力量,形成比较健全的组织机构和完整的基层网络。通过建立消费纠纷调解机制、参与执法监督和立法立标工作、开展商品与服务比较试验和消费调查、支持诉讼等途径,积极探索、不断拓展消费维权渠道,提高消费维权效能。此外,大力支持行业协会的发展和诚信自律管理,针对消费者反映的突出问题,组织相关行业协会共商共议,研究解决维权难题。三是督促企业履行消费维权主体责任。深入企业开展维权法律宣讲,引导企业参与放心消费创建,推动企业完善维权自律机制,规范内部管理,落实企业消费维权法定义务,提升企业诚信经营意识,从源头做好消费维权工作。四是发动社会力量进行消费维权。引导社会各界参与消费维权,构建消费教育和咨询服务体系,加强事前监督;通过社会调查、民意评价,及时披露消费维权相关信息,构建对商品和服务的社会监督体系,加强事中保护;成立消费维权志愿服务体系,构建消费者权益社会救助体系,加强事后监督。

  二、消费者权益保护中面临的主要困难和问题

  “一法一办法”施行以来,消费维权工作取得了一定成效。但是随着互联网经济和科技创新步伐加快,新产品、新服务带来了新的消费方式和消费理念,加之执法监管仍未完全到位,维权协调配合不够,消费维权工作遇到一些困难和问题。

  (一)部分法律规定内容难以落地见效。国家的新消法重点从充实细化消费者权利、强化经营者义务两大方面加强对消费者合法权益的保护。但是,由于整个社会诚信体系尚未完全建立,法律法规的配套实施细则也未及时跟进,从而导致有些规定在现实生活中难以有效执行。一是七日无理由退货实现难。新消法规定,除所列四类商品外,消费者非现场购物可以七天无理由退货,但在具体实施过程中,经营者和消费者就退货商品的包装要求、大件商品包装和运输费用等细节和条件存在诸多争议,有的经营者人为设置退货障碍,造成退货难以实现。二是举证责任倒置执行难。新消法虽然对购买耐用商品和有关服务产生纠纷规定了有利于消费者的举证责任倒置内容,但对耐用商品和有关服务的范围、不履行举证责任倒置义务的法律责任规定不够明确,容易产生异议,影响该规定执行。三是个人信息保护难。新消法对个人信息保护作出相应规定,是消费者权益保护领域的一个重大突破。但是由于个人信息保护面临防范难、举证难、索赔难和处罚难,因此实践中消费者这方面投诉很少,这与个人信息频遭泄露的现状大不相符。四是惩罚性赔偿界定难。由于界定标准的缺失,消费者与经营者对是否存在欺诈行为分歧较大。尤其是赔偿额度较大时,双方很难达成协议。消费者往往会因为时间和精力等因素予以妥协,勉强接受降低赔偿标准。

  (二)维权执法协调配合不够紧密。消费维权实践中,有些侵权行为涉及多个行政部门的职权范围,有的甚至还涉及消协组织、司法机关等多个方面。由于有关部门之间的监管职能尚未完全厘清,执法中仍存在权责不对称和职能交叉等现象,加上维权主动性不强、沟通联系不畅,在消费维权和市场监管工作中的整体联动和协调配合仍然不够,容易产生互相推诿的现象。有关部门、司法机关和消协组织因为相关法律法规配套不完善,并且对消费维权的适用范围、执行主体、自由裁量权等认识不一,致使消费纠纷不能有效解决,从而影响消费维权工作的顺利开展。消费者对此反映比较强烈,满意度降低,有些还会提起行政复议或者诉讼。

  (三)新型消费领域维权难度较大。目前,新的消费理念和消费方式产生消费个性化和多样化。互联网的迅速发展和信息技术的广泛应用,产生了消费时空分离,给消费维权工作带来新的挑战。一是网络交易维权难。由于网络交易存在准入门槛较低、商品良莠不齐、经营资质真伪难辨、恶性竞争手段繁多等弊端,容易造成交易双方信息严重不对称、消费者维权成本高、维权取证难、经营者主体身份确定难追责难等问题,从而导致消费者维权难和行政部门监管难的双重挑战。二是预付式消费存在监管空白。部分预付式消费缺乏监管,特别是个体工商户、非法人企业发售预付卡基本没有发卡审批和门槛要求,随意性较大,也无任何担保措施或资金第三方存管,一旦发生经营者卷款逃跑或因经营不善关门倒闭,消费者退卡无门。此外,还存在变相融资和降低商品或服务质量现象,侵害消费者权益。三是服务领域投诉增长快。在以往的消费投诉中,商品类投诉占比高于服务类投诉,随着服务业的快速发展,很多地方服务类投诉占比发生逆转,高于商品类投诉。服务类投诉主要集中在金融服务、教育培训、家庭装修、汽车维修等方面,服务标准不明确、取证鉴定难、信息不对称等导致消费维权困难。

  (四)消费维权队伍建设有待加强。与面广量大的消费纠纷投诉和消费维权工作相比,消费维权力量不足、能力不够强,难以适应维权工作需要,很大程度上降低了消费纠纷投诉处理的效率和质量。一是执法部门队伍建设需要加强。消费纠纷投诉大部分要化解在基层,必须要基层监管部门负责处理。在工商、质监部门取消垂直管理,县(市、区)工商、质监、食品药品监管部门“三合一”体制改革后,县级市场监管局消保机构设置不够健全,新的消费维权职能部门处理的消费投诉涉及原三个部门的管辖范围,基层执法力量和能力与日益繁重的消费维权工作不相适应的矛盾较为突显。二是消协组织亟待加强。新消法明确了消协组织为公益性社会组织,负有八项法定职责,并要求政府给予一定经费保障。但实践中,有的地方对消协组织的性质认识不到位,人员编制和经费保障差距较大,导致法律规定的执行大打折扣,消协组织不能充分履职,严重影响基层消费维权工作。

  三、做好消费者权益保护工作的几点建议

  消费维权工作任重道远。我们必须认清经济发展大环境,从推动供给侧结构性改革出发,创新工作思路和方法,提升消费者的消费意愿,释放消费潜力;必须融入服务发展、改善民生、促进社会和谐的大格局,切实发挥消费维权的重要作用;必须运用大数据,及时发现消费维权问题,提高处理纠纷的精准性和实效性;必须推进大维权,推动政府主导、企业主体、行业自律、社会参与,实现消费维权社会共治。

  (一)努力提高认识,增强做好消费维权工作的积极性和主动性。做好消费维权工作有利于促进消费环境改善、消费结构调整,推动供给侧结构性改革和经济发展方式转变,使消费成为拉动经济的主力军,助力经济持续健康发展,促进社会和谐。因此,要充分认识消费维权工作的系统性、重要性和复杂性,积极贯彻落实“一法一办法”。一要加强组织领导。各级政府要继续高度重视消费维权工作,加强统筹规划,督促各部门依法履职,进一步深化放心消费创建活动。二要加大宣传力度。各地各部门要创新方式方法,拓宽宣传渠道,不仅突出重要时间节点的宣传,还要保持宣传的常态化,继续加大“一法一办法”等法律法规的宣传普及力度,加强经营者的自我规范和约束,提升消费者的维权意识和维权能力,营造全社会消费者权益保障氛围。三要确保经费投入。消费者协会要发挥新消法规定的公益性职能,应当依法保证必要的经费投入。因此,各级政府要落实新消法的规定,没有投入的要予以投入,已经投入但投入不足的,要加大经费保障力度。

  (二)强化协调配合,形成消费维权工作合力。消费维权是一项系统工程,需要政府及各部门齐抓共管,消协组织和社会各界共同努力,形成维权合力。一要进一步理顺各部门职能,明确不同领域的执法主体及其职责范围,形成分工明确、制度完善、权责统一的消费市场监管体系。要加强沟通协调,促进部门间的横向纵向联动,强化执法监管。二要进一步加强与司法行政部门和法院的联系,共同建立人民调解和诉调对接机制,积极化解矛盾纠纷,提高维权救助实效。三要进一步强化消费纠纷调处专业化协作机制,针对消费者投诉热点、难点问题,健全消费纠纷调解专家委员会,增强消费调解工作的专业化水平,壮大消费维权律师志愿服务队伍,为消费者提供维权咨询,支持公益诉讼。四要探索推广跨地区、跨行业维权合作,总结消费维权的互动与合作经验,实现异地信息互通、地区联动、经验共享,建立消费纠纷异地救援维权协作机制。加快推进消费侵权行为多发、纠纷较多的行业建立联动调解服务中心。

  (三)加强新型消费问题研究,解决新型消费领域维权难题。由于法律中有的规定比较原则、执法主体不够明确、调查取证难、法律责任不到位等因素,网络购物、预付卡消费等领域维权难题不断涌现,要加强对这些问题研究,分析产生的原因,探寻解决良策。一是坚持“以网管网”,利用网络交易监控平台,寻求电子取证、固定证据手段,推动大数据等新技术在网络市场监管中的运用;坚持信用管网,落实网店实名制,推进网络市场信用体系建设;坚持协同管网,加强工商、公安、通信管理、金融等部门的协调配合,建立社会共治的网络市场监管新机制,强化网络交易平台等网络经营主体责任,规范网络市场秩序。二是健全完善预付式消费的立法规定和相关管理办法,提供制度保障,加强事前防范,从源头上避免预付式消费侵权行为。督促工商、商务等部门明确主体责任,严格准入制度,加大对预付卡消费监管力度,增加经营者违法成本,强化事中事后监督。

  (四)配强维权队伍,提升消费维权工作能力和水平。建设消费维权队伍、提高维权人员素质是保护消费者合法权益的重要保证。一方面,要加强工商及相关职能部门执法能力建设,健全消保机构,配齐维权人员,加强业务培训,提升执法能力水平。特别是基层“三合一”改制后,应当强化消保职能,配备与消费维权工作相适应的执法队伍。另一方面,要准确定位消协组织的性质,为充分发挥消协组织的公益性职能,根据全国兄弟省区市的做法,建议将消费者协会改为消费者权益保护委员会,推动其专业化、网络化、信息化、国际化建设,充实消协组织的工作人员,加强对其教育培训,不断提高业务素质和维权能力。

  (五)完善法制体系,为消费维权创造良好法制环境。目前,消费形态越来越复杂多样,监管要求更多更高,健全的法制体系可以为消费维权工作提供可靠的制度保障。我省原有的消费者权益保护法实施办法已经实行二十年,很多规定与新消法不相一致,也与消费维权现实不相适应。根据省人大常委会今年的立法计划,《江苏省消费者权益保护条例(草案)》将于今年7月提交常委会会议初审。为做好地方立法准备工作,建议省政府及有关部门:第一,在前期大量工作的基础上,继续加强调查研究,进一步论证修改,以增强法规内容的合法性、合理性和针对性;第二,坚持问题导向,细化新消法规定的七日无理由退货、举证责任倒置、个人信息保护、惩罚性赔偿等内容,促进消费者权益保护的制度性创新,并提高其可操作性;第三,研究出台相关配套制度和实施细则,健全消费维权的法制体系,为保护消费者合法权益创造良好的法制环境。

  以上报告,请予审议。

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