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【环球视野】英国:法律保护湿地
2016-05-13 10:46:00  来源:中国政法大学学报

  英国的湿地定义是 :一个地面受水浸润的地区,具有自由水面,通常是四季存水,但也可以在有限的时间段内没有积水。自然湿地的主要控制因子是气候、地形和地质 ;人工湿地还有其他控制因子。

  英国是湿地资源比较丰富的国家,据学者考察,英国全国列入湿地公约名录的湿地数目是公约缔约国中最多的。英国湿地保护法律体系分别由欧盟指令 (European Union Directive) 和国际条约、中央政府立法和各邦立法三个部分构成。其中,国际条约主要是《拉姆萨尔湿地公约》等;与湿地相关的欧盟指令包括《野生鸟类保护指令》、《环境影响评价指令》、《水质保护指令》、《自然栖息地保指令》等。中央政府立法主要包括:《自然保育法》(the Conservation Regulations 1994),《野生动物和农村法》(the Wildlife and Countryside Act 1981),《水资源法》、《自然环境与偏僻社区法令》(2006年)。各邦的自然保护立法,例如,《苏格兰自然保护法》(2004年)、《苏格兰自然栖息地保护法规》、《苏格兰政府通告》、《北爱尔兰水法和北爱尔兰野生动物法》(1995年)等。

  与美国不同,英国很重视湿地管理的顶层设计,中央的法律比地方政府制定的法规效力更强,中央政府有责任起草全国性的湿地立法并通过议会指导其实施,中央政府的部门在相关事务中有许多权力,包括决定来自地方机构或其他机构的决定的诉请裁决 ;确认或反对上述机构发布的命令,等等。在1949年《国家公园与乡土利用法》颁布之前不久,英国就设立了专门机构即自然管理委员会,专门负责英国的自然保护包括自然保护区管理工作。该机构于1965年合并到自然环境研究委员会,1973年后又重新独立出来,并更名为自然保护委员会。1990年以后,随着地方分权势力的增强,这种中央性质的管理机构最终被解散,取而代之的是按地理分区重新组建的自然保护管理机构,包括:英格兰自然保护委员会、苏格兰自然遗产委员会、威尔士乡村委员会。与此同时,为了弥补中央性质的管理机构解体后可能出现的弊端,在上述新组建的地区自然保护委员会的基础上,成立了具有协调性质的自然保护联合委员会。此外,英国政府其他部门(如农业和林业等部门)以及地方政府(尤其是规划部门)在各自的职责范围内也都依法赋予了相应的湿地保护义务,如规划部门负责对保护区内土地利用申请进行审查。由此可见,英国湿地保护区管理体制最基本的特点是:由比较专门的机构对自然保护区实行统一管理,同时,其他政府部门在各自管辖范围内协助自然保护机构开展工作。

  在英国,中央政府对国家所有的湿地区,一般实行严格的指令控制加以保护,但在一些私人所有的湿地区,极少运用国家强制手段加以管理,往往通过公共购买和签订行政合同(management agreement)等方式并用对其加以管理和保护,如《野生动物和农村法》第29条规定 :对于具有自然保护价值,特别是对具有国际或国家重要性湿地中采取的一些活动,国家有权发布命令,要求国家自然保护委员必须在 15 个月内与湿地所有权人解决分歧并达成协议。

  2007年5月24日,在英国一个湿地保护区利用潮汐发电修建水电站的计划在规划许可(Planning permission)程序中引发了各方对环境保护的争议。英国的塞文河(Severn, River)河口位于伦敦以西200 公里处,拦河大坝将横跨英格兰西南部的滨海韦斯顿和威尔士首府加的夫之间,这里有一个占地2万公顷的自然湿地保护区,是鸟类过冬和栖息的乐园。与此同时,这里还拥有丰富的潮汐资源。根据规划,当地政府将在这里修建一个长约17米的堤坝,将涨潮的河水拦截下来,利用水流带动涡轮发电。然而,修建水电站的规划却遭到了环保主义者的反对,他们认为,修建堤坝将会减少湿地面积,破坏潮汐规律,每年随潮汐而来的鱼虾和贝类也会减少,鸟类的生存更会受到威胁。

  因此,2010年最终政府还是决定暂时搁置这一计划。为了让公众自觉接受湿地保护法,英国很重视公众参与制度的建构,让湿地利益惠及湿地保护区内的居民和周边居民。英国湖区国家公园是英格兰和威尔士的11个国家公园中最大的一个,也被认为是风景最美的一个。在应对经济发展和环境保护矛盾冲突这方面,湖区成立了专门的委员会(国家公园管理委员会),由委员会协调当中的利益。英国湖区国家公园管理委员会战略规划及立法顾问专家卢旺·罗宾逊(Rowan Robinson)在接受《外滩画报》采访时说:“我们每个月举行例会,讨论各项决定,比如有哪些建筑需要整修,哪些地方污染较严重以及如何解决等等。对于野生动物的保护,有野生动物的国家公园也会制定相关的条例,比如禁止猎杀、禁止喂食。因为长时间喂养这些动物,会让它们丧失捕食的能力。”湖区委员会在制定条例上还会尽量具体化、细节化,例如会减少商铺的开设,减少建筑的破坏和再建造。此外,英国国家公园协会也会参与到其中来,为了保护国家公园的利益而向当地政府提出立法方面的建议和意见。

  2000年夏天正式向大众开放的英国伦敦湿地中心的管理模式,也是处理湿地管理和居民利益冲突的典范。湿地中心这块地,原为泰晤士水务公司改造完成整个伦敦的供水项目后废弃的四个水库,泰晤士水务公司计划将水库填平卖地造房。但在英国,这种做法显然很难获得国会通过。伦敦市政要求在建设过程中不得有新的建筑垃圾产生,这就给项目的可持续性提出了严格标准。这个项目幸运地被野生鸟类和湿地基金会(Wildfowl & Wetlands Trust, WWT)这样一个公益信托机构看中,该机构联合伯克利房地产商和泰晤士水务公司,合作三方将其打造成为湿地中心。该湿地中心现在成为了全球城区湿地典范,累计吸引全世界参观者接近千万人次;中心也成为了物种保护的胜地,每年吸引栖息鸟类超过180种,成为业余乃至职业观鸟者的课堂。不仅泰晤士水务公司,水禽和湿地信托基金因此项目而获得同业的尊敬,甚至连伯克利房地产公司也因此获利不菲,周边房产价格达到每栋200万英镑以上,几乎是伦敦房产的标杆。

 

作者:   编辑:马丽花
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