江苏人大网 > 会议专栏 > 全国人代会 > 十二届全国人大四次会议 > 议案建议 > 正文
钱月宝:关于着力构建农村产权管理体系的建议
2016-03-14 15:49:00  来源:江苏人大网

  党的十八大以来,党中央高度重视农村产权制度的改革。(党的十八届三中全会《决定》提出来了50多项深化农村改革的举措,其中包括放宽农村集体经营性建设用地入市限制、扩大土地承包经营权权能、改革完善农村宅基地制度、推进农民住房财产权流转、赋予农民对集体资产股份更大权能、建立农村产权流转交易市场、完善集体林权制度、推行水权交易制度等。党的十八届四中全会《决定》明确要求加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护,部署了创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度、加强对集体资产所有权和经营权的保护,制定和完善土地管理、农业等方面法律法规的法治建设任务。2015年中央一号文件明确提出,要推进农村集体产权制度改革,探索农村集体所有制有效实现形式,出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见;健全农村产权保护法律制度,抓紧研究起草农村集体经济组织条例。)今年的中央一号文件,提出要用发展新理念破解“三农”新难题,厚植农业农村发展优势,加大创新驱动力度,提出破解“三农”难题,必须坚持不懈推进体制机制创新。特别是提出:深化农村集体产权制度改革。到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证、经营性资产折股量化到本集体经济组织成员,健全非经营性资产集体统一运营管理机制。

  从农村改革发展的实际看,深化农村产权改革是增强农村内生动力的重要保障。加快推进农村产权制度改革,就是激活农业农村发展的源动力。目前,我国农村集体资产总量不断增加,已成为农村发展和农民共同富裕的重要物质基础。但在工业化、城镇化的快速推进中,农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题仍然突出。一些地方仍随意调整承包地,甚至违背农民意愿,违法收回农户承包地。有的地方,部分《农村土地承包经营权证》没有及时分发到户,出现“有地无证、有证无地、一地多证、一证多地、无地无证”等现象。部分承包地面积“人为缩水”、农民自行开荒耕地,需要确定“新增”土地的承包权属对象等引发的土地纠纷问题相对突出,协调利益难度大。从试点地方的实践看,确权推进有难度,虽然有多种原因的制约,如法规不够配套,涉及农村财产权利的法规,大都是过于原则抽象,缺少可操作性的细则。如农村土地属于集体所有,但哪一级集体组织所有,不是很明确,县乡两级政府都自称是所有者,村委会与农民集体也说自己是所有者。由此导致不同所有者之间扯皮争夺,不时产生损害农民权益的行为。从农村集体资产运作实践来看,农村集体产权制度存在缺乏法人地位、难以避免内部人控制、缺乏人格化代表、成员边界难以锁定等一系列问题。选择更有效率的产权制度安排,在农村集体成员间合理界定并分配农用地、宅基地、集体经营性建设用地、集体非土地经营性资产的占有、使用、收益、处分等各项实际财产权利,将是农村集体产权在资源跨社区配置、人口城镇化背景下探索有效实现形式的急迫改革要求。 

  全面建成小康社会,重点与难点在农村。对农民来说,土地所有权、承包权、宅基地使用权是命根子。农村产权制度不健全,村集体与农民所拥有的财产权,不能像城市企业、居民一样用于抵押、融资、交易与继承,极大地制约了农民创业创新发展的积极性。着力构建新型的农村产权管理体系,让农村产权制度由抽象的法律明确变为规范、透明、可交易的经济权利,已经成为激发农民创业创新、壮大农村集体经济实力的关键举措,必须加快改革、有效推进。 

  因此,我建议: 

  1、加强农村产权制度改革政策的宣传与落实的力度。中央出台的农村产权改革举措,农民群众衷心拥护,盼望尽快落地见效。地方政府也在试点推进。但实际上是“进展缓慢、效果不佳”,农民群众的满意度不是很高。各级政府要深入农村调研,听取农民群众意见,勇于见难而上。要高度重视产权改革政策宣传解释工作,让“为什么确权、怎么确权”家喻户晓,增强农民支持和参与确权的主动性。对于确权过程中出现的新情况新问题,不回避,不包办,保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权,依法保障农民的合法利益。在此基础上,加快出台推进农村土地等产权落实的确权登记与发证细则,以确保五年之内完成全国农村产权摸底与界定工作。 

  2、农村集体资产的确权工作可以先行推进。保障农民集体经济组织成员权利是改革的重要基础,重点是探索界定农村集体经济组织成员身份的具体办法,落实好农民对集体经济活动的民主管理权利。对于土地等资源性资产,重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作,探索发展土地股份合作等多种形式。对于经营性资产,重点是明晰集体产权归属,探索发展农民股份合作。对于非经营性资产,重点是探索集体统一运营管理的有效机制,探索发展股份合作的不同形式和途径。一旦确权登记颁证,就应当允许农村集体资产证书可以用于抵押融资,待条件许可,就可以在规范的农村产权市场交易。 

  3、抓紧制定出台法律,规范界定农村集体经济组织及成员。在法律层面明晰土地所有权、承包权和经营权;在权威性法律法规政策性文件前提下,也要留给地方基层组织和村民委员会自主创新的空间;要防止打着“公共利益”的旗号违规征地,以有效保护农民基本权益;明确农户土地承包权“长久不变”的具体内涵,以此来稳定广大农民的产权预期。 

  4、政府要增强农村土地等产权确权的支持力度。农村产权数量庞大、类型众多、主体多元,确权工作面广量大,需要投入大量的人力、财力。这一轮确权,事关农村长远发展与农民切身利益。全面准确地确权登记颁证,要求测绘精准、程序规范,主要是运用科学手段现场测量定位,甚至要采用航拍彩图、鱼鳞图测绘等现代技术,投入大;调查摸底、影像解释、制作地图、信息录入等工作流程,需要村民到场见证签字,解决现实问题需要村民多轮开会协商,村民流动性又大,费时费力。为此,政府要加大财力投入,抽调精干力量下乡工作,对农民因确权产生的误工给予适当补助。尤其要加强相关培训工作,培训内容除了农村土地承包经营权确权登记工作的相关法律、法规、政策外,对登记规则、档案管理、地籍测量技术及程序、地籍测量与登记业务操作规程也应加强培训,减少广大干部对确权工作的畏难情绪,防止确权过程中的随意性。  

  5、政府要制定指导性强的操作规程,及时处置确权过程可能产生的各种矛盾。对纠纷难解的田块可区别对待,划定争议区。对近期难以解决的土地承包纠纷,暂按现状划定争议区,查清争议区的位置、面积、形成原因,并登记造册、记录在案,待争议化解后再进行确认、公示和登记。要加强引导疏通,畅通信访、调解、诉讼渠道来妥善化解矛盾。要及时建立土地权属纠纷证据的调查、收集、判断和保存制度,让每一起纠纷的处理,有真实、可靠的依据。在建立健全土地承包经营权登记簿的基础上,适时开展土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销等后续工作,并及时变更或者补换发土地承包经营权证书、集体产权证书。 

  6、要加强组织领导与法纪监督。整个确权登记过程要尽量透明公开,动员各方力量参与;政府工作要做细做实,在政策制定、宣传发动、群众评议、社会公示、集体决定等各环节加强村民民主监督。加大力度依法及时查处借机贪污腐败、违法乱纪、侵害发包人及相关集体或村民权益的行为。 

作者:  
相关链接