省人大财政经济委员会

省十四届人大常委会第三次会议将听取和审议省政府关于交通强省建设情况的报告并开展专题询问，为此我委从3月开始，在常委会分管领导的带领下，赴苏州、无锡等市调研，听取基层和企业的意见建议；向省人大代表和社会广泛征集意见建议；赴南通、连云港实地调研铁路、港口等基础设施建设情况；走访省港口集团、省铁路集团、江苏交控、东部机场集团等企业；召开交通强省建设情况专题座谈会，听取省发展改革委、交通运输厅等7个部门汇报，并就存在的问题进行了交流。5月下旬，召开财经委全体会议，对调研发现的情况和相关各方面的意见建议进行了研究。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

建设交通强国是以习近平同志为核心的党中央立足国情、着眼全局、面向未来作出的重大战略决策，党的二十大再次强调“加快建设交通强国”。省委将中央决策和江苏省情有机结合起来，作出了建设交通强省的部署安排。党的十九大以来，省政府及其相关部门认真贯彻落实中央决策和省委部署，将构建现代化综合交通运输体系作为全局性重点工作来抓，我省交通运输实现了大发展、大跨越，为推动经济社会高质量发展、满足人民群众日益增长的美好生活需要作出了积极贡献。

（一）交通强省建设路线图和施工图逐步清晰。省委、省政府先后出台《交通强国江苏方案》《关于全面推进江苏交通运输现代化示范区建设的实施意见》《江苏省综合立体交通网规划纲要》，印发省“十四五”交通领域专项规划，为系统性推进交通强省建设提供了基本遵循和方向指引。坚持把我省交通运输工作放在全国发展大局中谋划推进，在枢纽城市建设和铁路、公路、水运、航空运输等各个细分行业领域主动紧密对接国家规划，有关城市和重大基础设施以及一批重大项目纳入国家规划。《国家综合立体交通网规划纲要》中，南京、苏州分别被明确为国际性综合交通枢纽城市、国际铁路枢纽场站城市，连云港港列为国际枢纽海港。《国家公路网规划（2022—2035年）》新增我省国家高速公路7条、普通国道3条。国家发展改革委将我省27个项目纳入《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》，总里程2975公里。有18个综合客运枢纽被纳入交通运输部“十四五”建设项目库。

（二）交通基础设施网络持续完善。一是加大交通基础设施有效投资。“十四五”以来，全省公铁水空基础设施建设完成投资约3600亿元，资金要素得到较好保障。江苏交控、铁路集团等投融资平台有效发挥作用。财政支持交通建设力度加大，累计下达省以上资金620.28亿元，地方政府专项债券对100多个交通基础设施项目予以支持，累计支持金额760.67亿元。金融助推交通加快发展，36个交通项目获得国家政策性开发性金融工具支持，累计投放金额302.12亿元；发行7期企业债券支持交通项目建设，发行规模76.8亿元。二是加快补齐铁路、过江通道等短板。截至2022年底，全省铁路营业总里程达4276.9公里，其中高速铁路里程2217.6公里，位居全国前列。苏中苏北地区高铁网实现突破，“六纵六横”高铁网加快形成。过江通道累计建成18座，在建9座，沿江两岸设区市之间均有过江通道直通。三是加强机场保障能力建设。9个运输机场布局全面落地，实现地面交通90分钟车程覆盖全部县（市）。全省所有运输机场均开展了新一轮改扩建。四是进一步完善公路网络。高速公路里程达5089公里，普通国省干线公路里程近1.3万公里，一级公路占比居全国省区之首，在全国率先实现四级公路对行政村全覆盖。五是积极推进通江达海特色水运网建设。干线航道达标里程2488公里，覆盖全省85%的县级及以上城市节点、57%的省级及以上开发区。全省港口综合通过能力（26.2亿吨）、万吨级以上泊位数（560个）、港口货物吞吐量（32.4亿吨）、亿吨大港数（10个）均居全国第一。

（三）综合交通运输服务质效不断提升。一是客货运服务体系不断健全。客运服务更加便捷，全省铁路列车开行数量大幅增加，基本实现省内设区市到南京2小时通达、设区市之间2.5小时通达。全省9个城市开通轨道交通，位居全国首位。货物运输结构调整取得积极进展，水路铁路货运量、货运周转量占比分别提升至42.3%、72.7%。集装箱公铁联运量、铁水联运量达117万、92万标箱，分别增长22%和30%。全社会物流总费用与GDP的比例下降至13.6%。太仓港集装箱吞吐量突破800万标箱。截至2022年底，全省共有近远洋航线89条，较2020年增加17条。在飞国际客运航线13条、货运航线10条。二是智慧绿色平安交通建设取得阶段性成果。推进以数字化赋能交通基础设施建设和运营，建成数字化高速公路83公里、智能网联道路135公里、普通国省道“科技兴安”示范路275公里；建成电子航道图，覆盖内河干线航道约2500公里，启用全国首个内河船舶手机导航系统。组织开展新能源汽车、绿色船舶运输等前瞻性关键技术攻关，全国首艘120标箱纯电动内河集装箱船正式投入运营。交通秩序持续改善，交通安全教育深入人心，对交通违法犯罪实行常态整治、靶向打击。三是行业治理体系和能力建设在创新中有效推进。在全国率先完成省市县三级交通运输综合行政执法改革。构建“一体化+智慧执法+信用监管”执法新模式。建成并推广一体化在线交通运输政务服务平台，省市县三级交通运输政务服务事项全部上线运行。

二、存在的主要问题

近年来，国际国内形势发生了重大变化，交通强省建设也面临着新的需求和困难。以下问题应当引起高度重视。

（一）交通发展的协调性有待提高。一是部分地区交通规划与国土空间规划、产业发展规划之间的协同性不够。各地对铁路、机场、港口等基础设施建设的积极性普遍较高，但有些地方存在发展诉求与自身区位条件、资源硬约束等客观条件不符的情况。有的地方交通规划建设超前，但交通基础设施所服务的开发园区能不能发展起来，其土地用途调整能不能获批，相关产业能不能成功引进，都具有较大不确定性。二是本土交通运输产业与交通运输市场不匹配。就我省交通运输内需市场而言，无论规模、还是成长性，均居全国前列；但本土交通运输产业链的完整性以及本土企业的市场竞争力都有待增强。如，缺少能够承揽重大交通项目的本土施工企业，本土企业资质等级偏低、承揽业务难度较大；没有真正意义上的基地航空公司，航线设置、运力配置受制于人；缺乏强有力的物流龙头企业，货运和物流等相关企业普遍“小、散、弱”，服务能力薄弱。影响了我省产业体系发展的自主性和竞争力的提升，也使得政府实施有关政策措施缺少抓手。三是货源地与本省口岸之间尚未建立高效衔接机制。《交通强国江苏方案》要求，到2035年，“货物经由江苏口岸直运主要发达国家和‘一带一路’沿线主要国家”；但目前经由江苏口岸实现对外直运的货物量占比偏低，与2035年目标相比还有较大差距。四是多种交通运输方式融合发展水平还不高。多式联运发展仍显滞后，集疏运网络尚未完全形成。港口铁路专用线建设有待健全，部分港口与铁路集装箱运输仍未有效对接。多式联运的制度性交易成本仍然偏高，跨区域交通运输审批环节较多、手续较为繁杂。铁水联运进展不快制约了运输结构调整，以致公路运输占比依然较大，社会物流总费用与GDP的比率仍远高于发达国家水平（8%左右）。五是静态交通与动态交通未能做到均衡协调发展。不少地方停车位紧缺、泊位收费高，损害了群众出行的便利性和获得感。高速公路部分路段和部分高速联接线常态化拥堵，节假日更是水泄不通。部分城市内部路段拥堵现象也较为突出，交通信号灯、道路护栏、城区上下高架出入口等设置不合理，影响正常通行。

（二）部分重要交通枢纽职能定位尚未落实或者发展方向不够清晰。太仓港地处长江经济带与沿海经济带的“T”型交汇处，具有通江达海的区位优势，是综合条件优越的天然良港；国家将太仓港定位为“上海国际航运中心重要组成部分”“集装箱干线港”“江海联运中转枢纽港”，省委省政府要求将太仓港建成“江苏沿江集装箱运输的内贸转运枢纽”“近洋直达集散中心”“远洋中转基地”以及“江苏第一外贸大港”；但支持该港发展的政策措施仍需细化集成再落实，太仓港的功能作用尚未充分发挥出来。连云港港是日韩货物西进、中亚和欧洲货物东出的国际物流枢纽，是共建“一带一路”的重要节点。然而，连云港国际货运班列西行过境货物在港积压状况严重，影响了该港功能作用的有效发挥。据统计，今年2月28日，西行过境货物堆存量高达3937车，经过各方共同努力，过境货物在港积压状况有所缓解，但截至4月下旬，西行过境货物堆存量仍然达2700多车，货物积压处于高位。通州湾港区是近年来我省积极推进的“长江集装箱运输新出海口”，但该港并不位于长江沿岸，区位条件有不足之处；通州湾港区未来发展方向究竟是“物流港”还是“产业港”，相关各方存在不同认识。南京禄口国际机场是国家主要干线机场、华东地区的主要货运机场，是我省唯一的旅客吞吐量超过千万人次的机场；但东部机场集团成立以来，该机场龙头作用和辐射功能并未进一步增强。

（三）交通资源配置碎片化亟需解决。一是我省港口主体众多、资源分散，行业集中度明显偏低，岸线整体利用效率尚需提高。据省港口集团反映，其拥有的岸线资源仅占长江江苏段已利用岸线的11%，码头泊位数占比不足20%；2022年，省港口集团完成集装箱总吞吐量843.4万标箱，占全省该项业务总量的比重仅为35.2％。连云港港作为我省自然条件最好的深水港和在全国具有一定影响力的大型港口，2022年实现集装箱吞吐量556.8万标箱。南通港2022年实现集装箱吞吐量224万标箱。截至目前，连云港港以及南通港尚未完成与省港口集团整合。二是硕放机场、南通兴东机场尚未整合纳入东部机场集团，全省机场资源集中度仍需提高。南京禄口机场与硕放机场存在同质化竞争，难以实现高效分工协作、共同发展。三是我省港航、民航资源整合不到位导致该两个细分行业整体竞争力不强，国际运输能力难以提升。全省仅连云港港辟有4条远洋航线，这与江苏开放型经济大省的地位及外贸需求严重不相适应；港航综合服务能力也有待增强，高端航运服务、供应链物流等新兴业态缺少发展动能。与之形成鲜明对比的是，上海港集团、浙江省海港集团、山东省港口集团则已完成全省（市）资源整合，形成了明显的竞争优势。当前，长三角地区港口竞争愈发激烈，长江上游江海直达、中上游铁路发展将分流货源，上海港、宁波舟山港大力实施长江战略，这些因素将对我省港口转型升级和近远洋航线开辟造成不容忽视的冲击。同时，长期以来，我省民航运输能力远不能满足需求，尤其是国际货运航线开辟力度不够，国际航空运输能力较弱；近年来，虽然省内机场相继开通至欧美、日韩等国际货运航线，但航班密度低、运行不稳定、物流成本高，难以形成成熟的运输通道。

（四）交通建设运维资金供需矛盾较为突出。交通基础设施建设需要大规模资金投入，部分项目不能直接产生现金流，有些项目即便有现金流，但投资回收期很长。“十四五”期间，我省将集中建设铁路、过江通道、机场等一批重大交通基础设施，项目资金需求大幅增长。与此同时，多元化的投资渠道尚未打开，公共投资在较长时间内仍居主导地位。省铁路集团反映，根据铁路投资规划，每年投资需求500亿元，通过从事客货运、金融投资、财政补助等可以筹集300亿元，资金缺口达200亿元。市县政府在交通基础设施项目资本金筹措方面也面临较大困难，建成后运营补亏资金缺口较大，特别是给部分经济薄弱地区带来的财政压力难以承受。据反映，南通市在大通州湾建设中已投入资金七八十亿元，但仅完成总工程量的40%左右。一些早期建设的高速公路（如苏南城市至上海方向）交通流量持续高位，通行能力高度紧张，增加了运输时间成本和物流成本。而对这些高速公路进行扩容提质改造，也需要大量资金。据省交通控股公司反映，“十四五”时期，仅全省高速公路项目就需投资3265亿元，是“十三五”期间的4倍；“十四五”期间该公司资本金需求达1425亿元，经营净积累极限值918亿元，资本金缺口高达507亿元。农村公路建设难度日益增大，随着建设成本不断上涨，再加上现有农村公路养护水平需要提高，县乡财政资金投入压力持续加大。需要指出的是，交通行业领域中的国有企业往往不是完全市场化的一般企业，而是具有公共服务属性的特殊企业，如果其生产经营出现较长时间大额亏损，最终须由公共财政兜底。东部机场集团反映，2020—2022年，由于新冠疫情等原因，集团亏损总额达45.24亿元，乃至经营活动产生的现金流为负值。

三、几点建议

（一）加强顶层设计，着力优化交通高质量发展的政策环境

一是统筹交通发展规划与国土空间规划、产业发展规划以及中期预算规划。既要体现交通作为经济社会发展“先行官”定位，又要确保交通建设目标与区域产业发展需求不脱节，与土地、资金等生产要素硬约束不背离。以开展“十四五”规划纲要实施情况中期评估为契机，以重大交通建设项目为抓手，将交通布局与产业发展、要素配置的协调性作为中期评估的一项重要内容，对交通发展规划过于超前或者存在较大偏差的，及时予以调整优化。

二是聚力打造江苏地标性交通枢纽。采取规划引领、生产要素保障、物（客）流快速通道建设、临港产业培育、航线补贴以及设立工作专班等综合措施，全力支持太仓港、连云港港、禄口机场等重大交通枢纽高质量发展，提升其在全国交通行业领域中的地位和影响力，成为体现江苏发展格局、为国家多作贡献的空间载体。

三是加快完善物（客）流快速通道体系。深入调整运输结构，推动多种交通运输方式深度融合发展，特别是积极发展铁水（海）联运和标准化运输。持续加强沿江沿海港口铁路专支线建设，使之与资源富集区、大型钢铁和化工企业、物流园区等高效联通，特别是大力完善太仓港、连云港港物流快速通道体系。从省级层面加强领导和统筹，推动货源地与本省口岸建立衔接机制，逐步提高货物经由江苏口岸直运主要发达国家和“一带一路”沿线主要国家的所占比重。积极向国铁集团争取中欧班列发运计划，省内可以向连云港港适当倾斜。进一步完善南京禄口国际机场与客源地之间的快速通道体系，加快硕放机场与苏州之间的快速通道建设。

四是大力培育本土交通企业。高度重视交通产业链和产业集群建设发展，加强对交通运输业务拓展的研究，摸清市场需求和产业短板弱项，有针对性地提出延链补链强链实施方案，加快构建相对完整的交通产业链。依托我省交通内需市场规模巨大的优势，以工程施工、智慧交通、综合物流服务等细分行业领域为重点，综合运用财政专项资金补助、工程招标、政府采购、行业评奖评优等政策工具，大力扶持本地交通企业做大做强，加快成长为行业龙头企业以及专精特新企业。认真总结南京、无锡、苏州等地推进车联网和智能网联汽车发展的实践经验，促进新技术、新产品、新应用落地，尤其是加快形成可持续的商业模式。

五是转变静态交通发展理念和治理思路。推动机关、企事业单位停车泊位开放；推行轻微交通违法免于处罚或只纠正不处罚；建设或划定更多免费停车位；降低停车收费标准。切实提升人民群众的出行便利，提升火车站等交通枢纽硬件设施配套和软件服务水平，提高群众出行效率和出行体验满意度。

（二）推进资源整合，着力提升交通行业对经济社会发展的支撑能力

一是全面推进重要交通设施类企业整合。研究推进省港口集团对沿海、沿江港口和内河沿线港口的整合。研究东部机场集团与硕放机场及南通兴东机场的整合。通过拓展整合范围、加大整合力度，着力形成规模效应，提升交通资源配置效率和效益。

二是健全完善港口一体化、集约化发展体制机制。支持省港口集团对各成员单位实行统一规划、统一布局、统一运营，实现共同发展。着眼发挥各个港口比较优势，统筹谋划港口功能、主要货种运输系统及重点港区布局，提升全省港口整体竞争力。贯彻落实好国家和省对太仓港、连云港港等港口的功能定位，并以此为依托，增辟近远洋航线，着力提升我省国际运输能力。

三是持续推进岸线资源整合。切实加强岸线资源监督管理，严控新增货主码头，推动具备改造条件的货主码头转变为公共码头。制定出台并适时修订区域岸线集约高效利用综合指标体系，对限期整改仍不达标的港口岸线，应当进行资产重组或者协议转让。支持省港口集团对存量岸线资源进行收储开发，新增岸线资源应当交由省港口集团开发建设。推动岸线资源高效利用，优化项目布局和产业结构，支持通州湾港区与临港产业深度融合发展。

四是大力提升民航服务能力。摸清我省民航市场需求和发展潜力，做到客货运需求底数清、情况明。认真梳理民航发展规划，巩固提升南京禄口国际机场的核心地位和龙头辐射带动作用，发挥好硕放机场的区域性枢纽功能，加快国际航空货运枢纽建设，引导中小机场差异化特色化发展。推进南通新机场等运输机场和通用机场规划建设。加强机场重大项目建设，持续提升机场承载能力。

此外，建议由省铁路集团统一履行全省城际铁路、重要港口铁路专支线建设项目前期工作、投融资、建设管理、运营管理等职责。

（三）拓宽融资渠道，夯实交通可持续发展的资金保障

一是强化优化财政对交通事业发展的支持。继续将交通运输领域作为全省财政预算的重点支出方向，整合交通运输专项资金。安排专项资金，支持多式联运尤其是铁水联运加快发展。交通运输企业从事公共服务或者贯彻落实党委政府交办的服务事项，财政应当给予补助。对港口、水（海）路运输企业、机场、民用航空企业开辟国际运输航线的，加大补贴力度。研究制定铁路运输公益性补偿政策。交通运输领域国企因不可抗力造成巨大损失，以致影响正常经营的，可以申请财政补助。支持城乡公共交通优先发展。支持“四好”农村路高质量发展，完善省级专项转移支付制度，坚持资金分配与预算绩效相挂钩，并适当向经济薄弱地区倾斜。

二是着力推进重点交通企业多元化经营。支持交通企业依托主业，向文旅、餐饮等行业拓展。具备条件的大型交通企业，可以依法开展金融业务。大力支持省交通控股公司巩固提升多元化经营成果。支持省铁路集团开展铁路土地综合开发，帮助其解决政策障碍问题。交通领域国企从事多元化经营所取得的利润，应当主要用于反哺主业。

三是研究拓展交通资产证券化范围。总结高速公路、港航等细分行业企业上市进行股权融资的经验做法，稳妥推进铁路优质资产证券化，开辟铁路企业筹资新渠道，壮大铁路企业经济实力和投资能力，降低铁路企业财务费用，为我省铁路事业高质量发展创造有利条件。