2016年，法制工作委员会在省人大常委会的领导下，深入学习贯彻党的十八届四中、五中、六中全会和习近平总书记系列重要讲话精神以及省十三次党代会精神，认真开展“两学一做”学习教育活动，着力完善立法工作机制，不断提高科学立法、民主立法水平，在任务加重、人员减少的巨大压力下，团结一心、克服困难、负重奋进，保质保量完成好全年各项任务，为实现“两聚一高”新目标、建设“强富美高”新江苏提供有力的法治保障。
一、扎实做好省法规审查修改工作，切实提高地方立法质量
2016年是“十三五”开局之年，也是实施立法规划的关键一年。法工委全体人员以更加严谨务实的工作作风，认真勤勉做好省法规审查工作，为协调推进“四个全面”战略布局提供法治保障。全年共完成15件省法规草案审查修改工作，并对《江苏省消费者权益保护条例（草案）》、《江苏省医疗纠纷预防与处理条例（草案）》、《江苏省预防未成年人犯罪条例（草案）》等进行了调研修改。
（一）围绕聚力创新，加快创新转型，继续加强经济领域立法
为了规范价格行为，维护市场价格秩序，发挥市场配置资源的决定性作用和政府作用，保障消费者、经营者的合法权益和社会公共利益，在审查修改省价格条例草案时，细化了明码标价、不规范促销行为、禁止价格欺诈等内容，对互联网、电视销售等新兴销售业态的价格行为进行监督，明确了民生商品和服务定价行为规则，规范经营者价格行为；完善政府定价程序、定价听证制度，规范行政事业性收费行为，严格规范政府定价行为；对价格服务制度、价格政府信息公开、民生价格公布、价格争议调解等作了规定，强化了价格公共服务作用。
为了防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，在审查修改省安全生产条例草案时，明确政府及有关部门的安全生产工作职责，详细划分生产经营单位的主要负责人、分管安全生产的负责人和其他负责人的安全生产责任，规定矿山、金属冶炼等行业和领域内达到一定规模的生产经营单位推行安全总监制度；加强对生产经营单位的安全生产保障，规范生产经营单位安全生产教育和培训的责任要求，明确对有关高危行业生产经营单位推行安全生产责任保险；规定生产经营单位应当建立健全重大危险源安全监测监控系统等，强化科技对安全生产的保障作用；加强基层安全生产执法，根据我省行政管理体制改革和综合行政执法体制改革试点要求，进一步明确对纳入改革试点范围的乡镇人民政府、街道办事处，按照省人民政府的规定履行安全生产执法职责，同时明确开发区安全生产监督管理机构的安全生产执法职责，保证基层的安全生产监管执法到位。
为了促进民用航空发展，保障民用机场安全和有序运营，在审查修改省民用航空条例草案时，明确了民用航空发展规划、运输机场建设规划和通用航空专项规划的编制主体，理顺了各类规划之间的关系；对运输机场的管理与服务作了补充完善，规定机场管理机构应当组织航空运输企业及其他驻场单位制定机场服务规范，提高服务质量，向社会公布并建立航班运行保障制度，共同保障航班正点运营。发生大面积航班延误时，应当及时启动应急预案；强化了有关地方政府在运输机场净空保护和电磁环境保护方面的职责。
为了贯彻实施农业技术推广法，加强农业技术推广工作，优化农业结构，推进农业现代化进程，在审查修改省实施农业技术推广法办法草案时，规定农业技术推广体系应当坚持公益性推广与经营性推广相结合，明确了国家农业技术推广机构的公益性职责，细化了乡镇国家农业技术推广机构的岗位设置和人员配备要求，规定了地方各级人民政府承担公益性农业技术推广体系建设的主体责任，并采取补贴补助、职称评定、表彰奖励等措施加强基层农业技术推广队伍建设，切实提高农业技术推广服务水平。
（二）围绕聚焦富民，保障和改善民生，重点加强社会领域立法
为了实施全面两孩政策，完善计划生育配套制度，根据修改后的人口与计划生育法，在审查修改省人口与计划生育条例草案时，对再生育的有关内容作了修改规定；为进一步做好生育服务管理工作，要求卫生和计划生育部门做好登记服务工作，并对再生育的审批程序作出规定；围绕与百姓密切相关的产假、护理假，明确女方在享受国家规定产假的基础上，延长产假三十天，男方享受护理假十五天。
为了规范食品小作坊和食品摊贩的生产经营行为，保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，在审查修改省食品小作坊和食品摊贩管理条例草案时，对食品小作坊实行登记管理，对食品摊贩实行备案管理，并建立日常监督检查、抽样检验、培训指导、隐患排查、信用记录等监督管理制度，加强食品安全监管；规定食品小作坊应当建立进货查验制度，明确了食品摊贩从事食品经营应当符合的要求和禁止的行为，落实经营责任；加强政府服务，引导食品小作坊和食品摊贩健康发展，鼓励制定相关标准和规范，提升食品小作坊和食品摊贩的食品安全水平。
为了加强和规范社会科学普及工作，提高公民的人文社会科学素质，在审查修改省社会科学普及促进条例草案时，明确社科普及应当坚持以马克思主义为指导,确保社科普及的正确政治方向；强化社科普及工作的组织管理，确立了社科普及工作联席会议制度，明确了社科普及的日常工作机构；落实社科普及的社会责任，对国家机关、企业事业单位、工会、共青团、妇联、科协等社会主体开展社科普及提出具体要求；完善社科普及保障措施，明确相应场馆和设施应当免费开放、保证政府对社科普及经费投入、加强信息化网络平台建设、组织社科普及宣传周活动以及加强社科普及志愿服务组织和队伍建设等措施，保障社科普及顺利开展。
为了进一步规范司法鉴定活动，保障当事人的合法权益，维护司法公正，在审查修改省司法鉴定管理条例草案时，根据我省司法鉴定工作实际，对鉴定人和鉴定机构的准入条件作了具体规定；针对司法鉴定实践中存在的重复鉴定的现象以及部分司法鉴定活动缺乏具体规定的问题，对司法鉴定活动作了补充规定，对委托人、鉴定人、鉴定机构以及司法鉴定意见书明确了具体要求；明确了司法行政部门的监督管理职责，对法律责任部分作了完善。
（三）围绕建设美丽宜居新江苏，着力加强生态文明领域立法
为了加强湿地保护，维护湿地生态功能和生物多样性，促进湿地资源可持续利用，在审查修改省湿地保护条例草案时，根据省情实际规定湿地保护实行综合协调、分部门实施的管理体制，同时强化政府的主导推进作用；加强对湿地投入保障，明确湿地保护管理经费和湿地生态补偿经费列入财政预算；完善了湿地规划编制程序、主要内容，对湿地公园的设立与管理作了具体规范；通过划定湿地生态红线，加强对国家重要湿地、省级重要湿地和市级重要湿地的核心区域的保护，明确纳入湿地生态红线范围的湿地禁止占用、征收或者改变用途。
为了加强核事故预防和应急管理，控制和减少核事故危害，保障人民生命财产安全，在审查修改省核事故预防和应急管理条例草案时，对省核应急委员会办公室的职责，有关专家咨询组和专业工作组的人员构成和工作职责，其他设区的市、县（市、区）人民政府的职责等作出规定；从安全生产的角度明确了核电厂营运单位做好核事故预防和应急准备工作的相关要求；明确核电厂核事故严重等级以及对应的响应级别；规定了擅自发布核事故信息行为的法律责任。
（四）围绕发展社会主义民主政治，切实加强政治建设领域立法
为了贯彻实施修改后的村民委员会组织法，更好地保障村民自治，发展基层民主，在审查修改省实施村民委员会组织法办法草案时，结合我省实际，明确县（市、区）人民政府有关部门和乡镇人民政府委托村民委员会开展工作应当依法进行，并与村民委员会签订协议，承担委托工作所需经费和相应的责任；明确政府对村级组织运转经费的保障职责以及对村民委员会成员等给予补贴、补助；对村民委员会的组成、职责和选举作出规定；明确了推选和罢免村民代表的程序，对有关村民小组的规定作了完善。
为了与新修改的地方组织法、选举法、代表法相衔接，在审查修改省乡镇人大工作条例草案时，结合我省实践经验，对乡镇人民代表大会的职权作了完善；根据中央文件相关规定和实际，对乡镇人民代表大会会议议程予以完善；对乡镇人民代表大会代表询问制度、乡镇人民代表大会闭会期间主席团的职责等作了规定。
此外，适应换届选举需要，结合本省实际，对《江苏省各级人民代表大会选举实施细则》、《江苏省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》作了修改；根据全国人大常委会关于修改《中华人民共和国海洋环境保护法》等七部法律的决定，对《江苏省海洋环境保护条例》相关条款作了修改。
二、加强对设区的市立法工作的业务指导，统筹协调做好全省地方立法工作
今年是我省设区的市全面开始行使地方立法权的第一年。由于立法工作尚处于起步阶段，设区的市人大常委会在立法人才培养、立法能力建设等方面都面临一些困难。今年，法工委继续做好设区的市报批法规审查工作，加大对设区的市人大常委会法工委的指导力度，帮助设区的市提高地方立法能力和水平。同时，加强统筹协调，稳妥有序安排好省、市地方立法工作。
一是严格把好报批法规审查关，维护法制统一。尽管设区的市报批法规的数量明显增长，法工委按照“审查标准不降、审查质量更高”的要求，进一步改进工作方法，提高工作效率，努力克服人手不足的困难，保质保量完成好报批法规审查工作。全年共审查设区的市报批法规35件。对于设区的市报批的法规，均从是否符合设区的市地方立法权限、相关行政措施是否符合《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》的精神和规定、是否存在与上位法相抵触的问题等方面进行系统审查。对于发现的问题，及时向设区的市人大常委会法工委反馈，并督促其纠正，切实维护法制统一。
二是加强人员培训，提高业务能力。为了进一步提高设区的市人大常委会立法人员的业务水平，法工委继续实施跟班学习计划，先后分两批安排来自南通、连云港、淮安、盐城、泰州、宿迁等市人大常委会法工委的7名工作人员到我委进行为期三个月的跟班学习。在跟班学习过程中，设区的市的同志完整参与了法工委从接手省法规草案到法规审议通过的全过程，进一步熟悉了地方立法程序、法规草案审查修改的要求以及立法技术规范等，业务能力得到了提高。
三是加强业务指导，提高立法质量。法工委将加强对设区的市人大常委会法工委的业务指导作为一项重点任务，不断优化工作方法、改进工作作风，强化服务意识，坚持审查标准，突出地方特色，帮助设区的市把好立法质量关。具体做法是：认真研究，及时反馈。对于设区的市报请预审的法规草案，迅速进行研究，提出意见和建议，并及时予以反馈，为设区的市人大常委会法工委研究、消化和合理采纳预留充足时间；有理有据，积极沟通。对于认为存在合法性或者重大合理性问题的，反复沟通协调，有理有据地阐明我委的立场和理由，做到依据充分、说理透彻；当面指导，做好服务。对于经过反复沟通仍存在较大分歧意见的，采取上门服务、当面指导的方式，面对面解决问题。6月中旬、9月中下旬和10月上旬，委领导和有关处室先后赴泰州、扬州、徐州、常州等市，就《泰州市公共信用信息条例》、《扬州古城保护条例》、《徐州市市容和环境卫生管理条例》、《常州市历史文化名城保护条例》等法规修改中的问题，与相关设区的市人大常委会法工委进行座谈，推动各有关方面达成一致意见，切实将重大争议解决在法规报批之前。
四是统筹协调好省、市立法项目。设区的市全部开始行使地方立法权以来，各市报批法规的数量激增，报批时间比较集中，给法工委审查工作带来较大压力。11月下旬，法工委召开全省人大常委会法工委主任座谈会，听取设区的市人大常委会法工委关于2017年立法计划项目征集、筛选、论证以及立法时序进度安排等情况的介绍，并从立法项目是否属于设区的市地方立法权限、特色是否鲜明、是否与省立法计划相衔接等方面作了点评。为了确保立法质量，会议明确，新取得地方立法权的设区的市人大常委会年度立法计划正式项目以一至二件为宜，原较大的市人大常委会年度立法计划正式项目以二至三件为宜。各设区的市人大常委会要合理安排好立法时序，为法规起草、审议、调研、修改等各个环节预留充足时间，避免出现一次人大常委会会议审议通过二件及以上法规的情况。
三、切实加强委员会自身建设，着力提高立法能力和水平
立法法确定的新立法体制，设区的市全面行使地方立法权的新形势，对法工委立法制度和能力建设提出了新的更高要求。今年，法工委不断健全和完善法规审查、日常工作协调等方面制度，着力提升立法队伍的政治素质和业务能力，推动委员会自身建设迈上新台阶。
（一）制定出台省和设区的市法规案审查工作规定。为了总结多年来审查修改省市法规案的经验，增强法规案审查工作的规范化，年初，我委组织专人研究起草省和设区的市法规案审查工作规定，并于4月初形成《省法规案审查工作规定（初稿）》和《设区的市法规案审查工作规定（初稿）》。法工委先后三次召开会议集体研究和讨论两个工作规定初稿，并结合工作实际提出了修改意见。委领导还亲自带队赴湖北、江西、山东等地调研，学习借鉴相关省份审查修改法规案的好做法。经过反复研究和修改，6月底，法工委会议研究通过了《省法规案审查工作规定》和《设区的市法规案审查工作规定》。两个工作规定在立法法和省制定和批准地方性法规条例的基础上，对省、市法规案审查的原则、要求、程序等作了具体规定，具有较强的可操作性，为审查修改省、市法规提供了操作指南。
（二）完善法制委、法工委日常工作协调机制。法制委是承担法规统一审议职能的专门委员会。法工委是人大常委会的工作机构。两委协调配合对于提高立法效率，确保立法质量十分重要。为了进一步完善两委日常工作协调配合机制，下半年，我们组织力量研究起草了《省人大法制委、省人大常委会法工委关于加强日常工作协调配合有关问题的规定》，经过多次集体讨论和反复修改，于11月底经两委主任会议研究通过。规定对两委主要职责、两委相关会议制度及研究事项、两委各自内部分工及相关工作制度、重大事项报告制度、省市法规审查修改内部工作流程、综合性事务管理等作了具体规定，为两委协调做好日常工作提供了制度依据。
（三）加强学习和理论研究，提高立法队伍素质。加强政治学习，提高政治素养。定期组织支部政治学习，深入开展“两学一做”活动，及时传达学习党的十八届六中全会和省十三次党代会精神，确保全体人员在思想和行动上与以习近平同志为核心的党中央保持一致，切实增强政治素质。加强业务学习，提高立法技能。采取自学和集中学习相结合、理论与实践相结合的方式，组织全体人员认真学习新制定、修改的法律以及立法技术规范、法规审查修改方法等实务技能，不断提高队伍的业务能力和水平。加强理论研究，提高理论素养。鼓励和支持工作人员开展立法理论研究，发表研究成果，不断提高理论研究水平。今年，法工委有三位同志加入省法学会立法学研究会，还有多位同志撰写的相关论文在法治江苏高层论坛上获奖，立法队伍的理论素养进一步提高。加强队伍团结，形成整体合力。尽管目前法工委人员力量不足，处于超负荷工作状态。但在工作压力面前，委员会全体人员精诚团结、凝心聚力，加强协调配合，努力形成合力，切实提高工作效率和质量，保质保量地完成了各项任务。
四、完善立法机制、创新思路举措，地方立法科学化、民主化水平迈上新台阶
良法是善治的前提。只有不断提高地方立法质量，才能为协调推进“四个全面”战略布局，实现“两聚一高”新目标提供有力法治保障。今年，法工委继续完善立法工作体制机制，积极探索科学立法、民主立法的新举措，不断提高立法科学化、民主化水平，取得了一定成效。
一是立法过程更加透明。在以往开门立法的基础上，进一步增强立法透明度，积极拓宽公众有序参与地方立法途径。在调研修改省医疗纠纷预防与处理条例草案时，发布公告公开征集具有医疗纠纷处理经验的10位律师代表，召开座谈会专门听取律师的意见。座谈会上，律师代表积极建言献策，共提出127条意见建议。省内外多家媒体报道了与会律师的意见，引起了全社会的广泛关注。此外，还书面发函向我省医药界的全国人大代表和省人大代表40余人征求意见，共收到7位人大代表回复的65条意见建议。下一步，拟继续通过媒体公布条例草案修改稿，进一步听取各有关方面的意见和建议，切实将这一与广大群众工作生活密切相关的法规修改好。
二是立法调研更接地气。今年，法工委调研重心进一步下沉，调研方式更接地气，避免调研活动浮于表面、浅尝辄止，努力增强立法调研实效。审查修改省实施村民委员会组织法办法草案时，先后到海门、江都、新沂等地调研，实地考察村委会组织建设运行情况，并围绕村委会职责、农村社区建设、村委会和村民代表选举、村民小组以及村民主协商制度等，充分听取基层民主立法联系点、乡镇干部、村“两委”干部、村民代表的意见建议。调研中共收集各方面意见建议近200条，切实将相关问题摸清摸透，确保修改条例草案时做到有的放矢。审查修改省湿地保护条例草案时，实地考察了大丰麋鹿自然保护区、扬州宝应湖湿地公园等多处湿地、滩涂，并召开基层相关部门、湿地保护一线人员座谈会，认真听取基层一线的声音，共收集修改意见建议180余条；审查修改省司法鉴定管理条例时，专门赴黑龙江、浙江等地调研了解兄弟省市司法鉴定管理的做法和立法经验。通过调研，进一步理清了条例修改的思路，明确了修改的重点和难点，为增强条例的针对性和可操作性打下了坚实基础。
三是立法论证更加充分。党的十八届四中全会决定提出，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。对于法规草案修改中的重大复杂问题，法工委采取座谈会、论证会等方式，认真听取立法咨询专家和专业人士的意见，使立法决策建立在科学论证基础之上。审查修改省司法鉴定管理条例草案时，各有关方面对于条例的适用范围、侦查机关鉴定机构及其鉴定人的管理等问题存在较大分歧。法工委召开论证会，邀请省法院、省检察院、省公安厅、司法鉴定机构以及诉讼法等领域的专家、学者就上述问题进行研究论证，并根据论证会的情况对条例草案作了进一步修改，确保了立法的科学性。
五、抓好制度落实，扎实推进规范性文件备案审查工作
法工委围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查工作目标，切实抓好各项制度的落实，扎实推进备案审查工作，取得明显成效。全年共接收报送备案的规范性文件57件，其中省政府规章3件、省政府规范性文件21件、设区的市政府规章14件、设区的市人大常委会决议决定19件。公民、法人和其他组织提出的审查建议5件，其中纠正有问题的规范性文件2件。分别向全国人大常委会、国务院报送地方性法规备案各51件。
一是持续开展规范性文件报备的核查通报。为了不断强化规范性文件备案工作，巩固规范性文件报备成果，继续开展规范性文件报备的核查通报。年初，法工委给各报备单位发函，要求各单位对2015年规范性文件报备情况进行自我核查，并通过网上调查的方式进行核实。核查结束后，以苏人办发[2016]7号文件的形式，对各报备单位规范性文件的报备率、及时率和规范率以及漏报、未报等情况进行通报。经核查，2015年规范性文件的报备率、及时率、规范率已近100%。连续3年核查通报规范性文件备案情况，有力地推动了报备责任单位落实报备责任，完善报备制度，基本实现了有件必备的目标。
二是全面开展对已报备规范性文件的主动审查。根据“有备必审”的要求，法工委优化调整备案审查工作思路，把主动审查作为一项经常性工作来抓，改变了“以被动审查为主，有重点地开展主动审查”的老做法。今年，对于已经报备的省政府规章、省政府规范性文件等，法工委按照《规范性文件备案审查程序规定》的要求，函请相关委员会、委托两名备案审查专家组成员进行审查，提出审查意见。与此同时，法工委备案审查处同步开展审查。今年报备的规范性文件已经全部审查完毕，实现了主动审查全覆盖。
三是切实纠正规范性文件中存在的问题。法工委对公民、法人和其他组织提出的5件审查建议进行研究，并区别不同情况作了处理。其中，3件审查建议涉及的规范性文件内容、程序合法，不存在应当纠正的不适当情形；另2件审查建议涉及的政府规章存在合法性问题。经积极工作，充分协商，由政府自行纠正。目前，1件政府规章，相关部门已经停止了不合法规定的执行，另1件市政府规章已经进入修改完善阶段。在研究、审查过程中，法工委注重发挥各相关委员会和专家、学者的作用，与相关委员会一起召开论证会，走访相关职能部门，并根据情况开展相应调查。结合我省工作实践，综合各方面意见，全面综合考量后形成审查结论。处理意见形成后，又与政府相关部门反复沟通协商，达成共识，确保规范性文件中存在的问题得到纠正。
四是进一步整合规范性文件电子报备平台。今年，法工委利用省人大常委会网站改版的契机，将原先“规范性文件报送备案系统”、“规范性文件审查建议提交平台”和“监督工作之备案审查工作信息”三个版面，集中放在“规范性文件备案审查平台”一个版块下，从一个通道点击进入。“三版合一”使得备案审查的有关内容相对集中，一目了然，报备工作操作更加简便，公民、法人和其他组织提交审查建议也可从多个不同页面点击进入，更加便捷。
五是对现行有效的省市地方性法规进行全面梳理，形成电子文档。根据全国人大常委会办公厅和法工委的要求，为配合全国人大法规备案审查信息平台建设，组织开展了对我省现行有效法规的全面梳理工作。按照全国人大常委会办公厅的具体格式要求，编排电子文档，逐件逐个上传。目前已梳理出我省现行有效的地方性法规目录521件，工作取得初步进展。
六、发挥立法综合职能，做好其他立法相关工作
召开全省立法工作座谈会。10月中旬，法工委在常州召开全省立法工作座谈会，深入贯彻落实党的十八届四中、五中全会精神，研究部署“四个全面”战略布局新形势下我省地方立法工作。会议传达了第二十二次全国地方立法研讨会精神，交流了设区的市行使地方立法权的经验。省人大常委会副主任公丕祥作了讲话，对自觉坚持党的领导，切实加强和改进我省地方立法工作提出要求。会议明确了我省地方立法面临的新任务、新要求，研究了地方立法工作的新思路、新举措，对于进一步做好我省地方立法工作具有较强的指导意义。
组织编制2017年立法计划（草案）。根据省制定和批准地方性法规条例的规定，7月下旬以来，法工委先后多次征求相关委员会和省政府法制办意见。经过研究论证和反复协调，提出了2017年立法计划（草案）。11月底，立法计划（草案）经主任会议研究并原则通过，已报请省委研究审定。法工委将进一步做好立法计划正式项目时序进度安排等工作，保证立法计划有序实施。
做好法律草案征求意见和全国人大立法调研组织工作。全年共接待全国人大常委会立法调研组2批次，协助调研组在扬州、苏州等地，就民办教育促进法（修正案草案）、地方人大开展立法项目征集和论证有关工作的情况等开展调研。受全国人大常委会法工委委托，认真做好民法总则（草案）、国防交通法（草案）、红十字会法（修订草案）、公共文化服务保障法（草案）、中小企业促进法（修订草案）、环境保护税法（草案）等10部法律草案征求意见工作。
推进县级人大法制委员会建设。为了深入贯彻落实修改后的地方组织法以及中央和省委文件精神，上半年，委领导带队先后赴无锡、常州、南通等地调研了解县级人大设立法制委员会情况。针对各地普遍反映的县级人大法制委员会职能不明确的问题，法工委组织人员进行研究，并依据相关法律法规提出了建议，推动和指导县级人大及时设立法制委员会并切实发挥好法制委员会的职能作用。
做好请示、询问答复工作。针对有关单位和个人寄送的信件，法工委落实专人登记处理。对于属于地方性法规理解和适用方面的问题，均认真进行研究并予以答复。全年共采取口头或者书面答复的方式办理了启东市城管局、镇江市广播电视台等单位和公民个人提出的法规请示和咨询12件。
做好代表建议、委员提案办理工作。根据主任会议要求，认真、及时完成了年初省两会22件代表建议和1件政协委员提案的办理、答复工作。在办理过程中积极回应代表、委员的意见、建议，能解决的通过多种方式予以解决，暂时不能解决或者不宜列为立法项目的建议、提案，也向代表、委员们作了书面说明，得到了代表、委员的认可。
