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省人大常委会法制工作委员会2020年工作总结与2021年工作计划
2021-01-20 10:42  来源:法工委
2020年工作回顾
  2020年是极不平凡的一年,应对新冠肺炎疫情、决战脱贫攻坚、决胜全面建成小康社会,都对立法工作提出了新的任务和更高要求。面对人手少、任务重、要求高的困难情况,法制工作委员会全体同志迎难而上、负重奋进,与时俱进、守正创新,认真履行工作职责,努力为常委会履职行权、为法制委统一审议提供优质高效服务。
  一年来,共审查修改省法规23件、牵头起草法规草案4件,审查设区市法规50件,审查规范性文件94件,办理省十三届人大三次会议代表建议10件、省十二届政协三次会议委员提案2件,书面答复有关法规具体适用问题的询问3件,完成法律草案征求意见26件次。在第二十六次全国地方立法工作座谈会、备案审查工作经验交流现场会上,我省提交的《加强指导协调 注重激发活力 推动设区市立法工作迈上新台阶》《坚持守正创新 积极担当作为 努力推动备案审查工作创新发展》两篇交流材料,均得到全国人大常委会法工委的肯定,被安排作大会交流发言。在2020年全省人大优秀调研成果评比中,法制委法工委提交的《健全科学民主依法立法制度体系 切实提高我省立法的质量和效率》获一等奖第一名。
  一、切实强化理论武装和党建引领,牢牢把握立法工作正确政治方向
  一年来,法制委和法工委分党组始终坚持政治属性是立法工作第一属性的定位,着力加强理论武装,坚定维护党的领导,不断强化党建工作,为全面履行立法、监督等职责,高效有序完成各项任务奠定了坚实基础。
  深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想。法制委和法工委分党组将认真学习和贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务,不断增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”。通过分党组和党支部集中学习、个人自学等形式,全面领会习近平总书记和党中央关于立法工作的指示要求,不断深化地方立法对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进区域治理体系和治理能力现代化重要性的认识,切实增强进一步加强和改进立法工作的责任感、使命感。在中央全面依法治国工作会议和第二十六次全国地方立法工作座谈会召开后不久,协助常委会召开全省立法工作座谈会,对深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记视察江苏重要讲话指示精神,全面贯彻落实党的十九届五中全会精神,系统谋划“十四五”时期我省地方立法的重点任务,切实做好下一年度的立法工作进行研究部署。
  始终坚持党对立法工作的领导。把坚持党的领导贯穿于立法全过程和各方面,确保立法工作的正确方向。一方面,坚决贯彻落实中央和省委的部署要求。对党中央有决策、省委有部署、经济社会发展有需要的重要立法事项,坚持急用先行,及时起草依法防控疫情决定草案、野生动物保护条例修正案草案,用立法快速推动落实相关部署要求。另一方面,严格执行请示报告制度。对列入今年省委常委会工作要点的水污染防治条例和优化营商环境条例,在草案基本修改成熟后将重大问题和主要制度设计及时向省委报告,经省委同意后再按法定程序提请常委会审议,确保立法与党的方针政策有效衔接。
  注重强化委员会党建工作。始终把党的政治建设摆在首位,不断加强法制委和法工委分党组、党支部建设。一是健全分党组和支部工作制度。出台《法制委员会和法制工作委员会分党组工作规则》,对分党组的职责定位、会议开展、活动组织、自身建设等作出明确规定,规范分党组工作,发挥分党组作用。全面梳理党支部工作制度,对照党章党规查找差距不足,进一步完善党支部各项工作制度。二是制订分党组和党支部工作计划。围绕机关党建工作要点,对照机关党建工作三级责任清单,落实常委会党组、机关党组和机关党委工作安排,结合委员会工作实际,对分党组和党支部工作进行系统谋划、作出统筹安排,积极推进“三个表率”模范机关建设,加强“两个机关+党建”探索,推进党建质量与业务水平双提升。三是提高分党组和党支部建设水平。强化“结合业务抓党建、抓好党建促业务”理念,履行党建工作主体责任,以落实“三会一课”制度为主要内容,以“三个表率”模范机关建设、“忠诚核心、勇担使命”主题实践活动、“五抓五促”专项行动为主要抓手,持续抓实抓好分党组和党支部的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,不断增强分党组和党支部的凝聚力战斗力。
  二、努力发挥职能作用,为高质量立法提供高水平服务
  一年来,法工委立足自身职能定位,扎实做好法规草案审查修改、调研起草工作,为常委会履行立法职能、为法制委开展统一审议提供服务、当好参谋。
  高质量做好法规草案审查修改工作。审查修改优化营商环境条例草案、促进政务服务便利化条例草案,巩固“放管服”改革成果,推动服务型政府和法治化营商环境建设,激发创新动力和创造活力。审查修改昆山深化两岸产业合作试验区条例草案、中国(江苏)自由贸易试验区条例草案,服务构建更高水平对外开放新优势。审查修改农村公路条例草案、农村水利条例草案,夯实乡村振兴基础,助力决战脱贫攻坚。审查修改中医药条例草案、关于加强小餐饮管理的决定草案,立足促进发展,强化监督管理和服务保障,保护人民群众安全健康。审查修改电动自行车管理条例草案、公安机关警务辅助人员管理条例草案、反间谍安全防范工作条例草案,更好保障公共安全、维护国家安全。审查修改水污染防治条例草案、土地管理条例修订草案、关于资源税具体适用税率等有关事项的决定草案、关于加强检察公益诉讼工作的决定草案,为推动实现我省生态环境与经济社会高质量协调发展提供法治保障。审查修改志愿服务条例修订草案,健全志愿服务工作机制,激励、弘扬志愿服务精神,推动志愿服务事业健康发展。审查修改《江苏省矿产资源管理条例》等十一件地方性法规的修正案草案,落实机构改革要求,保障国家机关依法履行职责,特别是在渔业管理条例修正案草案中增加长江禁捕禁钓的内容,为落实长江十年禁捕提供法律依据,我省成为全国首家将禁捕禁钓写入地方性法规的省份。
  及时为疫情防控提供法律依据。在疫情防控的关键时刻,响应紧急立法任务,成立工作专班,在30多个小时内完成关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定的起草、征求意见、提请审议通过的全部立法程序,明确有关单位和个人在疫情防控中的职责义务,有针对性地强化对违法行为的惩戒力度,为打赢疫情防控阻击战提供及时有效的法律保障。贯彻习近平总书记批示指示和全国人大常委会全面禁食野生动物决定,部署开展涉及野生动物保护的地方性法规清理工作,及时起草提出野生动物保护条例修正案草案,落实全面禁食野生动物制度,严管野生动物非食用性利用,维护生物安全和生态安全,防范重大公共卫生风险。
  积极助力民法典有效实施。协助常委会召开民法典贯彻实施座谈会,推动各有关方面充分认识民法典颁布施行的重大意义,切实加强民法典的宣传解读,认真做好民法典贯彻实施的各项准备工作。按照全国人大常委会的部署要求,组织开展民法典涉及地方性法规的清理工作。组建法规清理工作专班,制定清理工作方案,明确清理工作总体要求、目标任务、清理标准和时间进度,同时部署各市人大常委会开展清理工作。在对现行有效的省法规进行全面梳理的基础上,与相关专工委、司法厅和有关部门多次进行沟通协商,研究提出处理方案。起草废止经纪人条例等2件法规的议案、修改物业管理条例等6件法规的议案,为民法典在江苏顺利实施扫除障碍。
  统筹谋划公共卫生、民生、安全生产领域立法修法工作。为深入贯彻习近平总书记关于公共卫生、民生和安全生产的重要指示,全面落实党中央、全国人大常委会以及省委相关部署要求,健全完善我省公共卫生、民生和安全生产领域法规制度体系,按照省人大常委会党组、主任会议的要求,从今年6月开始,法工委研究制定工作方案,部署开展公共卫生、民生和安全生产领域立法修法需求专项梳理工作,由相关委员会牵头成立专门工作组,法工委在各专门工作组调研论证、提出方案的基础上,汇总梳理意见、研究提出立法修法计划。前期,梳理出百余件需要清理的法规。下一步,法工委将向主任会议汇报专项梳理工作情况,研究提出集中打包修改或者废止法规的议案,条件成熟时由主任会议提请常委会会议审议通过,将需要单独修改的法规和新制定的法规项目列入2021年和今后的立法工作计划。
  此外,落实长三角一体化战略和国家关于长三角生态绿色一体化发展示范区建设的部署,与上海市、浙江省协同起草,常委会同步作出关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定,着力破除制度机制障碍,解决示范区建设发展存在的法律问题。
  三、落实科学民主依法立法各项要求,着力提高立法质量和效率
  法工委认真落实科学立法、民主立法、依法立法的要求,继续在完善立法工作机制上下功夫,不断探索加强和改进立法工作的创新举措,着力推动立法质量和效率双提升。
  保障常委会组成人员发挥主体作用。根据《省人大常委会组成人员挂钩联系法规项目实施办法》,明确常委会组成人员挂钩联系的法规项目,推动常委会组成人员深度参与法规的起草、调研、论证工作。会同有关方面做好重要法规审议前解读工作,对公安机关警务辅助人员管理条例、地方金融条例两件法规草案进行审议前解读,帮助常委会组成人员深入了解法规草案的立法背景、重大制度设计和重点难点问题,从而有针对性地提出高质量的审议意见。
  加强和拓展基层立法联系点建设。将征求基层立法联系点意见作为立法的常态化工作,通过书面征求意见、邀请联系点代表参加座谈等形式听取联系点意见建议。今年,在电动自行车管理条例、农村水利条例立法过程中,还走进联系点面对面听取基层单位和群众意见,充分发挥基层立法联系点“民意直通车”作用。昆山市人大常委会被确定为全国人大常委会法工委基层立法联系点后,法制委法工委积极支持、指导昆山市人大常委会做好相关工作,助力打造基层立法联系点昆山样板。
  运用科技手段辅助立法决策。通过大数据量化分析、网络问卷调查,全面了解法规所规范社会关系的客观情况,准确把握民意基础,为相关制度设计提供客观数据支撑,有效增强立法决策科学性、民主性。在电动自行车管理条例立法过程中,专门就超标车过渡期、搭载人员年龄、佩戴头盔等问题开展网络问卷调查,在充分考虑调查反映的民意基础上,作出放宽搭载人员年龄限制、调整过渡期等重要修改;通过对涉及电动自行车交通事故驾乘人员死亡原因的大数据研究分析,作出驾乘人员应当按照规定佩戴头盔的制度设计。
  用好论证咨询机制。对法规草案中涉及的重大利益调整事项、专业性较强的法规,坚持通过召开论证会、委托研究等形式开展论证咨询。在促进政务服务便利化条例立法过程中,邀请5位行政法学专家围绕“不见面审批”立法提供专业咨询意见,不少意见得到采纳。在中医药条例立法过程中,邀请10多位名老中医出席专家论证会,咨询论证意见成为修改完善条例的重要参考。
  四、完善备案审查法规制度,备案审查工作实现新突破
  一年来,法工委加强备案审查制度建设、履行备案审查工作责任,备案审查工作取得新进展、新成效。
  全面修订备案审查条例,加强备案审查制度建设。贯彻落实党中央“把所有规范性文件纳入备案审查范围”“加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”部署要求,参照全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》,在总结全省备案审查工作制度建设成果和实践经验的基础上,组织起草规范性文件备案审查条例修订草案,将监察委员会、法院、检察院规范性文件纳入报备范围,实现备案审查全覆盖;增加合宪性标准、政治性标准,细化合法性、适当性标准,强化保证中央令行禁止、保障宪法法律实施功能;健全工作机制,提升我省备案审查工作法制化、规范化水平。
  履行备案审查工作责任,提高备案审查监督实效。全面落实“有件必备、有备必审、有错必纠”要求,扎实开展备案审查工作。开展核查通报,推动落实报备责任。依法对2019年度规范性文件备案情况进行核查,对审查中发现的共性问题进行梳理总结,丰富核查通报内容,保证实现“有件必备”,推动制定机关提高规范性文件质量。实行在线审查,推动落实审查责任。全省统一的覆盖省市县三级的备案审查信息平台于今年1月份启用,所有规范性文件的审查通过平台进行,做到各环节审查全程留痕,进一步固化落实“三方同步审查机制”,推动审查主体履行审查职责、提高审查质效。加强沟通协调,推动纠正发现问题。发现规范性文件可能存在合法性、适当性情形的,与制定机关、审核机关和有关部门进行沟通、交换意见,努力达成共识。确实存在合法性、适当性问题的,建议制定机关予以纠正,切实做到“有错必纠”。
  召开备案审查条例贯彻实施座谈会,推动备案审查工作再上新台阶。12月,协助常委会召开备案审查条例贯彻实施座谈会,就充分认识条例颁布施行的重要意义、扎实做好条例实施的准备工作进行座谈交流,部署推动条例全面有效实施。会议强调,要把备案审查工作放到全面建设社会主义现代化国家和深入推进全面依法治国的大局中去谋划和推动,着力解决思想认识、能力水平、制度配套、协调配合等方面的问题,以更高标准、更严要求、更大力度推动全省人大备案审查工作迈上新台阶。
  五、加强指导协调,推动设区市立法工作创新发展
  面对繁重的审查指导任务,法工委紧扣维护法制统一和推动质量提升的要求,进一步加大对设区市立法的指导协调力度,注重激发设区市立法的生机活力,多措并举推动设区市与时俱进做好立法工作。
  协助常委会召开专题会议,部署加强和改进设区市立法工作。今年5月,协助常委会首次召开全省设区市人大立法工作会议,专题研究部署加强和改进新时代设区市人大立法工作。会议回顾总结了五年来我省地方立法工作取得的丰硕成果,交流了地方立法工作经验,分析了地方立法面临的新情况、新问题,并从完善地方立法工作机制、加强对设区市立法工作指导、提高备案审查水平、加强立法能力建设等方面,对做好新时代地方立法工作提出明确要求。会后协助主任会议出台《关于加强和改进地方人大立法工作的意见》,指导设区市人大聚焦重点领域、短板弱项和社会关切强化法规制度供给,深入推进科学立法、民主立法、依法立法,不断提高立法质量和效率。
  加强对立法计划的统筹协调,指导设区市科学选择立法项目。对设区市立法计划安排提前把关、统筹协调,指导各市根据立法权限和实际需要,充分彰显地方特色,合理安排法规数量和时序进度,确保法规报批工作有序开展。省市之间及时通报立法计划安排情况,加强上下沟通协调,对属于设区市地方事务、适宜由设区市立法的事项,省里一般不立法,为设区市立法留下空间,提高全省整体立法效能。
  改进对具体项目的审查指导,帮助设区市提高法规质量。将工作关口前移,在设区市法规草案提请市人大常委会一审后即启动审查指导工作,除了对合法性问题进行审查把关,严守“不抵触”底线外,还对适当性、规范性、可操作性等方面给予指导。对于规范内容比较复杂、重大的法规,通过“走下去”和“请上来”的方式,与设区市当面交换意见,共同研究解决立法中的相关问题,帮助设区市增强法规的针对性、规范性、有效性。
  继续实施立法精品培育工程,推动设区市立法质量整体提升。选择苏州市供水条例、南通市义务教育优质均衡发展条例、宿迁市机动车停车场管理条例作为精品培育项目。协调省级立法资源,从合法性、适当性、规范性等方面全面加强指导,推动相关设区市按照科学民主依法立法要求,进一步改进立法工作方式,高标准、严要求做实做细做好调研起草、审查修改等工作,着力打造高质量的精品示范样本,提炼可复制的工作经验和制度成果,并向全省推广。
  六、发挥立法综合职能,认真做好其他立法相关工作
  抓好2020年立法计划落实和2021年立法工作计划编制工作。认真组织实施省委审定的省人大常委会2020年立法计划,统筹做好项目审议安排,保证立法计划有序完成。科学编制2021年立法工作计划,发挥人大主导作用,围绕中央和省委中心大局精准选择立法项目,广泛听取人大代表和社会公众意见,加强法规立项论证和统筹协调,并按照规定报请省委审定。
  切实推动法规有效实施。组织起草并提请主任会议出台《法规实施情况报告规定》,明确法规实施情况报告工作的职责分工、工作程序、具体要求,加强报告成果的应用,推动实现法规实施情况报告工作制度化、规范化、常态化。落实法规实施情况报告工作责任,及时提出建议列入下一年度法规实施情况报告计划的法规清单,及时研究报告中提出的修改完善法规的建议。
  加强法规宣传解读工作。配合办公厅、相关专工委,做好法规通过后的新闻发布会、贯彻实施座谈会等工作,全年共参加6次新闻发布会、9次贯彻实施座谈会、3次网络视频解读,助力推动法规全面有效实施。组织人员撰写解读文章在《人民与权力》等媒体刊发,对法规出台背景、重要意义和主要内容进行深度阐释,其中《加强全链条管理 立法驯服“脱缰的野马”》在第30届中国人大新闻奖评选中获一等奖。探索开展立法过程宣传,邀请媒体参加电动自行车管理条例等法规立法调研,推动媒体对立法活动进行深度报道。
  做好省委依法治省委立法协调小组有关工作。作为省委依法治省委立法协调小组成员单位和日常工作机构,认真履职尽责,努力完成各项任务。承担立法协调小组的日常工作,协调推动省委依法治省委决定事项、工作部署在地方立法领域的落实;加强与省委依法治省办、各成员单位的沟通联络,保证有关信息资料的及时传达报送;督促各责任单位落实工作任务清单,并按照序时进度向依法治省办报送工作进展情况、季度汇总和年度工作总结。
  做好法律草案征求意见工作。受全国人大常委会法工委委托,完成民法典草案、长江保护法草案、乡村振兴促进法草案、行政处罚法修订草案、刑法修正案(十一)草案等26件次法律草案征求意见工作。对每件法律草案都代为征求省级相关部门和单位的意见,有的还通过召开座谈会等方式征求意见,及时将意见汇总整理后上报。此外,还接待全国人大常委会立法调研组4批次,协助做好昆山市人大常委会基层立法联系点授牌等工作。
  一年来的工作还存在一些薄弱环节,如推进立法机制和方法创新的力度还不够大,有的立法项目的调研论证还不够深,谋划部署、统筹推进立法宣传工作还不够多,需要在今后的工作中切实加以改进。
2021年主要工作打算
  2021年,法工委将在省人大常委会的领导下,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想特别是关于立法工作的重要论述,贯彻落实习近平总书记视察江苏重要讲话指示精神,按照第二十六次全国地方立法工作座谈会和省委部署要求,深入推进科学立法、民主立法、依法立法,着力增强立法的及时性、系统性、针对性、有效性,高质量完成全年立法任务,高水平推进备案审查工作,为江苏“争当表率、争做示范、走在前列”提供有力的法治保障。
  组织实施好2021年度立法工作计划。2021年,省人大常委会除继续审议尚未完成的5件法规项目外,立法工作计划安排了正式项目16件、预备项目17件、调研项目16件,立法任务十分繁重。我们将按照立法工作计划安排,会同相关专工委、司法厅和有关方面,及时研究确定审议时间,明确法规起草责任单位,推动落实法规起草责任;根据项目情况,确定2021年度推进高质量立法重点任务,认真做好法规草案调研修改等工作,为常委会及法制委履职行权提供服务保障。根据法规清理和立法修法需求专项梳理情况,对水污染防治、公共卫生、民生、安全生产领域相关法规适时启动集中修改、废止的程序。
  推进立法机制和方法创新。认真贯彻落实《关于加强和改进地方人大立法工作的意见》,按照省市人大常委会主任座谈会、全省立法工作座谈会的要求,创造性地做好立法各项工作。一是继续做好法规草案征询人大代表意见、常委会组成人员挂钩联系法规项目、重点法规草案审议前解读等工作,改进法制专业代表组工作,保障人大代表、常委会组成人员主体作用发挥。二是加强和改进立法过程的调查研究,充分发挥立法听证、论证、咨询、第三方评估等机制作用,探索利用人工智能、大数据等现代技术手段辅助立法,建立立法后评估制度,进一步增强立法的科学性。改进立法决策咨询专家组工作,与有关高校等专业机构合作建立立法研究与咨询评估基地,更好发挥专家学者、专业机构作用。三是积极践行全过程民主,加强和改进公开征求意见工作,充分发挥基层立法联系点作用,建立立法协商制度,开展好意见采纳情况反馈工作,扩大各方对立法工作的有序参与,进一步增强立法的民主性。四是完善法规清理工作机制,及时跟进国家立法进程,在上位法出台后,迅速启动、同步部署相关省市法规的清理工作,切实维护法律体系和谐统一。五是推动健全立法宣传工作机制,建立法工委新闻发言人制度,推进立法全过程宣传,加大法规通过后的新闻发布、解读阐释力度,营造有利于法规实施的社会环境。
  推动备案审查条例落地见效。强化备案审查条例的贯彻实施和监督检查,落实备案审查制度和能力建设要求,不断加强和改进备案审查工作。一是适时修改《规范性文件备案审查程序规定》等配套文件,指导市县人大开展备案审查工作制度清理工作,健全备案审查制度体系,提高备案审查工作制度化、规范化水平。二是协调指导省“一委两院”,并推动市县人大加强对同级“一委两院”的指导,正常化、规范化开展文件报备工作;对2020年规范性文件报备情况进行核查通报,推动落实“有件必备”。三是完善三方同步审查机制,探索对相关专工委提出审查意见情况进行内部通报,对相关专工委、专家提出的审查意见进行研究反馈,进一步夯实审查责任,切实做到“有备必审”。四是加强对审查发现问题的研究论证、沟通协调,加大对处理意见落实情况的跟踪督促力度,保证实现“有错必纠”。五是做好全省规范性文件备案审查信息平台二期工程和建立江苏省法规规章规范性文件数据库的前期论证工作。
  强化对设区市立法的指导协调。一是改进对设区市立法计划的统筹协调。明确“小快灵”立法项目可以不受立法计划安排和数量限制,引导设区市创新立法理念,积极开展“小快灵”立法,坚持特色为魂、精细为本、创制为要,充分彰显地方特色、增强可操作性。二是增强精品培育工程实施成效。继续选择2到3件具有代表性、典型性的法规作为年度精品培育工程项目。总结精品培育实践经验,改进实施工作,在推动形成可复制的立法成果的同时,更加重视工作经验的总结提炼和宣传推广,放大精品培育工程示范效应。三是推动立法人员配备。考核打分适当考虑人员配备情况,探索立法数量与人员配备情况挂钩,督促落实法工委不少于6人的基本要求,引导逐步实现不少于10人的目标。
  配合做好“十四五”时期立法规划编制工作。按照常委会党组部署要求,配合有关方面做好“十四五”时期立法规划的调研论证、编制起草工作。坚持以习近平法治思想为指导,以服务江苏“争当表率、争做示范、走在前列”为主线,以中共中央和省委规划建议提出的制度供给需求为重点,处理好立法需求与立法权限的关系,处理好与国家立法、设区市立法以及其他制度供给方式的关系,处理好与现行有效法规的关系,处理好与2021年立法工作计划以及其他既有立法工作安排的关系,把十九届五中全会精神、习近平总书记视察江苏重要讲话指示精神以及省委十三届九次全会精神贯彻落实好,把人大立法工作与“十四五”经济社会发展目标任务举措的结合处、切入点找准找好,提高规划编制工作的科学性,为创造性做好我省“十四五”时期的立法工作明确方向和重点。
  加强高素质立法工作队伍建设。始终把思想政治建设放在首位,不断强化思想理论武装,充分发挥党建引领作用,把牢立法工作正确方向,确保做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。积极争取重视和支持,配齐配强法工委队伍,充分发挥立法助理作用。探索相对明确个人业务学习重点领域,推动个人加强相关领域方针政策、法律法规的学习研究,开展重点法律知识学习和工作经验体会交流。有针对性地加强业务培训,鼓励开展理论研究和参加学术交流活动,不断提高业务能力和水平。
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