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关于《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》实施情况的调研报告
2021-04-22 16:05  来源:江苏人大网

省人大常委会法工委

为了配合省人大常委会听取和审议省政府关于《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)实施情况的报告,提高专项工作报告的审议质量,省人大常委会法工委商请省法院、省检察院梳理汇总近年来我省各级法院、检察院在审判、检察工作中发现的法治政府建设方面存在的问题并提出改进建议;书面征求了部分省人大代表、省人大常委会决策咨询专家的意见;赴常州市、张家港市实地调研,了解当地政府及有关部门落实《纲要》情况,直接听取基层意见。现将有关情况报告如下:

一、我省落实《纲要》取得的工作成效

近年来,在省委、省政府正确领导下,全省各级政府及部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党中央、国务院法治政府建设的决策部署,紧紧围绕《纲要》和我省实施方案的目标要求,全面推进法治政府建设,如期完成各项目标任务,依法行政和法治政府建设取得显著成效,人民群众的法治获得感明显增强,为推动高质量发展走在前列,加快建设“强富美高”新江苏营造了良好的法治环境。

(一)依法全面履行职责,治理体系和治理能力不断提升

深入推进简政放权。大力精简政府机构,严格控制政府挂牌机构数量,省政府设置部门和市、县两级党政机构数量明显减少。全面推行权力清单化管理,编制完成并不断优化省市县三级政府部门权力清单,实现行政权力“三级四同”。加大放权力度,不断赋予有关自贸实验区、国家级开发区、经济发达镇相关管理事项及经济社会管理职能。深化行政审批制度改革。制定《关于全省推行“不见面审批”改革(服务)实施方案》,大力推动“不见面审批”服务标准化规范化建设,“不见面审批”改革做法得到李克强总理高度评价,向全国推广。大幅取消和下放行政许可事项,清理中介服务事项。深化“3550”改革,压缩企业开办时间。推进工程建设项目审批制度改革,稳步推进商事制度改革,不断深化“多证合一、一照一码”“证照分离”改革。持续优化政务服务。推进政务服务标准化建设,建成覆盖省市县镇村五级的政务服务体系,目前省市县三级可以网上办理事项已达12.9万项,高频事项全部实现线上办理。协同推进长三角区域政务服务“一网通办”,首批30项企业事项和21项个人事项可在苏州等14个城市异地办理。不断创新社会治理。深入推进社会治安综合治理,省公安厅“一体化、智能化”执法办案管理中心经验做法获公安部认可并在全国推广。深入推进扫黑除恶专项斗争,依法打击通讯网络诈骗、非法金融、假劣农资等违法犯罪活动,全力保障人民群众生命健康安全。

(二)提高政府立法质量,依法行政制度体系日趋完善

完善立法工作机制。制定出台《江苏省政府规章制定程序规定》等文件,规范规章制定程序。完善立法项目向社会公开征集制度,健全咨询论证、公众参与机制。积极开展法规规章立法后评估,提高政府立法的科学性。加强重点领域立法。坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治,围绕党委政府改革决策部署,立改废释并举,加快推进保障和改善民生、保护生态环境、加强政府自身建设等重点领域立法,努力做到立法与改革相伴而行、同频共振。强化规章和规范性文件的审查和清理。加大规范性文件审查力度,全面落实合法性审查、集体讨论决定等制度,出台《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》,进一步明确了审核范围、程序和标准。建立规章和规范性文件清理长效机制,根据改革和社会发展需要以及上位法变化等情况,及时清理有关规章和规范性文件。

(三)健全政府决策机制,重大行政决策质量明显提高

完善依法决策机制。建立健全重大行政决策程序制度,规范决策流程,强化决策法定程序刚性约束,省、设区的市政府已制定行政决策相关规定。推进重大行政决策规范化管理,全面实行目录管理、流程控制、立卷归档和卷宗评查机制。完善民主决策机制。建立重大行政决策信息公开制度,加强公众参与平台建设,对事关经济社会发展大局和涉及群众切身利益的重大决策事项,广泛征求各方面意见,并做好相关问题的解释说明,及时向公众反馈意见采纳情况和理由。完善专家论证和政府法律顾问制度。加强政府智库建设,对专业性、技术性较强的决策事项,组织专家、专业机构进行评估论证,对重大决策进行社会稳定风险评估,提高决策科学化水平。加强政府法律顾问队伍建设,省市县三级政府全面建立政府法律顾问制度。

(四)完善行政执法体制,严格规范公正文明执法深入推进

深化行政执法体制改革。协同推进相对集中行政处罚权和综合行政执法体制改革,推动监管力量向基层和一线下沉,综合行政执法改革取得阶段性成果。在有条件的乡镇(街道)开展综合行政执法。完善行政执法程序。全面落实行政执法“三项制度”,聚焦执法源头、过程、结果等关键环节,进一步规范执法行为。推进“两法衔接”,构建全省统一的行政执法与刑事司法衔接管理平台,落实信息通报、案件移送、执法协作等制度。创新行政执法方式。推广说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性执法手段。全面推行“双随机、一公开”监管,积极探索包容审慎监管机制,实施轻微违法免于处罚事项的清单化管理。加强行政执法监督。建立覆盖省市县三级的行政执法综合管理监督平台,健全行政执法投诉举报、情况通报等制度,全面落实行政执法机关内部人员干预、插手案件办理记录制度。完善执法纠错和责任追究程序,落实错案责任倒查问责制度。

(五)健全监督制约体系,行政权力运行更加规范

强化对行政权力运行多元化监督。坚持用制度管权管事管人,强化重点领域、重点环节、重点岗位内部层级监督;健全党内监督、人大监督、民主监督、司法监督机制,完善社会监督和舆论监督制度;加强审计监督,实现对公共资金、国有资产、资源和领导干部履行经济责任情况审计监督全覆盖。全面推行政务公开。完善政府信息公开制度,推进决策、执行、管理、服务、结果公开。创新政务公开方式,加强互联网政务信息数据服务平台建设,提高政务公开信息化、集中化水平。加大重点领域政府信息公开力度,做好热点敏感问题和突发事件的舆论引导,及时回应人民群众关切。严格行政纠错问责。加大问责力度,坚决纠正行政不作为、乱作为,坚决克服懒政、庸政、怠政,坚决惩处失职、渎职。认真落实党风廉政建设责任制,对“四风”问题突出、发生顶风违纪问题的地方部门和单位,严肃追究相关人员责任。

(六)依法有效化解社会矛盾纠纷,社会和谐稳定得到保障

加强行政复议工作。改革行政复议体制,健全复议机构,省和设区的市已设立政府行政复议委员会。畅通行政复议渠道,简化复议申请手续,改进案件审理方式,推行公开听证方式审理案件和行政复议书网上公开,不断增强行政复议的透明度和公信力。推动矛盾纠纷多元化解。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼等相互协调的矛盾纠纷化解机制,推动行政调解与人民调解、司法调解相衔接。完善信访工作制度,畅通群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道,及时就地解决群众合理诉求。加强人民调解工作。推动村委会、居委会人民调解组织全覆盖,健全专业性、行业性人民调解组织,壮大调解员队伍,着力化解消费者权益、劳动关系等方面的矛盾纠纷。

二、需要改进的问题和不足

法治政府建设是一项长期性、全局性和系统性的工程,也是一项复杂而艰巨的任务。总结回顾我省近年来落实《纲要》情况,虽然取得了不少成绩,但离党中央要求和人民群众期盼还有一定的差距,还存在一些需要加强和改进的短板弱项,比如,区域、层级法治发展水平和工作推进还不平衡,党政领导干部在法治轨道上推进改革的意识需要进一步增强,基层执法能力和水平有待提高,等等。

(一)“放管服”改革需要进一步优化

审批监管衔接还不够紧密。行政审批制度改革和权力取消下放后,配套的监管措施还不够完善,上级放权部门对下级承接部门的指导和监督没有同步跟上,审批与监管存在脱节现象,审管无缝对接还有待加强。个别领域还存在审批交叉管理、多头管理、重复审批问题。中介机构管理还不够规范。“红顶中介”在某些领域仍然存在,中介机构一定程度还存在办事环节多、服务差、收费高等问题,加重企业和群众负担,扰乱市场秩序。数据信息互联互通还不够顺畅。政务服务信息系统建设仍然存在各自为政现象,职能部门之间的信息共享与业务协同机制尚不健全,信息数据库的管理和运行标准尚不统一,政务服务信息的采集、发布、公开制度有待完善。

(二)制度建设质量需要进一步提高

制度供给及时性、有效性有待增强。有的法规规章内容相对滞后,引领性不够、针对性不强,跟不上国家立法进程,不适应新领域新业态发展需要;有的法规规章特色不鲜明,内容不具体,操作性不强。权限意识和程序意识有待强化。有的地方将政府规章混同于地方性法规,超越规章立法权限。有的地方存在未将应由政府制发的规范性文件纳入规范性文件范围,以办公室(厅)名义发布的现象。有的县(市、区)政府每年向同级人大常委会报备的规范性文件只有一两件。有的地方制定的规范性文件还存在违法减损权利、增加义务等问题。政府立法公众参与机制不够完善,参与程度有待进一步提升。立法统筹协调有待加强。法规规章起草审核过程中的统筹协调力度不够,有时存在遇到矛盾绕着走、不解决实际问题的现象,有的法规草案质量不高。有的地方政府常务会议讨论法规规章草案时,不研究问题,不协调争议,存在走过场现象。

(三)执法体制改革需要进一步深化

执法体制需要进一步理顺。综合行政执法体制改革将执法重心下移后,业务指导和监管还需加强。行政执法配套措施还不够完善,综合执法部门与原职能部门的权责划分不够明确,部门协同执法衔接不够顺畅。基层执法力量有待进一步加强。新一轮机构改革和综合行政执法体制改革后,基层执法部门的执法范围扩大,执法任务加重,基层执法能力建设与执法要求还不相适应。乡镇执法普遍存在大量使用辅助人员的现象。执法规范化水平还需进一步提高。有的执法部门和执法人员证据意识和程序意识不强,全省因证据不足及未依法举证导致败诉的案件比例居高不下。各执法部门之间多头执法、交叉执法现象一定程度存在。行政执法与刑事司法衔接尚不够顺畅,信息共享不够便捷高效,个别部门还存在以罚代刑、有案不移的情况。

(四)依法行政意识需要进一步增强

思想自觉和行动自觉还有待提升。一些地区和部门对标对表、深刻理解法治政府建设的内涵要求还不够深刻,对法治政府建设的重要性、紧迫性认识不足,工作浮于表面。有的领导干部法治意识不强,习惯于用行政手段、经济手段代替法律手段,存在“先经济后法治”的思想,违法履职、政务失信等问题时有发生。基层法治保障基础还比较薄弱。市县两级党委法治建设议事协调机构的人员不足,县级人民政府及其部门和乡镇(街道)法制工作机构的编制和人员配置不够科学合理,一定程度上影响了职能的发挥。一些目标任务在各地区、各部门落实过程中存在一定的时差、温差和效果差,法治政府建设推进力度自上而下总体上呈逐级递减趋势。法治教育还需要强化。政府工作人员学法机制有待进一步完善,执法人员法治教育和业务培训有待进一步加强,法治能力考查测试制度的执行力度有待进一步加大。

三、进一步推进法治政府建设的意见和建议

法治政府是法治国家建设的主体和重点,是法治社会建设的先导和示范。今年1月,中共中央印发了《法治中国建设规划(2020-2025年)》,对法治政府建设提出了新的目标和要求。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平法治思想,贯彻落实党中央全面推进依法治国新部署新要求,坚持问题导向,补齐短板弱项,持续推动我省法治政府建设和依法行政工作不断向前迈进,为“争当表率、争做示范、走在前列”提供有力法治保障,在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的征程中贡献江苏力量。

(一)提高依法行政意识和能力,培育全社会法治信仰

强化领导干部责任担当。党政主要负责人要增强运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、维护稳定的意识、能力和水平,认真履行推进法治政府建设第一责任人职责,对法治建设重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办,把本地区各项政府活动全面纳入法治轨道。加强法治教育培训。健全领导干部学法制度,把学习贯彻习近平法治思想和推进法治政府建设结合起来,将学习宪法法律列为党委(党组)理论学习中心组学习的重要内容,通过开展法治专题培训班、法治讲座、建立学法用法应知应会清单等方式,增强依法行政意识和能力。加强政府工作人员法治教育培训,健全执法人员岗位培训制度,加大公务员初任培训、任职培训中法律知识的培训力度。健全法治能力考查测试制度,加大制度执行力度,将考查和测试结果作为领导干部任职的重要参考。深入推进全民守法。全面落实“谁执法谁普法”责任制,创新普法方式,探索建立国家机关普法责任清单,重要工作提示单、重点任务督办单、履行普法责任评价书“三单一书”制度,提升普法效果。加强新出台法规规章和规范性文件的解读阐释。健全媒体公益普法制度,培育壮大普法志愿者队伍,推动社会力量广泛参与普法活动。加快社会主义法治文化建设,引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

(二)优化管理和服务,增强人民群众法治获得感

加强指导和监管。清晰界定审批和监管的职责与权限,避免交叉与重叠。加大对基层人力物力财力支持,根据权力下放实际情况,动态调整放权部门、承接部门或者集中审批部门的机构、职数和编制数。放权部门要加强对权力承接部门业务指导、人员培训和工作监督,确保权力下放后,承接部门能够接得住、管得好。加强中介机构管理。进一步清理中介服务事项,按照规定可以委托中介机构办理的事项,不得以任何形式指定中介机构。加大对中介机构的监管,规范中介服务收费,提高中介服务质量和效率。推动中介机构主动公开服务项目、收费依据、收费标准、承诺时限、操作流程等事项,自觉接受社会监督。推进数据信息互联互通。健全数据信息共享机制,推动政府公共数据的规范化、标准化、集约化建设,构建全省统一的政务信息共享平台,整合、汇聚、连接分散在不同部门的数据信息,避免重复建设和数据“打架”。推动跨部门、跨层级、跨区域数据信息共享,实现基础数据库实时交换,最大限度发挥数据信息使用价值。

(三)提高立法质量和效率,夯实高质量发展法治基础

科学制定立法规划计划。健全立法规划计划编制制度,着眼全局、把握需求,树牢权限意识、突出地方特色,推进“精细立法”、“小切口”立法,增强立法的针对性、及时性。加强重点领域、新兴领域立法。聚焦改革发展需要和人民群众期盼,加快促进高质量发展、保障和改善民生、加强生态环保等重点领域立法进程,探索新兴领域立法,强化制度供给。严格规范性文件监督管理。把所有涉及公民、法人和其他组织权利义务的文件纳入规范性文件制定程序,纠正降格发文、规避备案审查的现象。加大备案审查力度,把所有规范性文件纳入备案审查范围,做到有件必备、有备必审、有错必纠。强化统筹协调。政府法制工作机构要加强对法规规章起草工作的组织协调、督促指导,对重要法规规章草案统一组织相关主管部门起草,加大矛盾争议协调力度,重要问题、重大争议提请政府常务会议讨论决定,有效约束部门利益倾向。健全民主立法机制。探索建立立法意见建议征集清单,完善调研论证、吸纳反馈等机制。探索建立立法协商制度,发挥基层立法联系点作用,提高立法民主化水平。

(四)加强执法能力建设,提高执法规范化水平

提升基层行政执法能力。加强基层综合执法队伍建设,强化执法人员法治教育和业务培训,着力增强执法人员权限意识、证据意识、程序意识和自觉接受监督的意识。规范执法辅助人员管理,明确其适用岗位、职责权限、权利义务、招聘等事项,对不适宜从事辅助执法的人员,及时调整岗位或者解聘。规范行政执法程序。认真落实行政执法“三项制度”,强化执法指引,规范执法行为,堵塞执法漏洞。健全行政裁量权基准制度,细化、量化裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度。推行案例指导制度,针对执法过程中容易出现问题的案件种类和执法环节,加强分类指导,确保处罚公平、裁量公正、执法规范。强化行政执法监管。加大对安全生产、环境保护、医疗卫生等关系群众切身利益的重点领域执法力度,加大抽查频次和检查力度,强化风险监测预警。健全常态化责任追究机制,全面落实错案追究制度。健全绩效评估机制,强化行政执法职权行使和监管责任履行情况的检查、评价及结果应用。

(五)强化督察考核,推进法治政府建设任务落到实处

健全考核评价制度。进一步完善考评体系,细化考评指标,优化考评方式,健全群众满意度测评制度,确保考评结果全面客观反映当地法治政府建设工作成效。强化法治督察。进一步完善督察机制,创新督察方式,探索推进“互联网+督察”,加强对重大法治问题的法治督察。坚持问题导向,真督实察,既督任务进度成效,也察认识责任作风,努力形成从党政主要负责人到其他领导干部直至全体党政机关工作人员的闭环责任体系。加大问责力度。健全督察反馈和问责机制,对工作不力、问题较多的部门或者下级政府,要及时约谈、责令整改、通报批评,对有关责任人员依纪依法追究责任。

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