关于我省历史文化名镇名村和传统村落保护情况调研报告
2020-03-19 09:18
来源：江苏人大网
省人大常委会环资城建委员会
为配合省十三届人大常委会第十二次会议听取和审议省政府关于历史文化名镇和传统村落保护情况的报告，省人大常委会邢春宁副主任带队，赴南京、苏州等市县进行调研，听取有关市人大、政府及住建、规划、文旅、财政等部门以及相关镇、村负责同志的意见和建议，考察了周庄镇等5个镇、漆桥村等6个村，并赴浙江、福建两省进行考察学习。现将调研情况报告如下。
一、我省历史文化名镇名村和传统村落保护取得阶段性成效
党的十八大以来，习近平总书记就历史文化保护和传承工作作出了一系列重要指示。我省认真贯彻落实习近平总书记的指示精神，因地制宜、稳步推进历史文化名镇名村和传统村落保护工作，积累了一定的经验，取得了良好成效。目前，我省拥有中国历史文化名镇31座，中国历史文化街区5处，均居全国首位；申报获批12个中国历史文化名村和33个中国传统村落。我省历史文化名镇名村和传统村落保护工作主要有以下特点。
1、坚持立法先行。2001年，我省在全国率先出台《江苏省历史文化名城名镇保护条例》，明确了历史文化名城、名镇和历史文化保护区的保护制度，奠定了江苏历史文化名城、名镇保护的法制基础。南京、常州、苏州、泰州等地也陆续制定配套地方法规规章。2017年，省政府颁布实施了《江苏省传统村落保护办法》，在我省形成了历史文化名城-名镇-名村-历史文化保护区-传统村落保护的法规制度体系。
2、强化规划引领。按照国务院和我省历史文化保护相关法规要求，积极组织推进历史文化名镇、名村、历史文化街区等的各类保护规划编制工作，构建从专项规划到详细规划的保护规划框架。目前，全省所有历史文化名镇、中国传统村落均已完成保护规划的编制工作。在规划编制过程中，加强整体风貌管控，防止大拆大建和人为破坏。昆山市在保持江南水乡特征基础上，注重彰显古镇古村落粉墙黛瓦江南风貌，保持历史文脉传承与区域特色相统一，并在名镇保护规划中，建立镇域、历史镇区、历史文化街区、历史文化遗存四个保护层次，分别制定不同保护要求。
3、实行多元投入。一是加大各级财政投入。在积极争取国家补助资金的同时，加大省级和市县配套资金。2009-2018年间，省财政累计下达资金1.5亿元，用于补助历史文化名镇、名村等保护整治项目。苏州市对14个中国传统村落、11个列入省级传统村落的保护项目累计投入8700万元。二是引入社会资金。徐州市在发挥政府资金主渠道作用的同时，制定相关激励政策，向社会、企业募集资金用于传统村落保护，共同参与传统村落的保护、经营和收益，目前对11个传统村落已完成投资1.5亿元，进一步增强传统村落发展的综合能力。三是引导群众参与。如苏州市吴中区舟山村，以非物质文化遗产“核雕”传统手工业带动村集体经济发展，在发展中破解非遗传承难题。四是依靠自身“造血”功能。苏州市周庄镇成立了全国第一家古镇保护基金会，以周庄每年旅游门票收入的10%划入该基金会，用于修缮历史建筑，改善基础设施，提高古镇居民生活环境质量等。
4、突出保护优先。按照应保尽保的要求，各地积极构建分类保护、各有侧重的保护体系。一是古镇申遗整体保护。昆山市将周庄、锦溪、千灯三个古镇，作为江南水乡联合申遗项目，加大古镇文物的维护修缮力度，全面开展环境整治和恢复古镇原有风貌工作。二是文保单位、文保建筑重点保护。南京江宁杨柳村古建筑群作为全国重点文物保护单位，2007年开始江宁区政府累计投入近千万元的专项修缮资金，进行全面修复。三是挖掘文化内涵全面保护。昆山市突出昆曲和顾炎武两张“金名片”，打造巴城特色名镇及正仪历史文化街区两个昆曲活态传承示范点，发掘整理顾炎武精神和“三贤”文化遗产，从物质形态和精神价值层面进行全面保护。四是人居环境整治配套保护。昆山市歇马桥村从2011年开始启动环境整治提升工程，累计投入2000万，从公共服务设施、环境卫生、绿化景观、市政设施、道路、建筑等六个方面进行整体改造。
5、注重活化利用。在加大保护力度的同时，我省各地积极探索符合当地实际的利用模式。一是积极发展观光、民宿等旅游项目。以周庄、同里为代表，已建成国家五A级旅游景区，成为驰名中外的旅游景点。昆山市锦溪镇以历史风貌为载体，引进竹隐、月上锦溪、迷鹿等知名品牌，开办39家古镇文化主题民宿。二是申报教育基地。苏州吴中区金庭镇明月湾村始建于乾隆十年的廉吏暴式昭纪念馆修缮后，作为廉政教育和爱国主义教育基地对外开放。南京市江宁区杨柳村将古建筑群修缮后，兴办红色纪念馆，参观人员络绎不绝，提升了传统村落文化价值。三是以文创促发展。锦溪祝家甸邀请崔恺院士主持设计祝甸砖窑文化馆项目，打造集创业孵化、文化展示、特色民宿等功能的田园综合体，被住建部评为“田园建筑一等优秀实例”。
二、我省历史文化名镇名村和传统村落保护面临的突出问题
我省历史文化名镇名村和传统村落保护工作对于传承历史，彰显地域文化特色，实现乡村振兴发挥了重要作用。但从调研情况看，目前还存在一些突出矛盾和问题。如何处理好保护与利用、传承与发展的关系等，还需要在实际中加以研究解决。
一是认识站位不够高。一些地方没有把历史文化名镇名村和传统村落保护放在高质量发展的全局中加以重视，在推动经济增长和彰显地域传统文化影响力方面不够平衡。有的对历史文化名镇名村和传统村落保护还停留在原来的认知水平，注重经济价值的开发利用，忽视精神价值的保护传承。有的没有处理好保护和发展的关系，既有保护不到位、利用不充分的现象，也有过度开发利用的问题。我省拥有全国数量最多的历史文化名城和名镇，但中国传统村落仅33个，占全国比例不足5%。代表吴文化的历史文化名镇和传统村落相对较多，而代表楚汉文化的遗存数量相对稀少，除了我省地处平原、交通密布、水患严重、易被破坏等客观因素外，也与一些地方对保护认识不够有较大关系。
二是投入力度不够大。历史建筑的修缮、整治，需要大量的资金投入，而业态培育又是个漫长的过程，历史文化名镇名村和传统村落保护的投入，要发挥财政资金的引导和撬动作用。我省财政持续10年的用于历史文化名城名镇名村和历史文化街区保护的专项资金在2019年被整合，今年起出现空白。有的地方财政对历史文化名镇名村和传统村落保护没有专项资金，而住建、文物、文旅等部门又各自为政，尚未形成合力。社会资本投入存在逐利行为，管理不当会造成不可挽回的破坏，目前还没有形成科学的社会资本投入监管机制。投入不足成为制约历史文化名镇名村和传统村落保护的重要因素。苏州杨湾村在调研中反映，当前面广量大、散布在乡村、保护难度大的许多具有一定历史文化遗存价值的古老建筑，由于资金缺乏，面临损毁严重甚至永久灭失的困境。
三是工匠人才不够足。尽管香山帮等传统建筑营造技艺列入了国家级非物质文化遗产代表性名录，但熟悉古建筑设计和修缮的能工巧匠和高水平专业团队仍然不足。大量历史建筑都有保护修缮需求，各地又有不同的做法和风格特点，工匠人才远远不能满足需要。同时，古建筑对木料、砖瓦、雕刻、彩绘等材料要求较高，但受限于各种客观因素，我省现有古建构配件材料生产基地严重缺乏，材料供不应求，增加了修复成本，影响了修复进程。
四是业态培育不够精。目前对历史文化名镇名村和传统村落的利用模式，主要集中在旅游开发上，形不成完整的产业链，对外影响力有限，难以彰显江苏乡村文化的底蕴与特色。同时，由于商业开发只是将其作为一种产业，以盈利为目的，所以商业过度开发利用，对村庄自然环境造成破坏，对村民生活造成影响。比如苏州某村庄与旅游开发公司合作开发，由于游客的过量涌入，破坏了村庄的原有面貌。在社会变迁的历史进程中，包括传统村落在内的农村面临着严重的老龄化和空心化问题，导致村落保护的内生动力不足，难以实现乡村文化和生活方式的活态传承。
五是法规体系不够全。由于传统村落保护工作起步较晚，国家层面尚未制定相关法律，仅有国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》。我省的历史文化名城名镇保护条例制定于2001年，在保护理念、保护措施等方面，都存在与国家的相关要求和现阶段社会经济发展状况的不适应，比如缺乏对历史文化名村和传统村落的保护规定，全省未形成历史文化名城、名镇、名村与传统村落保护的法规制度体系。
三、推进历史文化名镇名村和传统村落保护的几点建议
习近平总书记指出：“要让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。历史文化名镇名村和传统村落承载着厚重的历史记忆，是乡愁的重要载体，是中华民族生生不息发展壮大的历史见证，是中国特色社会主义文化的深厚根基。我们要深刻理解习近平总书记关于历史文化遗产保护工作的一系列重要指示精神，深入挖掘历史文化名镇名村和传统村落的文化内涵和时代价值，注重文明传承、文化延续，推动保护工作再上新台阶。
1、要切实增强历史责任感。各级领导干部要充分认识到历史文化名镇名村和传统村落是中华文化的重要组成部分，是培育文化自信和文化认同的重要物质基础，要带着对历史文化传统的敬畏和尊重，把历史文化名镇名村和传统村落保护放在推进高质量发展的整体布局中进行谋划，做到“依法保护、应保尽保”。进一步理顺体制机制，建立健全职责明确、统一协调的保护机制，形成“政府主导、多方参与”的保护格局。加大历史文化名镇名村和传统村落保护的宣传力度，充分展示优秀传统文化魅力，形成良好的社会氛围。
2、要强化规划针对性。正确处理好保护与发展的关系。深入研究历史文化名镇名村和传统村落的地理环境、历史成因、文化脉络、空间布局和遗存特征，挖掘其蕴含的历史文化内涵，在不损坏原有风貌的前提下赋予其新的时代元素。正确处理好整体保护与重点保护的关系。既要保护好整体风貌，又要彰显个性特色，因地制宜，做到一镇一村一策，防止“千村一面、万镇一貌”。正确处理好历史文化保护与生态环境保护的关系。优先规划基础和公共服务设施，大力推进环境整治，改善环境面貌，让保护发展惠及村民。
3、要提高保护利用水平。探索多元化利用模式。结合特色田园乡村、美丽村庄建设、文化遗产保护传承、风貌整治提升、产业培育发展等工作，发展文化休闲、民宿旅游等业态，形成保护利用的良性循环。积极培育新业态。鼓励各地创新活化利用方式，从传统民俗风情、传统工艺、地方戏剧等入手，用世代流传的生动素材讲好民间故事，在传统浸染中传承中华文化根脉，积极培育与当地文化相适应的精品业态，推进业态迭代升级，突显保护和发展的代表性、独特性、影响力，以高水平利用促进高质量保护。重视古法技艺工匠培育和技艺传承。积极培育本地建筑设计施工单位和高水平工匠人才，加强行业管理和教育培训，进一步提高历史文化名镇名村和传统村落的保护修缮水平，提升城乡空间特色与文化品质。要学习借鉴浙江、福建等外省先进经验，积极搭建平台，聘请规划、设计、文物保护、古建筑等方面的专家，对历史文化名镇名村和传统村落的保护、修复工作进行指导和把关，为提高保护利用水平提供高层次人才智力支持。
4、要切实保障资金投入。历史文化名镇名村和传统村落保护，离不开投入的支撑。要设立财政专项。将历史文化名镇名村和传统村落保护经费纳入财政预算，并根据当地实际和项目需要持续投入，保障项目实施。整合文物保护、非物质遗产保护、美丽乡村建设、农村环境整治等方面的资金，提高资金使用效益。要引入市场机制。通过政企银对接等形式，引导大型企业、金融机构和其它社会资本投入，鼓励村民以自有住宅入股，引入高水平的运营管理团队，健全社会资本开发利用的监管机制。要开拓公益渠道。鼓励村民投工投劳，发动乡贤和爱心人士捐款捐助，引入社会公益基金，使历史文化名镇名村和传统村落保护可持续、更长久。
5、要完善地方法规制度。目前《江苏省历史文化名城名镇保护条例》的修订已列入五年立法规划的调研项目，建议尽快启动立法修订程序。修订过程中，进一步强化党政干部对历史文化名镇名村和传统村落保护的责任，建立健全普查制度、科学评估制度、开发利用制度、消防安全制度等。建立相关部门联动保护制度和信息平台，以及土地利用、财政资金投入、人才使用等方面的鼓励政策，推动我省历史文化名镇名村和传统村落在“保护中发展、发展中保护”。
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