省人大常委会环境资源城乡建设委员会
为配合做好5月份省人大常委会听取和审议省政府关于推进城镇老旧小区改造情况的报告，4月初，省人大常委会副主任马秋林主持听取省政府、省有关部门和单位关于推进城镇老旧小区改造情况汇报，并带领部分省人大常委会委员、省人大代表赴无锡、扬州等市进行调研。现将调研主要情况报告如下。
一、我省城镇老旧小区改造工作取得阶段性成效
近年来，省政府及有关部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展理念，全面落实党中央、国务院关于城镇老旧小区改造决策部署，连续4年将城镇老旧小区改造列入年度民生实事予以强力推进。截至2020年底，全省累计改造2000年前建成的老旧小区8729个，涉及建筑面积2.4亿平方米，惠及人口超过800万人。通过改造，老旧小区普遍存在的基础设施老化、居住环境脏乱差等问题得到有效解决，公共服务配套短缺的问题得到缓解，群众居住质量得到明显改善，城市环境面貌也得到提升，全省城镇老旧小区改造工作取得阶段性成效。
（一）强化组织领导，坚持高位推动。省政府将城镇老旧小区改造工作作为为民办实事的重要抓手，着力构建齐抓共管的工作格局，有力有序推进老旧小区改造工作。按照“政府统筹、条块协作、各部门齐抓共管”的总体要求，省政府成立城镇老旧小区改造工作领导小组，由分管副省长担任组长，成员单位包括省住建厅、发改委、财政厅、自然资源厅等17个部门，统筹协调全省老旧小区改造工作。各地参照省级做法成立领导机构，明确牵头部门，为扎实开展工作提供了坚强的组织保障。目前，全省13个设区市全部成立了以政府主要领导或分管领导为组长的领导小组或者工作专班，统筹推进改造各项工作，形成了上下联动的推进机制。去年8月和今年1月，省政府先后两次召开推进全省城镇老旧小区改造工作电视电话会议，研究部署相关工作，加强调度安排，确保高效实施。
（二）坚持为民导向，加大支持力度。各地各部门及时总结经验，出台具体措施，细化改造标准，不断完善各项配套政策。一是广泛发动群众参与。各地以解决好人民群众所盼所需为工作出发点，多渠道、全过程听取小区居民的意见建议，发动群众广泛参与，让居民决定“改什么、怎么改”，改造工作得到人民群众的普遍拥护。省住建厅组织开展群众意愿摸底专题调查，走访130个住区，与近3000名居民面对面访谈，发放11194份网络公众问卷调查，深入了解居民改造的意愿和需求，以此作为制定相关政策的重要依据。二是多方筹措改造资金。省级设立专项资金，积极争取中央资金支持，各地千方百计筹措改造资金。2018年以来，省财政已安排5.5亿元，申请获得中央财政补助资金12.93亿元，申请获得国家发改委中央预算内投资补助5.56亿元，申请获得地方政府专项债券资金52亿元。同时，加强与金融机构工作对接，积极推动政银企合作以市场化方式参与改造，截至2021年3月底，全省主要金融机构城镇老旧小区贷款余额24.91亿元，平均利率约为5.5%。三是加强政策指导。省城镇老旧小区改造工作领导小组印发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》，提出了精简优化审批流程、探索创新改造模式、加强规划制度创新、落实土地支持政策、明确新增设施权属等政策措施。省住建厅牵头组织编制《江苏省宜居住区建设（老旧小区改造）技术指南》等技术文件，有力指导各地项目建设。扬州市正在制定《扬州市城镇老旧小区宜居改造实施细则》，对全市改造范围、内容和标准进行明确的区分界定。
（三）注重建管并重，探索长效机制。各地严格项目质量管理，注重老旧小区改造后的物业服务体系完善，积极巩固整治成果，逐步实现常态长效管理。一是提升完善改造标准。在省政府指导下，各地严格落实“保基础、促提升、拓空间、增设施”要求和“基础类、提升类、拓展类”三类改造标准。无锡市细化制定本市老旧小区改造内容和标准，实施“完善基础设施、优化居住环境”等五个方面改造，确保每年改造计划高质量完成。二是严把工程质量关。各地重视工程质量管理，督促工程参建单位落实主体责任，规范现场组织、加强过程管控，保证工程建设达标完成。省发改委加强对工程建设进度、资金拨付使用等方面的监督管理和统筹调度，促进老旧小区改造按计划实施。扬州市建立进度报送机制，安排专人监测改造进度，及时发现、解决进度滞后问题，整治现场设立群众意见征询站、主材公示点，接受群众监督。无锡市组织居民义务监督队伍，对施工进行全过程监督。三是构建长效机制。在小区环境“硬件”升级的基础上，及时配套“软件”服务，积极推动物业管理全覆盖。无锡市针对老旧小区长效管理难的问题，对老旧小区进行统一区域划分，由国有物业服务企业进驻托底，推动物业管理全覆盖。扬州市推行民办非营利机构性质的基本物业服务中心，为改造后的老旧小区提供基本物业服务。盐城市潘黄街道东升社区8个相邻的老旧小区，打破原先各自的小围墙，联合成立居民议事室，改造后形成了物业统一管理、资源统一共享、居民积极自治的宜居家园。
（四）创新改造模式，着力破解难点。在老旧小区改造过程中，各地各部门努力创新、积极探索，积累了不少好经验好做法。省住建厅牵头起草《关于加强我省城镇老旧小区管线改造整治工作的指导意见》，推动解决老旧小区改造中电力、通讯、有线电视等管线改造提升的难点问题。省自然资源厅研究起草《关于加快解决涉及群众办证的不动产历史遗留问题的意见》，力求切实解决老旧住宅历史遗留问题。南通农商行发行“旧城改造扶持贷”，以拆迁改造后的房产所有权为抵押，支持老旧小区改造。南京市出台既有住宅增设电梯的“1+12”政策体系，总结出“业主主导、政府搭台、专业辅导、市场运作”的加装电梯模式，超千部加装电梯投入使用，位居全省首位。无锡、扬州、盐城等市创新改造后的老旧小区物业服务模式，巩固整治成果。镇江市充分挖掘老旧小区内部资源，整合周边公共区域，采取利用边角地、拆违腾地、合理布局等办法，增加老旧小区停车位、缓解停车难。
二、存在的主要问题
从调研情况看，全省老旧小区改造工作取得了阶段性成效。但由于这项工作涉及面广量大、群众诉求多元、任务艰巨复杂，因此存在不少困难和矛盾。特别是与人民群众对美好生活的期望相比,还存在一些差距和薄弱环节。
（一）协调工作难度较大。推进城镇老旧小区改造涉及部门多、牵涉面广、资金需求大，存在整体推进协调难度大、条线工作对接不畅等问题。而且又涉及供电、供水、电讯、邮政、广电、燃气、路灯等多个专营单位，大部分属于垂直管理，地方难以协调推进，导致群众期盼的改造内容有的无法实现，有的工程建设进度不能协调一致，导致“反复挖”、“来回修”现象时有发生。同时，老旧小区改造涉及千家万户，房屋产权利益关系及住户人员构成复杂，居民诉求不尽相同，少数居民过分关注个人利益，意见难以统一，如增设停车位需要移植或调整绿化布局，没有停车需求的群众会提出反对意见；由于底层住户对增设电梯普遍持反对意见，导致既有住宅加装电梯进展缓慢等。
（二）筹措资金压力较大。资金是老旧小区改造的首要条件，各地普遍反映筹措资金压力较大。2021年全省提出1130个老旧小区的改造任务，改造任务量是去年2倍多，资金需求量近百亿元，这些资金主要靠基层政府承担，中央和省级财政补助较少。有的地方提出，中央资金申请手续繁琐，时间要求与各地改造任务时间不一致，上下对接较难。同时，由于老旧小区改造一般不产生盈利空间，改造内容主要是完善基础设施和功能性设施，经济效益不明显，导致社会资本参与积极性不高，甚至申请使用地方政府专项债券都存在较大困难。
（三）配套设施落地困难。老旧小区改造后，随着居民居住质量改善和提升社区治理水平要求，增加社区配套服务的需求较为迫切，从而提出了增设配套服务设施的需求，比如增设物业用房、垃圾处理设施、快递接收设施、改造扩建停车场等，这些都需要占用一定的土地空间。由于老旧小区建筑布局比较密集，而建设项目的技术规范对消防间距、安全间距以及日照要求等有严格要求，导致增设必要的社区配套服务设施难以落地、规划许可办理困难。
（四）长效机制不够健全。一些地方对对于老旧小区改造后长效管理的重视和投入不足，没有做到改造建设与后续管理同谋划、同部署。比如，有的小区改造后的防盗门、楼道灯等，出了保质期就无人管护。特别是由于物业费收缴难，导致老旧小区物业管理基础总体比较薄弱，老旧小区居民“花钱买服务”的意识不强，部分住户强调权利较多而不愿履行义务，要求提供服务而不愿承担费用，已成为引入专业化、市场化物业服务的一大障碍。
三、几点建议
城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和促进经济高质量发展具有重要意义。习近平总书记多次对城市更新、城镇老旧小区改造工作作出重要指示，强调“要实施城镇老旧小区改造等补短板工程，不断完善城市管理和服务”。我们要深刻认识到加快推进城镇老旧小区改造是贯彻落实习近平总书记重要指示和党中央决策部署的实际行动、是践行以人民为中心发展思想的必然要求，通过加大实施城镇老旧小区改造力度,实现新老城区同步、均衡、高质量发展，切实改善我省广大人民群众的居住条件。
（一）坚持政府主导，强化统筹推动。各级政府及部门要认真落实省领导小组《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》，切实加强对城镇老旧小区改造工作的组织领导、统筹协调和督促指导，确保“到‘十四五’期末，2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务基本完成”。要压实工作责任，省政府对城镇老旧小区改造工作负总责，建立联动协调机制，加大政策支持力度，定期通报各地推进城镇老旧小区改造所做工作和存在问题，加强督促检查推动；市县人民政府要落实主体责任，调动各方面资源抓好组织实施，健全工作机制，落实好配套支持政策；有关职能部门要加强政策协调、调研督导，建立部门会商工作机制，及时研究解决新情况新问题，形成分工明确、上下联动、有效对接、齐抓共管的工作格局。要坚持典型引路，及时总结推广各地老旧小区改造的创新成果和典型经验，开展专题培训、编印改造案例，促进各地互学互鉴。
（二）精心制定方案，充分征求民意。要注重科学规划，在摸清既有老旧小区底数的基础上，按照“谋划一批、实施一批、储备一批”的原则建立项目储备库，科学编制城镇老旧小区改造规划和年度改造计划，在此基础上，精心谋划小区改造方案。老旧小区改造前后，要充分做到问需于民、问计于民、问效于民，广泛征求居民意见，面对群众各种需求，坚持设身处地、换位思考，带着感情、带着责任，耐心细致做好群众工作，深入了解诉求、倾听意见、化解难题，并组织有关方面对改造方案进行深入论证，合理确定改造目标和改造项目，全方位提高群众的参与度、满意度和认可度。
（三）加大资金支持，拓宽融资渠道。省级财政要逐步加大对老旧小区改造的专项资金支持力度。省发改委、省财政厅等部门要及时了解和反映各地在申请中央改造资金中存在的难点问题，指导帮助各地争取更多中央财政补助资金和中央预算内投资资金，支持各地通过发行地方政府专项债券筹措改造资金。要指导和推动各地政府统筹资源，整合各部门或单位各类相关资金，集中投入老旧小区改造，提高资金使用效率。要鼓励推动电力、通信、有线电视等专业经营单位履行社会责任，出资参与小区相关管线序化和改造提升。要积极引导社会力量以市场化方式参与老旧小区改造，通过新增设施有偿使用、落实资产权益等办法，吸引相关专业机构投资参与相关需改造设施的设计、改造、运营。要鼓励金融机构加大对城镇老旧小区改造的信贷支持力度，及时向金融机构通报各地老旧小区改造规划、年度计划以及相关项目情况，通过项目推荐、银企座谈等方式，为金融机构对接支持老旧小区改造项目创造条件。
（四）明确改造标准、完善配套政策。鉴于城镇老旧小区改造的公共资金投入性质和居民房屋的私有产权性质，老旧小区改造标准应以“保基本”为主，既尽力而为又量力而行。省有关部门要加强技术指导，研究制定和完善城镇老旧小区改造相关技术规范和建设标准，科学指导城镇老旧小区改造工作。各地要因地制宜，根据不同经济、技术条件和居民意愿，细化本地区城镇老旧小区改造具体标准，有条件的地方可以将建设电动自行车充电装置、汽车充电装置、改造强弱电线路、设置和维护消防系统、增设停车位等纳入城镇老旧小区改造内容。省相关职能部门要围绕老旧小区改造中的用地需求、管线整治等突出问题，以及既有住宅加装电梯中遇到的底层住户反对问题，加强政策研究，制定完善支持措施。要进一步落细落实省领导小组《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》中提出的关于“加强规划制度创新”“落实土地支持政策”等政策举措，针对老旧小区改造中遇到的规划和土地使用方面存在的问题，不简单套用与新建小区一样的标准，在征得小区居民广泛同意和支持的基础上，可以采取适当新建房屋，以及统筹利用公有住房、闲置厂房等存量房资源办法，解决社区公共服务的必要设施需求。
（五）健全长效管理，巩固改造成效。改造完成后，如果没有后期维护和运营管理机制，改造后的效果难以长期保持。一要做好提前谋划。各地要重视老旧小区改造的“后半篇文章”，将改造后的长效管理机制纳入改造方案统筹考虑，同步规划，同步实施。二要推动物业管理全覆盖。积极探索市场化、专业化、规范化的长效管护机制，运用市场化方式吸引社会力量参与物业服务。对于暂时不具备引入专业化服务企业的，政府要托底提供基本物业服务。鼓励各地因地制宜，组建非盈利性物业服务实体，为城镇老旧小区提供基本物业管理。三要培养居民“购买服务”意识。相关职能部门和社区要加大教育宣传力度，发挥党建引领作用，及早明确改造后小区物业服务费交纳标准和办法，逐步培养和提升居民交纳物业服务费意识，推动改造成果得到长期有效维护。四要解决社区公共服务用房问题。这既是满足新形势下居民不断增长的公共服务需要所必须，也直接关系到改造后小区的长效管理，要研究落实相关政策，鼓励各地探索创新。
