省人大常委会环资城建委

为配合做好省人大常委会听取和审议省政府关于土地资源管理情况的报告，8月初，我委与省自然资源厅、工信厅等部门沟通对接，了解全省土地资源管理工作情况；9月上旬，邀请部分省人大常委会委员、省人大代表和省人大常委会决策咨询专家参加，先后赴南京、徐州、镇江等地开展专题调研，听取当地政府及其职能部门、部分乡（镇）村负责人的意见和建议，实地考察了城乡建设、开发区工业企业、高标准农田以及交通、水利等重大基础设施用地项目和现场，并召集省自然资源、农业农村、水利、交通运输等8家部门进行座谈交流，重点掌握土地资源保护和利用情况，促进土地管理法以及实施条例在我省的贯彻实施。现将有关情况报告如下：

一、主要工作和成效

近年来，省政府及有关部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平生态文明思想和总书记关于土地管理工作的重要指示批示精神，按照省委决策部署要求，认真落实土地管理法、土地管理法实施条例和省土地管理条例，严格落实耕地保护责任，深入推进土地节约集约利用，国土空间规划、重大项目服务保障等多项工作走在全国前列，为“强富美高”新江苏建设提供了坚实的土地资源保障。

（一）坚持规划引领，积极打造国土高品质空间。省政府主要领导亲自主持国土空间规划编制工作，立足江苏资源禀赋，落实国家战略和省委省政府重大决策部署，坚持“多规合一”，分级分类推进，系统构建我省“四级三类”（省、市、县、乡四级，总体规划、相关专项规划、详细规划三类）国土空间规划体系。目前，已形成《江苏省国土空间规划（2020-2035年）（草案）》和13个设区市国土空间总体规划方案文本，村庄规划和详细规划也正有序推进。强化国土空间规划和用途管控，走生态优先新路，实施主体功能区战略，落实生态保护、基本农田、城镇开发等空间管控边界，优化生产、生活、生态“三生”空间，引导土地资源高效配置和生产力布局。长三角生态绿色一体化示范区、大运河江苏段等跨区域或流域地区规划，以及能源、水利等重点领域的专项规划取得阶段性成果，全省国土空间开发保护布局不断优化，空间治理能力和水平不断提升。

（二）强化底线管控，实现土地资源高水平保护。在全国率先划定国家级生态保护红线（陆域）8474.27平方公里、（海域）9676.07平方公里，构建了全省生态安全格局的基础框架。创新耕地保护新机制，截至2020年底，全省耕地保有量7746万亩，永久基本农田5880万亩，均超出国家目标任务，为保障国家粮食安全做出重要贡献。加强国土空间全域综合整治，“十三五”期间，共实施土地综合整治建设规模458.62万亩，建成高标准农田197.79万亩，为科学统筹城乡发展布局腾出了更多空间。

（三）注重节约集约，推进建设用地高效能利用。突出重点、精准保障，强化建设用地总量和强度双控，坚持差别化政策指导，优先保障重大基础设施、重点产业项目、乡村振兴战略和苏北农房改善，高质量发展用地实现应保尽保。广泛开展工业用地节约集约利用评价，创新工业用地管理方式，探索“标准地＋双信地”配置模式，严格执行用地标准，以工业用地制度改革促进产业结构调整和转型升级。优化土地供应结构，实行全程监测跟踪，向存量空间要效益，“十三五”期间存量供地占比从49.16%提高到65.36%，完成低效用地再开发利用超50万亩，消化利用批而未供土地超40万亩，处置闲置土地5万余亩，土地利用效率全面提高。

（四）严格执法监管，推动治理能力高标准提升。全面落实土地管理新规定，发挥政府和市场作用，不断完善土地资源管理体制机制，修订出台《江苏省土地管理条例》等配套法规制度，切实维护农民、企业和农村集体经济组织等各类主体合法权益。规范土地征收补偿，用好土地审批权，完善确权登记体系。推行智能实时监管，提高科技支撑能力。强化行政执法与刑事司法协作配合，加大土地违法查处整改力度，健全共同监管机制，进一步完善“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的治理体系。通过警示约谈、限期整改、暂停受理审批等方式，确保有法必依、执法必严、违法必究，全省违法用地综合整治三年行动整改率达到87%。

二、存在的主要问题和不足

在充分肯定成绩的同时，我们也看到，与党中央要求以及人民群众期待相比，我省土地资源保护和利用方面还存在一些差距和薄弱环节。主要表现在以下几个方面：

（一）土地资源供需矛盾突出。“十四五”时期，我省处在加快转型发展、高质量发展的关键时期，各地建设用地需求旺盛、呼声较高，有的地方尚不能完全摆脱以往的粗放用地思维模式，期望通过新增建设用地指标来满足发展需求。但全省总体土地开发强度处于较高水平，特别是苏南地区土地资源紧缺，有些地方开发强度已超国际警戒线。与此同时，在自然资源全面从严管理、坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”的宏观背景下，靠新增建设占用农用地特别是耕地资源的传统路径已不可取。

（二）耕地保护压力较大。目前，全省耕地6388.95万亩，占全省总面积的43%，永久基本农田占比36.3%，远高于全国平均水平；但人均耕地面积仅为0.8亩左右，低于全国人均1.5亩的水平。受地形地貌、防汛抗洪等因素限制，一些区域土地复垦难度较大，土地后备资源有限，全省耕地与永久基本农田保护压力持续加大。一些地方不能很好处理保耕地、保发展和保生态的关系，主要表现为：耕地占补平衡制度执行不到位，“占优补劣”使“不稳定耕地”问题日益凸显；永久基本农田保护责任未有效落实，耕地流转过程中带来的“非农化”“非粮化”等问题尚未得到根本解决；对耕地高强度利用，导致耕地生态系统内部功能缺失，土地盐渍化、水土流失等问题显现，制约耕地资源的永续利用及粮食安全的持续稳定。

（三）节约集约用地水平有待提升。一些地方节约集约用地意识不强，“以亩产论英雄”的导向不鲜明，粗放利用、浪费土地等现象仍不同程度存在，闲置用地和低效用地依然较多。据“三调”数据，我省城镇用地92.15万公顷，农村居民点84.67万公顷，人均城镇用地162平方米，人均农村用地357平方米，城乡用地结构需要调整优化。2019年全省工业企业资源集约利用综合评价显示，列评的14.15万家企业超过平均亩均销售收入288.5万元/亩的企业仅占17.1%，13个设区市亩均税收最高的是最低的5倍以上，120个县市区（含高新区、开发区）规上工业企业亩均税收高低差达20多倍。2020年纳入管理目录的188个国家和省级开发区，仍有15个在批准范围内、38个在实际管理范围内存在尚未处置的闲置土地。一边是部分企业经营不善而导致工业用地长期闲置，另一边是开发区建设用地“寸土寸金”，一些重点项目、优质项目“落地难”。这种情况说明，城乡建设从外延扩张向存量挖潜转变还有大量工作要做。

（四）整治违法违规用地问题需要持续加力。从农村乱占耕地建房问题专项整治底数摸排情况看，2013年以来发生至今未整改到位的违法用地问题项目44.99万个，占地面积59.46万亩（耕地45.42万亩）。除已纳入农村乱占耕地建房问题以外，全省自2013年以来发生且未整改到位的违法用地中，交通运输用地面积占比45.35%、工矿仓储用地面积占比20.67%、公共管理与公共服务用地面积占比14.98%，其他方面也有不同程度涉及。上述问题存在，反映出一些地方土地执法监管较为薄弱，有的源头管控不到位，对企业用地准入把关不严，未能在前期对企业用地规模、资金实力、投资强度进行有效审查；有的后续管理跟不上，为了招商引资，提供包含土地政策在内的大量优惠政策，缺少项目后续管理；有的案件查处不力，未有效形成部门协同监管机制和合力，不能及时对一些违法行为制止查处，法律法规震慑作用未充分发挥。

三、几点建议

土地是人类赖以生存和发展的重要资源，加强土地资源保护和利用，对新形势下推进人与自然和谐共生的现代化具有现实而深远的重要意义。全省上下要深入学习贯彻习近平生态文明思想和总书记关于土地管理工作的重要指示批示精神，从思想深处破除以消耗资源、牺牲环境为代价换取一时经济增长的路径依赖和思维惯性，真正以资源利用方式的转变促进发展方式的转变，努力走出一条富有江苏特色的土地资源保护和利用新路。

（一）以规划管控为前提，构建国土空间开发保护新格局。坚持规划先行，贯穿始终，为全省发展提供更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的国土空间。要高水平构建空间规划体系。坚持把新发展理念贯彻落实到国土空间规划工作之中，扎实推进省、市、县、乡四级国土空间规划编制，指导各地完成全省镇村布局规划优化，稳妥推进“多规合一”实用性村庄规划编制，建立健全具有江苏特色的乡村规划体系和政策制度。根据需要编制区域性国土空间规划，促进区域协调发展。要强化规划刚性约束。指导各地统筹资源环境承载能力，科学划定永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，通过规划综合平衡各类建设项目的空间开发和土地利用，协调规划实施与土地要素供应，统筹项目的规划选址、用地规模和建设时序，优先保障交通、水利、能源等重大基础设施项目和重要民生项目用地，重点保障自主创新与战略性新兴产业建设用地，严格控制高能耗、高排放、产能过剩和重复建设项目上马。要注重规划相互衔接。既要注重全省四级三类国土空间规划的有效呼应，也要加强各级各类国土空间规划与“十四五”规划的相互衔接，统一土地开发、保护、建设活动必须遵循的基本目标，确保更多规划“愿景”能够落地发展为“实景”。要发挥国土空间规划在推动新型城镇化和城乡区域协调发展中的重要作用，促进老城加快疏解、提升品质，新城总量控制、成片开发，努力打造美丽宜居城市的高品质空间。

（二）以严守红线为底线，遏制耕地“非农化”“非粮化”。随着全省耕地保护压力和占补平衡难度日趋加大，必须全面落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护措施，坚决遏制耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，切实保障粮食安全。要加强耕地占补平衡管理。完善以数量为基础、产能为核心的占补新机制，切实做到“占一补一、占优补优”，加强补充耕地后期管护，统筹省级补充耕地资源调控，提升占补平衡质量。要加强耕地建设性保护。综合考虑自然地理格局、土壤条件和生物多样性等因素，开展耕地质量等别年度更新评价，探索构建耕地分类保护体系。深入实施耕地质量保护与提升行动，大规模建设高标准农田，对中低质量的耕地实施提质改造，推进耕地轮作休耕试点。贯彻落实土壤污染防治法有关规定，对耕地污染加强调查评价和分类管理，严格污染土地的准入管理。要进一步压实耕地保护责任。土地管理法实施条例首次从行政法规层面明确了耕地保护的责任主体，要坚持数量与质量并重，严格永久基本农田划定与保护，强化土地督察考核，从严查处擅自占用耕地和改变耕地用途行为。

（三）以盘活存量为重点，提高建设用地节约集约利用水平。在严控建设用地总量、增量的前提下，针对不同类型的用地，以流量盘活促进存量挖潜，破解保障经济发展和保护土地资源的“两难”瓶颈。要深入开展工业用地效率综合评价工作。各地特别是各类开发区要严格执行土地使用标准，深入开展节地综合评价考核，加强工业用地全生命周期精细化管理，加快土地资源从闲置到用好、从低效到高效的转变。要综合运用厂房加层、增资技改、提升改造等方式，推进低效产业用地再开发。聚焦不同类型产业用地合理转换和“退二优二”，完善低效产业用地退出机制，推动产业项目用地“先存量、后增量”。要盘活城镇低效用地。聚焦美丽宜居城市建设，积极推进城市更新试点，加强城市更新与相关国土空间规划的衔接，实现城市存量住房改造提升，不断拓展生产生活空间，提升城市空间品质。大力推进批而未供和闲置土地处置，从源头提升土地利用效益。落实“增存挂钩”机制，建立规划指标、用地计划、增减挂钩等各类指标的协调管理制度，进一步盘活利用城乡存量建设用地。要用好农村集体建设用地。在推进美丽田园乡村建设进程中，坚持因地制宜，鼓励低效乡镇工业园、闲置农房、废弃公共设施等农村集体建设用地退出再利用，实现“化零为整”，努力提升农村集体建设用地节约集约利用水平。

（四）以改革创新为动力，充分激发土地资源综合效益。按照积极稳妥的原则，深化自然资源领域改革创新，有效释放政策红利。要深化产业用地市场化配置改革。持续推动长期租赁、先租后让、弹性年期供应等工业用地供应方式改革，积极探索适应产业链、供应链上下游关系的工业用地供应模式。不断优化升级“双信地”出让模式，进一步提高土地配置效益。调整完善现有产业用地政策，加强土地用途兼容复合利用，推动不同产业用地类型依法合理转换。要稳步实施农村“三块地”改革。依法落实农村集体经营性建设用地入市制度，完善市场交易规则和服务监管制度，推进农村集体建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价同责，建立公平合理的入市增值收益分配制度，激活农村闲置低效的土地要素，促进乡村振兴和城乡融合。农地征用改革要严格对照土地管理法第45条允许征用的六种形式，尽快完善新的征地区片价补偿政策，合理提高被征地农民个人收益。宅基地改革要做好农房抵押、有偿退出、流转等制度设计，以多元化方式保障农民居住权。要扎实推进国土空间全域综合整治。持续开展国土空间全域综合整治试点工作，支持相关市县自主开展整治，通过实施农用地整治、建设用地整治、生态保护修复、公共空间治理等综合性整治活动，加快形成国土空间全域综合整治制度体系，进一步调整优化城乡闲置、低效和存量土地，有效集聚农村耕地和城乡建设用地，为统筹城乡发展腾出生产、生活、生态空间。要建立自然生态产品价值实现机制。进一步深化生态保护补偿制度改革，促进生态保护地区和受益地区的良性互动。增强生态产品供给能力，实施一批重大生态保护修复工程，大力发展绿色产业。建立健全生态产品的生产、流通、消费与保护的全过程价值实现机制，探索形成具有江苏特色的生态产品价值实现路径和政策体系。

（五）以“严起来”要求为原则，着力强化土地执法监管。坚持源头严防、过程严管、后果严惩，用最严格的制度、最严密的法治保护土地资源。要坚决遏制新增违法用地。全面贯彻“长牙齿”“严起来”要求，加大日常执法巡查力度，充分运用卫星遥感影像、互联网监督等技术手段，及时发现制止苗头性、倾向性违法行为。对新增违法用地坚决“零容忍”，按照“既查事又查人”原则，严厉打击、严肃处理，真正做到查处一例、震慑一方。要持续整治存量违法用地。对存量违法用地要进一步排查摸清底数，加快整治步伐，对照法律法规和政策规定，该完善手续的完善手续，该拆除的拆除，该恢复耕地的恢复耕地。要持续推进农村乱占耕地建房专项整治行动。对新增乱占耕地的违法行为做到“源头严防、露头就打、快速处置”，坚决将最严格的耕地保护制度落到实处。