物业管理涉及千家万户，关系百姓福祉，既是重要的民生工作，也是城市管理的重要组成部分。根据今年监督工作安排，省人大常委会在全省上下联动开展《江苏省物业管理条例》（以下简称条例）执法检查。4月下旬，省人大常委会执法检查组在南京召开动员部署会，听取省政府及住建、公安、民政、市场监管、自然资源、人防等部门关于条例贯彻实施情况汇报，对执法检查作出部署。5月起，执法检查组先后赴南京、徐州、淮安等地，通过召开部门、物业企业、业主代表座谈会，随机抽查小区物业管理情况，现场听取居民意见等方式进行实地检查；委托盐城、连云港两市人大对本地贯彻实施条例情况进行执法检查；通过省人大民意征集专职机构公开征求社会意见，委托社会调查机构收集各方意见，共计14832人次参与，收集意见建议23620条。现将本次执法检查情况报告如下。

一、条例贯彻实施的主要成效

省政府十分重视物业管理工作，将加强物业服务作为保障改善民生、创新基层治理的重要举措，完善物业管理工作体制机制，规范市场主体行为，积极推动物业服务行业健康有序发展。

（一）不断健全物业管理法规制度体系。条例颁布后，省政府办公厅于2017年出台《关于提升社区物业服务水平促进现代物业服务业发展的指导意见》，明确15项具体措施，推动解决服务不规范、自治程度不高等物业管理中存在的突出问题。省相关部门和单位相继出台《关于以党建引领全面提升物业管理服务水平的指导意见》《关于建立健全物业纠纷多元化解机制的指导意见》《关于推进城镇老旧小区物业管理全覆盖的指导意见》等政策文件，不断健全配套制度，推动条例的全面贯彻实施。全省11个设区市先后制定市级物业管理条例，盐城市物业管理条例将于今年10月份出台，连云港市物业管理立法正在积极推进之中。各设区市还依据省、市物业管理法规原则要求，结合本地实际制定一系列针对性强的配套管理制度，推动条例精神落实落细。如南京市在建立维修资金应急使用制度、建设物业管理公共服务信息化平台、设立住宅物业保修金和首次业主大会筹备经费等方面创新做法、建章立制，形成了以省市条例为核心的“1+24”市级规章制度体系。

（二）切实加强物业服务行业监管。推进行业全程监管。推动建立属地为主、部门联动的行政监管机制，不定期开展物业服务行为专项检查。南京等地探索制定物业服务标准，形成业内标准导向；淮安等地开展金牌物业评比，实行典型示范引领；镇江等地建设物业诚信系统平台，全省12个设区市出台有关信用管理制度，加强物业服务的事中事后监管，督促物业企业守法诚信经营。加强小区执法监管。针对小区执法热点、难点，积极推动“执法进小区”系列执法活动。盐城市结合文明城市创建，先后开展小区“僵尸车”“养犬”“违章建筑”“打开生命通道”和“扬尘治理”等专项整治行动，取得良好效果。健全物业纠纷处理机制。省住建厅会同省高院、公安厅和司法厅等部门联合出台《关于建立健全物业纠纷多元化解机制的指导意见》，细化属地行政主管部门、自治组织与相关职能部门的各方职责，完善人民调解、行政调解和司法调解等多渠道的衔接机制，初步构建全省多元化物业纠纷化解工作体系。

（三）着力推动物业服务行业发展壮大。注重规划引领。省住建厅组织编制《江苏省“十四五”物业服务发展规划》，明确“十四五”时期全省物业服务行业的发展目标、主要任务、保障措施等，为物业服务行业的高质量发展提供了清晰可行的时间表、路线图。目前全省物业企业已经超过1万家，物业服务面积28.8亿平方米，年度企业主营业务收入488亿元，分别比上一次执法检查（2016年）时增长42.8%、74.5%、85%，物业行业已经成为我省服务业发展的重要组成部分。打造品牌企业。通过推动企业加盟、兼并重组等方式整合市场资源，落实物业企业享受国家和省有关现代服务业规定的税收优惠政策等措施，支持物业企业发展壮大。“十三五”末，全省营业收入超亿元的物业企业达45家，物业龙头企业前50强总资产达139亿元，苏州东吴、江苏银河、南京银城等营业收入已跨过10亿元门槛；全省物业上市企业近10家，其中常州新城悦服务入围2020年全国物业上市企业前十强。推进智慧管理。全省物业行业特别是规模化、品牌化企业，依托移动互联网及物联网技术的融合平台，大力推进数字安防、智慧门禁、智能停车、设备设施远程监控、在线报修缴费等新技术手段在物业管理中运用，全省物业服务智能化水平明显提升。

（四）积极引导物业服务融入基层社会治理。建立党建引领物业管理新机制。在党委组织部门支持下，住建部门积极推动成立市、区两级行业党委，在符合条件的物业企业和业主委员会设立党组织，建立党建引领下的居民委员会、业主（物管）委员会和物业企业协商运行机制，成为基层治理的重要组成部分。淮安市深入开展“红色物业示范点”“红色先锋管家”创建活动，探索社区治理新体系，积极打造共建、共管、共享、共治的长效管理机制。推行物业管理委员会制度。我省创设的物业管理委员会制度，解决了部分难以成立业主大会、业主委员会的小区的物业管理难题，对无法有效开展自治的物业小区提供了必要的自治活动保障，将业主自治活动嵌入基层社会治理。推动物业企业积极参与社区治理。各地指导物业企业发挥自身优势，配合基层组织做好疫情防控、垃圾分类、文明城市创建、网格化治理等专项活动。在参与社会公共服务的同时，提升了物业服务的满意度。

（五）有序推进老旧小区物业服务兜底覆盖。省政府把老旧小区改造与扩大物业管理覆盖面有机结合起来，连续五年将老旧小区改造列入民生实事工程，出台《关于推进老旧小区改造项目物业服务全覆盖指导意见》，因地制宜采取政府托底、国企进驻、业主自治、物业共享、引入市场化专业服务企业等模式，为改造后的老旧小区提供兜底物业服务。“十三五”期间，全省累计改造2000年底前建成的老旧小区5000多个，物业服务惠及近500万居民。无锡市用1年时间，对市区494个无物业管理老旧小区实现物业服务全覆盖。

二、条例贯彻实施中存在的问题和不足

虽然我省物业条例实施取得了显著成效，但检查发现，与广大人民群众追求宜居幸福生活的热切期盼和条例要求相比，物业管理和服务领域还存在不少问题和不足，需要进一步改进和加强。

（一）相关主体职责履行不到位。一是基层组织属地管理责任不够落实。条例第3条规定的街道办事处（乡镇人民政府）负有对物业管理工作的指导、协助和监督职责，第27条规定的街道办事处（乡镇人民政府）和物业管理部门对成立业主大会的指导职责，第30条规定的建立联席会议制度的要求，在一些地方没有得到有效落实。有的没有建立联席会议，或者牵头单位不履职导致联席会议制度形同虚设，物业管理中的矛盾纠纷不能得到及时化解。二是行业监管职责不够落实。条例第4条规定了相关部门的职责范围，第69条明确要求相关执法部门进小区。但各地普遍反映，不少职能部门没有将执法职能延伸至小区，对物业管理行为缺乏有效监管，未能形成齐抓共管的工作格局。有的职能部门甚至将小区内执法责任转嫁到物业企业头上，对小区内违法行为只处罚物业企业不处罚业主，致使小区内占用消防通道乱停车、违规拆改承重墙、电动车飞线充电等违法违规行为长期得不到有效治理。民意调查显示，55.41%的人认为执法未能进小区是引发住宅小区矛盾纠纷的主要原因。三是物业服务价格调节机制不够落实。条例第49条要求相关部门每3年对物业费政府指导价进行评估后予以调整，除南京市去年作出调整外，其他12个设区市多年都没有调整。由于物业服务刚性成本上升，物业企业往往通过降低服务标准来达到自我平衡，使更多业主不愿交费，造成恶性循环。四是宣传教育要求不够落实。条例规定的对街道办事处（乡镇人民政府）物业管理工作人员和业主委员会成员的培训要求，多数没有落实。条例的普法宣传也不够到位，不少业主、物业服务人员、业主委员会成员，甚至相关部门管理人员对条例等法律法规知之甚少。民意调查显示，43.1%的公众对条例内容不了解。

（二）行业发展整体水平不够高。一是物业服务满意度不高。获得业主认可的物业企业比较少，多数业主对所在小区物业服务体验不满意。比较集中的意见是：物业企业不按合同约定履行职责义务、不按质量管理要求提供服务，对停车位收费、公共设施出租等收入、使用情况依法应当定期公开但长期不公开，有的甚至占用公共设施或侵占公共收益。条例第51条规定的物业企业公示义务，第66条、第67条规定的业主共有部分收益和停车费使用的要求，没有得到有效落实，物业企业与业主之间的矛盾多发频发。二是物业服务业态单一。目前全省大部分物业主要还是从事传统的基本物业服务，跨领域、跨行业开展养老、家政以及商务等物业延伸领域服务还不多，新型物业服务即便在一些品牌物业占比也不高，如南京在地品牌银城物业去年新业务占比20%，同期万科（江苏）已达到37.1%。三是物业行业集约化程度不高。2016年省人大常委会执法检查时全省物业平均每家企业服务小区项目为4.3个，去年已经降到了2.7个，徐州市物业企业目前平均服务小区项目甚至才1.1个。受物业管理规模过小和其他一些因素，行业整体都是处于微利经营状态，据2020年一项调查，全省物业企业年度平均营收只有440万元，平均利润仅有22.85万元，行业发展后劲不足。四是从业人员职业技能水平偏低。多数没有经过培训就直接上岗，即便是全省50强企业，拥有本科及以上学历也仅占从业人员总数的5.1%，专业化、复合型人才十分缺乏。物业服务人员工作待遇普遍较低，人员变动频繁，2021年较上年流失近3.7万人，占从业人员的5%。五是物业企业社会负担较重。物业企业普遍反映，这些年配合基层组织在防疫、垃圾分类、社区活动等方面承担了不少任务，人财物投入很大，但多数都是义务奉献，给本就微利营运的物业企业造成很大压力。

（三）业主自治法规制度难落实。相关上位法和我省条例都规定了由业主大会、业主委员会主体的自治架构，但治理效果差强人意。一是业主大会召开难。普遍存在“搭便车”心理，没人参选、没人愿选，三分之二以上业主参会表决，四分之三以上业主同意的规定难以落实，导致无法召开业主大会选举业主委员会或决定重大事项。即使是维修资金使用、小区规划调整等涉及业主切身利益的事情，业主参与率仍然较低。目前全省近24000家居民小区，成立业主大会的仅占35%，业主委员会成立比例更低，南京、盐城和淮安三市住宅小区成立业主委员会比例仅占16.6%、16.9%、10%。二是业主委员会运作难。条例第21条对业主委员会的任职资格作了一些原则性规定，但是检查发现，一些业主委员会成员推选把关不严，年龄普遍偏大，具备专业知识的较少，履职能力不强，得不到业主广泛认可。多数业主大会未明确业主委员会成员报酬，导致有能力的不愿干，想干的又存有私心，小区自我管理缺位。三是业主自治监管难。目前对业主自治机制的监管尚无相应的法律法规支撑，有自治无监管，业主委员会不作为、乱作为的情况时有发生，且难以对其实施相应处罚。个别小区业主委员会对应当公开的资料不予公开，街道社区调处无果，业主诉诸法院但判决却无法执行。

（四）法律法规部分规定待完善。对需要全体业主表决的业主委员会成立、物业管理调价、维修资金使用和续筹、多层住宅加装电梯等共同管理问题，《民法典》规定“双三分之二”表决、“双四分之三”或“双过半”同意，由于业主参与度不高、业主大会难以召开成为难以逾越的门槛，导致业主自治管理制度实际上难以落实到位。目前各地为克服业主大会投票率严重不足，普遍采取“跑票”制度和“第三方平台”网络投票制度，对此条例未作规定，实际操作上存在瑕疵，有弄虚作假的风险。条例只是规定首次召开业主大会选举业主委员会的启动程序，对业主委员会如何启动换届缺乏规定、无章可循，不少业主委员会到期后处于停摆状态。条例对物业管理委员会成员的任免程序、组织结构、议事原则、议事权限未作规定，各地自行探索，缺乏统一规范。专项维修资金使用门槛过高，造成难用、惜用；由业主委员会申请专项维修资金转存定期存款的制度难以操作，导致大量资金闲置账面，不能保值增值，影响业主权益。条例第40条规定由物业企业负责承接验收，但基层普遍反映，前期物业服务一般由开发商选聘的物业企业提供，偏重开发商的利益，导致一些小区承接查验不规范，设施设备“带病交付”，给后续物业管理带来隐患。

三、深入贯彻实施条例的几点建议

物业管理工作是基层社会治理的重要内容，事关群众生活品质，事关城市安全运行，事关社会和谐稳定。全省各地各有关部门要认真学习贯彻习近平总书记关于加强城市管理的重要指示精神，着眼满足人民群众日益增长的美好生活需要，深入贯彻实施物业管理条例，切实加强和改进物业管理和服务，促进物业管理工作不断迈上新台阶，推动物业服务行业转型升级和高质量发展。为此提出如下建议。

（一）强化属地物业管理指导监督职责。属地政府要把物业管理纳入社区治理体系，加强指导和统筹协调，健全目标考核机制。从已有实践看，物业管理委员会制度得到政府、企业和居民三方认可，建议在难以成立业主委员会和业主委员会不能正常运行的小区，积极推行物业管理委员会，消除社区治理盲点。督促建立社区居（村）民委员会、公安派出所、业主委员会、物业企业的联席会议制度，明确牵头单位及其职责。加强行业党建工作，大力推进党建引领“红色物业”建设，构建“党委领导、政府组织、居民参与、企业服务”的物业管理新格局。加强条例等法律法规的宣传，强化政府和主管部门的责任意识、物业企业的契约意识、业主的权利意识和购买服务优质优价的市场意识。

（二）加强物业服务行业监督管理。建立健全以信用管理为核心的市场准入退出机制，强化物业招投标监管，营造优胜劣汰、公平有序的市场环境。依法加强前期物业管理，督促房地产开发企业严格落实《物业承接查验办法》，杜绝带病移交。推行岗前培训和继续教育制度，建立物业服务关键岗位人员持证上岗制度，全面提高物业服务从业人员职业素质。加强对物业服务收费的监管，落实物业住宅小区财务公示制度，加大对违法违规行为的查处力度。探索建立资金续筹制度方法，着力解决资金难用、惜用等问题。积极落实条例规定的物业收费政府指导价三年评估制度，及时合理调整物业市场指导价格。

（三）推动物业服务行业高质量发展。将物业服务业纳入现代服务业发展范畴，在物业行业兼并重组、对接资本市场、税收优惠、培养引进人才、推广新技术和职业教育等方面，加大扶持力度，不断优化行业发展环境和政策措施。鼓励物业企业改变单一业态，加强服务功能集成，推动物业服务行业转型升级，形成一批有较强市场竞争力和品牌美誉度的骨干企业。引导物业企业抓好环境硬件改善和服务软件提升，及时回应业主需求，促进物业服务便民化、精细化，增强体验感、舒适感。大力推行智慧物业建设，完善线上线下合一、前台后台联动的物业服务模式，鼓励物业服务向社区养老、社区团购、社区交流、社区更新及电子商务等领域不断拓展自然延伸。

（四）全面推进综合执法进小区。进一步厘清有关部门和基层组织的职责分工及管理边界，推进城市管理、执法工作重心下移，夯实精细化、网格化城市管理基础。逐步健全综合执法联动机制，协调推进公安、城管、环保、消防等综合执法力量进小区，形成齐抓共管的工作格局，切实破解小区停车难、经营网点扰民、占用消防通道、违法建设等执法困境，打通物业管理“最后一公里”。

（五）尽快启动条例修订工作。省有关部门要将条例修订列入明年立法计划，加强立法调研和论证工作，为积极推行物业管理委员会制度、健全业主自治和业主委员会换届选举制度、优化物业承接验收、破解专项维修资金难用惜用和保值增值等问题提供法制支撑。建议对目前业主大会普遍采用的“跑票”和“第三方网络投票”，在总结经验的基础上予以规范，赋予相应的法律地位。

（六）向全国人大常委会提出修法建议。鉴于住宅小区业主自治制度在物业管理法律法规中居于基础性地位、但实践中业主大会召开难、业主委员会运行效果差的实际情况，有必要对《民法典》的相关条款在深入研究论证的基础上作修改完善。为此建议：一是实行业主委员会和物业管理委员会双轨管理制度。即，对于能够顺利召开业主大会并选举产生业主委员会的小区，实行业主委员会管理制度；对于不能顺利召开业主委员会并选举产生业主委员会的，实行物业管理委员会制度，由物业管理委员代行业主委员会职责。二是改进业主大会运行规则。要定期定时召开业主大会（如每季度一次），以方便业主参加、充分表达诉求，并可以通过视频、微信群等方式参加会议；适当降低投票表决事项同意的门槛，凡表决事项均采用两个“双过半”比例，即参与表决的业主“双过半”、投赞成票的主业“双过半”即获通过，可以通过实践中普遍采用的“跑票”和“第三方网络投票”方式参与表决。三是规范业主委员会运行机制。街道办事处或居民委员会在业主委员会选举前要加强对预备人选的审核把关，提出审查意见供业主大会选举时参考；参照独立董事的做法，由街道办事处或居民委员会委派人员参加业主委员会；由街道办事处或居民委员会牵头成立监委会负责监督业主委员会运行；业主委员会每三年换届一次，可以连选连任；业主委员会成员可以适当领取薪酬；合理设置业主委员会成员的法律责任，对其违法违规行为予以追究。四是规范物业管理委员会运行机制。借鉴江苏经验，授权省级人大对物业管理委员会运行规则作出制度安排。