省人大监察和司法委员会

为配合省十四届人大常委会第四次会议听取和审议省法院关于全省法院破产审判工作情况的报告，省人大监察司法委从年初就主动与省法院沟通联系，深入了解全省法院相关工作情况。省人大常委会周广智副主任对全省法院破产审判工作十分重视，对做好破产审判监督工作提出明确要求，并专门带队赴无锡实地调研，深入了解法院破产审判工作情况。5月中旬，我委赴徐州及睢宁开展专题调研，了解市县两级法院破产审判工作情况，听取发改、财政、人社、规划、国资、市场监管、信访、地方金融监管、税务等部门以及部分破产企业、破产管理人的意见建议。6月下旬，我委又专门到省法院开展调研，进一步了解全省法院破产审判工作现状、存在的问题困难，听取意见建议。现将有关情况报告如下：

一、工作主要成效

破产审判是人民法院民商事审判领域的一项重点工作，对于优化资源配置、促进优胜劣汰、优化营商环境、护航高质量发展具有非常重要的作用。近年来，全省法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，认真落实党中央和省委相关决策部署，健全完善企业破产处置协调联动机制，持续深入推进企业破产处置工作，有效助推全省化解经济领域一系列重大矛盾纠纷，为深化供给侧结构性改革、优化法治化营商环境、推动经济高质量发展提供了有力服务和保障。2018年至2023年6月，全省法院共受理企业破产案件21162件，占全国法院受理破产案件总数的24%，审结企业破产案件15716件，占全国法院审结破产案件总数的29%，化解债务1.52万亿元，安置职工25.85万人，盘活土地房产1.95亿平方米，帮助1087家企业涅槃重生。

（一）整体格局基本形成。2019年以来，全省法院破产审判专业化建设进入快速发展阶段，形成了“两庭、两会、一机制、一基地”的工作格局，实现了企业破产司法审判、行政保障、中介管理、学术研究的全域覆盖。一是企业破产处置协调联动机制实现全覆盖。2019年6月，省政府办公厅印发《关于建立破产处置协调联动机制的通知》，在省级层面建立了破产处置协调联动机制。省级协调联动机制领导层次高、参与部门多、推动效果好，为加大我省企业破产处置力度提供了有力制度保障。继省级协调联动机制成立后，各设区市中级法院及县（市、区）基层法院积极跟进，至2020年底，我省在全国率先实现企业破产处置协调联动机制省市县三级全覆盖。二是破产审判专业机构建设取得重大进展。2020年6月，南京破产法庭作为全国第十一家、全省首家破产法庭揭牌成立，同年底，苏州破产法庭揭牌运行。两家专业破产法庭的成立，为我省推进破产审判工作提供了更加专业、有效的平台，对于有效整合破产审判资源，进一步提升破产审判质效，发挥了引领推动作用。常州、扬州、南通、徐州等地中院成立破产审判内设机构，全省法院组建专业化破产审判团队274个。三是“两会一基地”成立运行。在省市两级法院和司法行政部门共同推动下，省破产管理人协会于2019年底成立，2021年初，全省实现破产管理人协会省市两级全覆盖，靖江市成立了全国首个县级破产管理人协会。2020年底，省法学会成立破产法学研究会，南京、镇江等地先后成立市级破产法学研究会，泰兴成立全省首家县级破产法学研究分会。2022年8月，南京成立全国法院第二家破产审判研究基地。

（二）职能作用有效发挥。近年来，受整体经济形势及疫情因素影响，各类企业破产案件连年增加。全省各级法院充分发挥破产审判职能作用，全力护航全省经济高质量发展。一是畅通退出通道，优化资源配置。落实“应收尽收”理念，加强运用破产案件繁简分流、快速审理机制，认真做好长期未结破产案件清理工作，持续畅通市场主体破产退出通道，淘汰落后产能。积极探索经营异常企业公益清算退出机制，通过强制清算程序让未实质开展经营活动的企业退出市场，优化市场资源配置。二是发挥救治功能，助力企业重生。坚持“多重整救治、少破产清算”理念，综合运用破产清算、重整、和解等手段，积极稳妥做好大型企业债务风险化解工作，加大中小微企业破产救治力度，推动企业再生，有效化解破产企业债务，积极保护债权人合法权益。“雨润系”122家公司、永泰科技有限公司、百年老字号“乾生元”、南通一建等一批知名企业通过破产重整、和解获得新生。三是依托府院联动，提高处置效率。省法院充分运用企业破产处置协调联动机制，发挥政府部门在破产处置中的重要作用，与省相关部门建立破产重整、和解企业信用修复工作机制、涉不动产登记事项办理机制，提高破产企业不动产财产处置效率。南京中院与江苏证监局联合发布全国首个上市公司重整领域协同机制，强化上市公司重整全流程协调联动。

（三）制度创新亮点纷呈。全省各级法院高度重视制度建设在统一办案思想、规范操作程序、强化协作联动上的重要作用，大力推进制度机制创新。一是鼓励首创，推动制度创新多点开花。省法院鼓励各地充分发扬首创精神，结合自身工作深挖内部潜力，积极探索更多在全国或全省具有首创性的工作机制。各地法院立足本地实际情况，探索建立破产案件多元纠纷化解机制、“诉转破”工作机制等破产处置工作机制。宿迁中院与市场监管部门共同构建经营异常企业公益清算退出机制，被纳入全省首批自主改革事项清单。二是目标牵引，推动改革事项高效完成。对标国家首批营商环境创新试点改革举措，将有关破产改革事项纳入对各设区市营商环境评价指标体系，制定改革事项推进完成情况评价等级制度，推动改革事项高效完成。各地法院在优化破产财产解封及处置、管理人选任、预重整、信用修复、个人债务清理等方面均取得明显成效，积累了许多成功经验。三是紧贴实际，推动破产难题规范处置。紧紧围绕破产处置中遇到的具体问题，探索创新破产审判制度，使破产审判制度创新既来源于实践又指导实践、推动实践。吴中法院在全国率先出台意见推行预重整制度，推动庭外重组与庭内重整相衔接，提升破产重整效率与成功率。无锡中院探索开展预重整，审结省内首例上市公司预重整案件，推动破产管理人协会设立破产纠纷人民调解委员会，开展涉破纠纷多元化解。

（四）审判质效明显提升。面对新形势下破产审判的挑战，全省法院扎实推进破产审判工作，努力提升审判质效。一是开展专项行动，推动积案清理。组织开展全省法院超长期未结破产案件集中攻坚清理行动，定期通报进展情况，针对积案相对较多的重点地区进行专项督查指导，实现长期未结破产案件逐年下降。截止2022年底，全省法院10年以上未结破产案件已实现清零目标，5年以上未结破产案件大幅降低。二是实施繁简分流，推动高效审理。随着破产案件数量的大幅增长，案件繁简分流、简案快审的需求日益突出。全省法院通过推行破产案件繁简分流和简单破产案件快速审理机制改革、出台破产案件审判流程节点管理规范等举措，推动简案快速审理，提升繁案审判效率，促进案件快审快结。淮安、连云港、镇江等地超八成案件运用快速审机制审结，扬州、盐城、宿迁等地平均审理周期缩短至65天、67天、74天。三是打造精品案例，发挥示范作用。认真对待每一个破产案件，积极培育精品案例，发挥典型案例的示范引领和规范推动作用，着力维护职工权益、保障生态文明建设、服务乡村振兴、推动跨区域协作、增强工作合力。南京破产法庭审理的某高新技术公司破产清算转和解案，入选最高人民法院发布的人民法院助力中小微企业发展典型案例。南京破产法庭审结的省纺织工业（集团）进出口有限公司及其子公司实质合并破产重整案、徐州睢宁法院审结的苏醇酒业公司及关联公司实质合并破产重整案，入选最高人民法院第29批指导性案例。四是打击逃废债务，维护破产秩序。全省法院深入贯彻党中央有关决策部署，认真落实刑法等法律法规的相关规定，积极开展防范打击“逃废债”工作，推动加大打击“逃废债”力度、规范企业破产行为、维护正常破产秩序。省法院在全国率先推动建立首个省级层面公检法机关打击破产逃废债违法犯罪协作机制。宿迁宿城法院审理的一起破产案件中，相关责任人被以妨害清算罪、虚假诉讼罪判处有期徒刑并处罚金，有力震慑破产逃废债行为。

二、存在的问题和困难

全省法院破产审判工作虽然取得了一定成效，但与深入推进供给侧结构性改革、全力打造法治化营商环境的要求相比，仍存在一些不足，还有不少难题亟待破解。

（一）案件涉及问题复杂，破产处置难点较多。破产案件不同于一般的民商事案件，它涉及面广，利益主体多，法律关系复杂，处理难度较大。一是破产财产查明难。破产企业的财产以多种形式存在，有的固定资产租赁腾退难，有的实物抵偿追回难，有的应收款项查得到但收回难，有的企业存在资产混同、挪用、转移情况。管理人在开展财产调查时，面对破产财产的多种形式、复杂动向，调查手段有限，造成破产财产查明工作量大、耗时、费力。二是破产财产处置难。有的破产财产缺乏市场吸引力，有的存在材料不全甚至违规等问题，有的破产企业持有非上市公司无法及时变现的股权，管理人处置这些破产财产问题多、途径少、困难大。三是重整投资人招募难。重整投资人可以为破产企业解决短期财务困难，引入管理、技术、市场等资源，是决定企业能否重整成功的关键力量。但由于潜在重整投资人信息不对称，相关配套制度不完善，导致优质重整投资人招募存在一定困难。四是矛盾交织协调难。企业破产涉及到破产企业职工、债权人等相关方的切身利益，一但企业进入破产程序，各种隐患和矛盾将集中爆发。如何协调化解企业破产涉及到的各种矛盾纠纷，公开、公平、公正推进破产审判进程，将企业破产带来的不利影响降到最低，这是对法院、管理人和政府有关部门的共同考验。

（二）府院联动尚不充分，整体合力有待加强。破产审判既涉及法律问题，也涉及职工安置、社会稳定等衍生问题，很多案件还涉及土地、信用、税收等问题。法律问题由法院裁判，但法律事项以外的其它事项离不开党委和政府的大力支持。各地虽建立了企业破产处置协调联动机制，但有的地方主要停留在宏观层面，对破产案件中出现的具体问题还需逐案沟通。在面对各种历史遗留问题、涉信访维稳等疑难杂症时，相关政府部门在法律和政策的适用上有时会发生分歧，意见难以统一，造成案件久拖不决。在金融监管、劳动社保、工商税务、负债信息等方面，政府有关职能部门掌握着大量企业运营数据和指标，但这些数据信息往往条块分割，司法审执数据与政府信息资源共享还存在较大的障碍。

（三）专业建设存在短板，审判质效受到制约。一是审判队伍专业化有待加强。法院专门从事破产审判的法官数量不足，案多人少的矛盾比较突出。有的法院在破产审判组织专业化建设、人才梯队建设等方面滞后，有的破产审判法官业务不精、能力不足，导致个别案件出现程序违法、处置不力等问题，影响了破产审判的公平和效率。二是管理人履职能力有待提升。管理人是破产程序的重要角色，负责实施具体的破产管理、清算等工作。当前，管理人队伍存在着专业人才不足、实践经验不够、业务水平不高、独立能力不强等问题。有的管理人内部管理机制不健全，人才稳定性、专业性不高，整体履职能力亟待提升。三是考核评价体系尚不完善。破产审判绩效考核办法在有的地方没有得到很好的贯彻执行，一定程度上影响了破产审判人员的工作效率。对破产管理人的考核评价机制尚未完全建立，缺乏系统完备的考核评价制度来约束、激励管理人高效履职，对于管理人在履职过程中的违规行为缺乏有效惩戒措施。

（四）法治宣传不够有力，社会认知差异较大。破产审判在业内关注度高，但在群众中知晓度不高，社会各界对破产制度的认知和接受程度不足，存在着不想破、不让破、不敢破的错误认识。一是债务人主动破产顾虑较多。有的债务人对破产制度的救治功能认识不够，单纯认为破产就是清算，忽视了助力企业重生的重整、和解功能。有的债务人宁愿“跑路”，也不愿通过破产这一法律途径解决企业经营中遇到的重大问题。有的债务人担心破产会失去对企业的控制权而不愿意申请破产，导致贻误时机，企业亏损持续扩大，债权人利益受损。二是债权人参与意愿不足。有的债权人对企业仍然抱有幻想，不愿意主动申请企业进入破产程序。有的债权人认为，企业破产就是给债务人逃废债务的机会，债权人权益损失殆尽，不愿意以破产申请来避免损失。有的债权人甚至对进入破产程序后的财产处置工作不理解、不支持、不配合，造成破产难以推进。三是有关部门主动配合意识不强。破产处置工作离不开政府有关部门的大力支持与配合，但有的政府部门和工作人员破产法治意识不强，对破产处置工作重视程度不够。有的甚至错误地认为，企业破产会导致发展受阻、税收受损、职工下岗，影响政绩、影响形象、影响稳定，对企业依法破产对于优化资源配置、推动产业升级、保障职工权益等方面的积极作用认识不足。

三、几点建议

党的二十大报告指出，要完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。破产审判是助力营造一流营商环境不可或缺的重要一环，全省法院要努力攻坚克难、提质增效，真正发挥破产审判助力江苏经济高质量发展走在前列的重要作用。为此，提出以下建议。

（一）进一步提高政治站位，牢固树立大局意识。全省法院要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，全面落实党的二十大精神，深刻理解破产审判工作的重要性和必要性，切实增强为优化法治化营商环境提供司法服务和保障的责任感和使命感，以更高的政治站位、更强的大局意识、更实的工作举措推进破产审判工作。要切实把思想和行动统一到党中央决策部署和省委工作要求上来，自觉把破产审判工作融入大局，牢固树立“案案都是营商环境”理念，坚持“应收尽收”“多重整、少清算”，努力使破产审判工作成为江苏优化法治化营商环境的一张靓丽名片。

（二）进一步完善工作举措，全面提升审判质效。一是深入推进破产案件繁简分流。优化案件难易分级标准，规范简易审理程序，将案件难易程度与程序繁简程度精准匹配，对简单破产案件缩短周期快审快结，对普通破产案件规范程序高效审结，对疑难复杂案件深入研判精细审理。及时总结经验，逐步实现破产案件简易程序的制度化、规范化，推动长期未结案件快速清理和僵尸企业快速出清。二是深入推进“立审执破”程序衔接。要以立审执破一体化理念为指导，加强各环节间的协调配合，优化工作衔接，提高整体运行效能。对立案、审判、执行环节发现的符合破产条件的案件，及时依法依规移送破产审判部门进行审查，符合法定条件的破产申请做到应收尽收。加强执行案件移送破产审查中执行程序与破产程序的转换衔接，法院各部门、不同法院之间要积极配合、无缝对接，推进解决“执行难”。三是深入推进打击破产逃废债。要从源头抓起，引导企业诚信经营，增强危机应对能力，合理运用破产法律制度开展自救。加强与公安机关、检察机关、金融机构等单位的信息共享，建立完善企业破产逃废债风险监测预警机制。对虚假破产、抽逃出资、妨碍清算等涉破产违法犯罪行为，力争早识别、早发现、早处置，及时向公安机关移送犯罪线索，坚决予以刑事打击。四是深入推进信息化建设。依托全国企业破产重整信息网和我省智慧法院平台，推进网上立案、线上开庭等办案方式，实现破产事务参与主体的信息互通，提高沟通效率，增强透明度，降低破产费用和时间成本。发挥信息技术优势，整合多方资源，推动破解信息壁垒，提高财产查明效率，丰富财产处置手段，拓展破产重整投资人招募渠道，推动解决相关破产难题。

（三）进一步深化府院联动，有效凝聚工作合力。要紧紧围绕推动高质量发展这一主题，完整、准确、全面贯彻新发展理念，认真履行审判职能，用活用足联动机制。积极与政府相关职能部门深入协调对接，在审判工作实践中不断发现问题、解决问题，推动协同联动机制完善提高、走深走实。对标先进地区，进一步完善重点领域协调联动子机制建设，推进解决资产查明、资产处置、职工安置等重点难点问题，最大限度防范化解破产案件可能引发的矛盾风险，实现破产审判政治效果、法律效果、经济效果、社会效果的有机统一。充分调动地方政府及有关部门配合法院开展破产审判相关工作的积极性、主动性，加强信息共享、部门联合、风险预警，增强破产审判工作合力。

（四）进一步加强队伍建设，不断增强履职本领。要把专业化建设摆到更加重要的位置来抓。一是强化破产审判队伍建设。持续优化破产审判机构建设，配齐配强各级法院破产审判力量，通过交流学习、业务培训、实践锻炼等方式，全面提高破产审判队伍专业化、职业化水平。优化破产审判队伍人员结构，保持队伍稳定性。注重对年轻法官的培养锻炼，搞好老法官传帮带，促进新法官学赶超，让年轻法官在实践中快速成长。加强思想政治和党风廉政建设，努力建设一支让党放心、群众满意的过硬破产审判队伍。二是强化管理人队伍建设。拓宽管理人来源渠道，吸收更多优秀机构和人员加入管理人队伍。加大对管理人协会的支持和指导力度，发挥管理人协会在管理人规范执业、业务培训、行业交流等方面的职能作用，促进管理人行业自治。推动管理人中介机构加强自身能力建设，完善内部机制，强化理论学习，积极参与实践，培养更多精通破产管理事务的高水平业务骨干，切实提升破产处置整体水平。三是健全考核评价体系。完善符合破产案件特点的考评机制，科学评价破产案件审理质效，有效调动破产审判人员的积极性、创造性。健全完善与破产案件繁简分流相配套的管理人选任机制，做到人岗相适，发挥管理人在破产处置方面的特长。健全管理人履职评价机制，加强管理人规范履职监督，实行管理人动态管理，促进管理人依法、忠实、勤勉履职，推动管理人不断提升政治素养、业务能力和服务水平。四是发挥理论研究支持作用。借助破产法学研究会、破产审判研究基地等理论平台，深化理论研究，传播法治文化，推动破产法学研究和司法实践深度融合。建立与省法学会、管理人协会、高校法学院等相关单位的交流机制，围绕大型企业重整、关联企业实质合并破产、上市公司重整、预重整和跨境破产等疑难复杂问题深入研究，实现理论研究、破产审判、人才培养多方共赢。

（五）进一步强化法治宣传，努力营造良好氛围。采取多种措施，拓展破产制度宣传广度、深度，促进破产保护理念深入人心，获得社会广泛理解和支持。一是整体谋划，讲好破产审判江苏故事。全省法院要站在服务全省经济高质量发展的高度，长远谋划，整体布局，把破产法制度安排和破产审判的江苏实践宣传好、推广好。精心制作人民群众喜闻乐见的破产法宣传作品，广泛利用广播电视、微信公众号等各种媒介，使法治宣传成体系、社会大众受教育、相关各方得实惠，让社会各界理解破产审判的积极作用，听懂破产审判的法言法语，配合破产审判的依法开展。二是突出重点，做好关键人群精准宣传。破产审判主要涉及对象是法院、企业、债权人、投资人、管理人及破产审判衍生事务关联的有关政府部门。要重点针对破产审判可能涉及的对象精准宣传引导，让可能参与破产审判的相关各方对破产法治早接触、早了解、早运用。重点宣传破产审判的保护救治功能，消除债务人畏惧心理，促进债权人积极参与，强化政府有关部门主动配合意识。三是正反结合，用好破产审判典型案例。要以实际行动践行“案案都是营商环境”的理念，让每一起破产案件审理都成为宣传破产制度的公开课。要从正反两个方面精心培育精品案例，既要注重宣传通过重整、和解实现再生的正面典型，又要适时曝光因恶意逃废债务等受到司法惩戒的反面典型，充分发挥精典案例的正向激励和反向警示教育作用。