省人大常委会教科文卫委员会

　　为配合省人大常委会听取和审议省政府关于大运河文化带规划建设情况的报告，今年上半年，我们组织各设区市人大和省有关部门单位开展专题调研，共收集各地各部门调研报告27篇。近期，又组织部分省人大常委会委员、省人大代表赴大运河沿线设区市及部分县（市、区）实地调研座谈，广泛听取各方面的意见建议。现将调研情况报告如下：

　　近年来，我省认真贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，围绕大运河文化带建设走在全国前列的目标要求，扎实推进大运河文化带规划建设，取得了显著成效。

　　（一）加强组织领导，上下联动开新局。省委省政府高度重视大运河文化带建设，主要领导亲自谋划、亲自推动。省委娄勤俭书记3次专题部署、6次考察调研、20多次指示批示。去年5月，我省成立了高规格的大运河文化带建设工作领导小组，娄勤俭书记担任组长、吴政隆省长担任第一副组长，三位省领导担任副组长。娄书记在领导小组第一次会议上，对大运河文化带建设作出全面部署，提出了文化遗存保护、文化价值弘扬、生态保护修复和沿线环境建设四个走在前列，打造成为先导段、示范段、样板段的目标要求。吴政隆省长4次召开专项会议、10多次作出指示批示，亲自担任大运河文化旅游发展基金会会长。大运河沿线11个设区市都按照省里的组织架构，成立了党委主要领导担任组长，政府主要领导担任第一副组长的大运河文化带建设工作领导小组及其办公室，召开工作会议，作出部署安排，形成了上下联动、协同推进的工作局面。

　　（二）加强顶层设计，规划编制全面展开。贯彻落实中办国办《大运河文化保护传承利用规划纲要》精神，我省组织编制了《大运河江苏段文化保护传承利用规划》《大运河国家文化公园江苏段建设规划》两个总体规划，围绕文化遗产保护、文化价值弘扬、河道水系治理、现代航运发展、生态环境建设、文旅融合发展等着手编制6个省级专项规划，推动沿线11个设区市按照“两规合一”的要求着手编制实施规划。按照省委主要领导“关键是规划成具体的实施项目”的要求，我省安排了文化遗产保护等9大类200余个重点项目，其中，作为龙头项目的中国大运河博物馆已于5月份在扬州运河三湾风景区奠基。

　　（三）加强遗产保护，运河风貌得到提升。省文化和旅游厅、文物局完成了2018年度世界文化遗产监测报告，开展了无锡清名桥及沿河建筑等运河世界文化遗产及重点文物保护修缮和环境整治工程，完成了淮安码头镇国家农业科技园等20个建设项目的报批工作。省住建厅推动运河沿线6个镇村入选新一批中国历史文化名镇名村。省水利厅推行大运河河长制、湖长制、断面长制“三长一体”同步实施机制，扎实开展“三乱”专项整治行动，新创建3个国家级水利风景区、9个省级水利风景区和一批水美乡村。省生态环境厅、自然资源厅等部门扎实推进江淮生态大走廊、南水北调清水走廊尾水导流利用工程等重大项目建设。常州市完成了青果巷历史文化街区保护修缮并对公众开放。淮安市拆除非法码头114座，规范提升码头26座，拆除非法浮吊船作业点161处；沿线8公里生态型护坡建设受到水利部表彰。苏州市牵头周庄、同里、乌镇、西塘等14个江南运河古镇申遗，出台了《苏州市江南水乡古镇保护办法》。

　　（四）加强文化传承，品牌活动亮点纷呈。去年10月，世界运河历史文化城市合作组织等在扬州举办了2018世界运河城市论坛。今年5月，省委宣传部、省文化和旅游厅、省文联、扬州市人民政府联合举办了首届大运河文化旅游博览会，大运河沿线8省市40余个城市参展，世界31个国家和地区运河城市以及3个国际组织参加，吸引近14万人次现场观摩。省文化和旅游厅、省国画院牵头创作《中华民族的血脉——中国大运河史诗图卷》百米长卷并举办中期成果展览。今年6月，省委宣传部和省交通运输厅、水利厅、文化和旅游厅、文物局在镇江谏壁船闸管理所揭晓了40个江苏最美运河地标。大运河文化带研究院召开了大运河文化带建设学术研讨会，省社科联召开了中华文明与大运河文化带建设座谈会，推出一批重点理论文章和研究成果。省新闻单位推出了“行走运河11城”“行走世界运河城市”全媒体行动等运河主题采访宣传活动。苏州市承办了“大运河国家文化公园（江苏段）国际设计工作坊”活动。无锡市承办了首届江南文脉论坛。常州市承办了国家文物局2018大运河文化遗产保护传承利用培训班和2019年国家发改委《规划纲要》培训班。淮安市连续两年举办了中国（淮安）大运河文化带城市非遗展。

　　（五）加强合理利用，融合发展初见成效。2018年，大运河江苏段货运量约4.8亿吨，约占京杭运河全线货运量的80%，占江苏内河航道货运量的62%。位于扬州的施桥船闸今年单日船舶通过量超百万达96次，7月3日单日船舶通过量达112.3万吨，刷新全国内河船闸单日通过量最高纪录。淮安港去年集装箱吞吐量20.2万标箱，成为全省乃至全国内河集装箱发展亮点。运河沿线新增溧阳曹山、无锡鸿山两家省级旅游度假区，无锡阳羡旅游度假区升级为国家级旅游度假区，苏州市黎里古镇、淮安市金湖水上森林、扬州运河三湾风景区新增为4A级旅游景区。目前，全省大运河文化带区域休闲观光农业园区景点达7500余个，年接待游客量达1.3亿人次，综合经营收入超过355亿。徐州邳州市将新华书店建设南路店打造成为全国首家大运河文化主题书店，被评为全国全省最美书店。 

　　我省大运河文化带规划建设不少工作已走在全国前列，但对照中办国办《大运河文化保护传承利用规划纲要》，对照打造成为全国大运河文化带先导段、示范段、样板段的目标要求，我省大运河文化带规划建设中还存在不少困难和问题。

　　（一）统筹推进的体制机制尚未健全，囿于常规例行工作的格局亟待改变。省市两级都成立了大运河文化带建设工作领导小组及其办公室，上下联动的体制机制得到加强，但政府在大运河文化带建设中的实施主体责任还不够清晰。大运河文化带建设涉及十多个部门，部门之间权责交叉、多头管理的老大难问题尚未破解，囿于常规工作、例行工作、各自为政的现象十分突出，亟需进一步明确大运河文化带建设中政府综合管理部门、专项工作主管部门和相关部门单位的责任，建立起常态管理、综合治理、举报受理、联合执法等工作会商协调机制。大运河文化带建设省内涉及十多个设区市，亟需加强运河沿线城市的协同创新、联动发展；省外涉及浙江、安徽、山东、河南等多个省份，亟需建立完善跨省界水域联巡联防联治协调机制，开展多层次交流合作。京杭运河江苏段北部的湖西航道，涉及苏、鲁两省区域，同步建设难以开展，湖西航道二期工程29公里仍未达到规划标准。京杭运河苏南段的苏浙交界段航道，同样迟迟无法同步实施整治提升。省大运河文化带建设工作领导小组已经设立了文化、生态、旅游三个专项工作组，分别由相关部门牵头开展工作，但从实际情况看作用尚未有效发挥。 

　　（二）依法推进文化遗产保护的共识尚未形成，综合执法机制和执法能力建设亟待加强。一是文物底数不清的问题尚未得到真正解决。除列入世界文化遗产的点段以外，大运河沿线的文物普查工作还不够全面彻底，地下文物埋藏区考古调查、勘探工作尚无明确的计划安排。二是文物保护管控范围尚未真正落地。对照《保护世界文化和自然遗产公约》和有关法律法规要求，我省作为全国重点文物保护单位的大运河遗产和关联资源的保护范围、建设控制地带的划线尚未落地。三是大运河遗产监管平台和监测预警机制建设滞后。国家文物局出资2000万、省财政出资600万在扬州建设的大运河遗产监测预警平台，由于建设时间较早，不具备自动采集数据能力，统计数据主要依靠各地上报，目前平台没有正常运转。四是有法不依、执法不严、查处不力的问题比较突出。大运河江南运河苏州段保护区划内堤防加固工程项目（全长约82公里）、山塘历史文化街区保护区划内实施新民桥——彩云桥段风貌整治项目未按规定报国家文物部门核准就先行开工。苏州盛泽川气东送工程项目未经国家文物部门批准就建在大运河世界文化遗产点段的堤岸上，从吴江直到昆山，存在安全隐患。淮安铅蓄电池环境污染案发生在大运河世界文化遗产点段的码头镇，没有依法追究所在地村镇和有关部门负责人的责任。五是文物保护专业机构和队伍建设不够健全。全省文物事业机构共426个，从业人员约7805人，其中承担不可移动文物保护管理的专业机构和从业人员仅分别为50个和456人，且集中于省级和个别设区市，大部分设区市还没有由文物保护所、考古所、博物馆组成的文物保护专业体系。有的县（市、区）甚至没有专职文物行政干部，长期依靠兼职或借调人员承担文物行政管理和专业管理工作。

　　（三）大运河文化研究阐释和价值弘扬相对滞后，加快提升文化引领力已成迫切需要。《大运河文化保护传承利用规划纲要》是我国第一部以文化引领为主导的区域发展规划，标志着大运河文化带建设进入了以文化为引领、统筹推进经济社会发展的新阶段，也对增强文化引领力提出了更高的要求。当前，大运河文化研究阐释和价值弘扬取得了阶段性进展，但总体上看，大运河文化研究工作滞后，深入发掘、全面阐释和价值弘扬还没有摆上基础性、战略性的重要位置，现有研究成果还不足以支撑应有的文化引领力，具体表现为以下几个方面：一是规划编制上，在调研座谈中不少专家认为，省及部分设区市的规划编制中引用国家规划纲要的表述较多，对江苏文脉梳理不够系统，体现江苏大运河地域文化的特色不够鲜明。许多设区市规划中汇集的建设项目普遍超过一两百项，但真正能在全国大运河文化带建设中独树一帜，成为时代经典、传世之作的重大标志性项目明显缺失。大运河文化展陈设施建设简单重复、同质竞争和过度商业化的问题比较突出，特别是一些运河博物馆里无运河文物的问题要引起重视。二是大运河沿线水上岸边建设项目尚未建立健全包括功能、文保、环保、审美等内容的文化影响评价制度，不利于引导人们以文化的眼光打造两岸风光，将大运河文化元素融入水利、交通、城乡建设等项目。被列为大运河世界文化遗产、始建于唐代的苏州宝带桥是我国现存古代桥梁中最长的一座多孔石桥，素有“苏州第一桥”美称，但对面平行的斜港大桥体量、高度、造型等都与宝带桥风韵严重不协调，宝带桥边的两座航标形状、色彩与宝带桥风格反差强烈，宝带桥不远处还新建了一座民间俗称的“8字桥”，寓意为“发”，有将大运河文化庸俗化之嫌。三是省及各设区市普遍未能梳理出文脉贯通、串珠成链、辨识度高、吸引力强的大运河精品旅游线路，已成为规划建设中的突出短板。四是全国大运河拟打造六大文化高地，其中三个在江苏，优势明显、责任重大，但我省尚未将大运河文化研究完全纳入江苏文脉整理与研究工程，尚未摆上社科规划、地方志、档案工作的重要议事日程，如何打造楚汉（中原）、淮扬、江南（吴越）文化高地，尚缺乏系统的计划安排和有力的文化政策支持。

　　（四）大运河江苏段水污染防治任重道远，特别是苏南运河的污染问题尚需认真研究解决。国家规划纲要提出要把大运河打造成璀璨文化带、绿色生态带、缤纷旅游带，我省提出要把大运河江苏段打造成高品位的文化长廊、高颜值的生态长廊、高水平的旅游长廊，但是这一切都必须建立在水清水美之上。当前，我省大运河水污染治理存在的主要问题：一是苏南运河问题。苏南运河主要穿过镇江、常州、无锡和苏州四个城市，镇江段得益于长江水冲刷而水质较好，常州段上游来水为III类水，但仅仅经过25公里市区后，流向下游时就变成了Ⅴ类水，无锡段、苏州段水质常年以Ⅴ类水为主，有时甚至出现劣Ⅴ类水。苏州段工业企业排污口就有24个，城镇污水厂排污口有13个。苏南运河已成为苏南地区主要排污通道。二是江北运河问题。江北运河沿岸地区化工、造纸、金属加工等传统重污染行业占较大比重，部分企业内部没有废水处理设施或设施不符合要求，工业废水尚未实现全部集中处理，工业污染物偷排入河问题尚未根除。三是船舶污染问题。船舶污染物收集和处理设施还不健全，船舶生活污水和生活垃圾的收集处理未纳入城市环卫系统，船舶污染物收集、转运和处理机制不完善，化学品船舶运输和码头贮存区已成为重要的突发污染风险源。四是污水处理能力问题。运河沿线地区截污管网尚不完善，城市污水处理能力不足，乡镇污水管网建设滞后。江北运河部分点源仍未纳入尾水导流工程，污水处理厂与河道间接相连，汛期时洪水下泄严重威胁南水北调水质安全。

　　（五）大运河沿线生态保护修复欠账较多，建设高颜值的绿色生态长廊还需下更大的功夫。一是在贯彻大运河生态管控空间要求上思想还不够统一。国家规划纲要中提出了两条生态管控线，即除城市建成区（含建制镇）外，大运河主河道两岸各一千米范围内为优化滨河生态空间，大运河主河道两岸各两千米范围内为核心监控区。在调研中，许多地方部门认为要求过高，有畏难情绪。还有的提出今后所有的划线都要由国土空间规划来确定，对落实国家规划纲要提出的生态管控要求存在观望心态。二是河道护坡不生态不美观已成为十分突出的问题。大运河江苏段几乎所有城区河段，特别是整个苏南运河河段普遍没有应用生态型护坡。为了拓宽道路而挤占河道护坡，导致护坡直上直下的问题比较突出。单纯强调防洪安全，导致河道护坡砌石挡墙过多过高，损害了原生风貌。这种现状，距离实现水与岸、河道与建筑、功能设施与文化景观协调之美、整体之美的要求差距很大。三是生态系统功能尚未明显改善。部分地区天然水系遭到破坏，湖泊河网调蓄能力下降，自然湿地面积减少。运河沿线野生动植物生存环境遭到破坏，生物多样性面临威胁。运河沿线森林资源质量不高，分布不均，林种林相单一，林分结构不够合理。四是沿线环境整治成效不够明显，距离走在全国前列的要求尚有较大差距。集约利用岸线资源的自觉性还不够高，关停沿线违规小散乱码头、依法清退非法占用河湖项目的力度还不够大。农村道路、供排水、垃圾和污水处理等公用设施建设严重滞后，更缺乏长效管护制度。调研中发现，运河沿线有些地方河道岸边垃圾随处可见。

　　（六）共建共享氛围还不够浓厚，社会各界投身大运河文化带建设的主动精神和创造热情尚未得到充分调动。一是有些地方的大运河文化带建设还停留在规划上会议上，站位也不够高，为江苏走在全国前列争做贡献的担当精神还不够强。二是有些条线尚未树立以文化为引领的新理念，有的工作原来怎么干还怎么干，即使有些直接相关的既定项目，也没有因大运河文化带建设而作出相应调整。调研中发现，大运河苏州段保护区划内堤防加固工程仍然以防洪为主，约82公里在建拟建的直上直下式挡墙护坡对世界文化遗产的原生风貌造成直接损害。扬州六圩运河入江口改造工程文化含量不高，未能充分体现国家规划纲要对发挥镇江、扬州连通运河长江重要支点作用的要求。三是民间资本、社会力量参与度不高。调研中发现，各地规划项目很多，投入预算很大，但主要依靠政府投入，市场化社会化运作能力不强。对民间资本吸引力最大的还是房地产项目，一些房地产开发公司闻风而动。比如泰州凤城河（古盐运河）房地产项目将40米宽的河道占用了26米，违规部分现已被强制拆除。华侨城集团有限公司投资300亿在无锡清名桥、伯渎桥周边打造水上主题乐园等项目，尚需作出对世界文化遗产文化影响的评估，并按规定上报国家文物局核准。

　　（一）加强组织实施，明确政府实施主体责任。要在继续发挥省大运河文化带建设工作领导小组及其办公室引领作用的前提下，进一步明确政府实施主体责任。建议省政府明确大运河文化带建设综合管理部门、专项工作主管部门和相关部门单位的责任，建立常态管理、综合治理、举报受理、联合执法等工作会商协调机制，健全重大决策公众听证、专家咨询制度。设区市政府要学习借鉴省内外经验做法，尽快明确综合管理部门，落实开发运营实体，整合力量抓好规划项目落实。

　　（二）加快综合性平台建设，提升监测管理和宣传展示水平。建议省政府建立省级大运河遗产监测管理中心及沿线分中心。省文物部门会同有关部门共建共享统一的全省大运河遗产监管平台，完善监测预警机制、文化遗产巡查督办机制和社会监督机制。省有关部门要加快数字化、可视化的江苏大运河文化官方网站和数字云平台建设，对文物和文化资源实体进行全景展示，对历史名人、传统文化、诗词歌赋、典籍文献等关联信息进行全面展示。

　　（三）加大依法推进力度，为大运河文化带建设提供法治保障。建议省政府尽快制定大运河保护办法，整合各类执法资源，强化执法力量建设，建立健全大运河文化带建设联合执法、综合执法机制，依法及时查处各类违法行为。省有关部门要认真参与《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》立法工作，为在全国率先出台促进大运河文化带建设的地方性法规作出积极贡献。