江苏省人大常委会民族宗教侨务委员会
（2017年3月）
近年来，江苏省始终坚持贯彻落实中央对海外华侨华人方针政策和“依法维护海外侨胞利益”要求，以实际行动凝聚侨心、服务侨商、吸引侨才、维护侨益，不断加强侨务法治建设。现将江苏省基本侨情和人大侨务立法工作情况汇报如下：
一、江苏省的基本侨情
江苏是沿海重点侨乡和侨务工作重点省份之一，现有200多万华侨和归侨侨眷，其中以改革开放后出国的新侨、侨商和新归侨新侨眷居多，目前，在江苏工作生活的科技新侨就有10多万人。侨资企业在全省经济中所占的比重、对全省经济社会发展的贡献率都比较大。据不完全统计，华侨、外籍华人在我省投资企业5万多家，投资总额占利用外资总额的60%以上，对我省外向型经济发展、调整优化产业结构、转变经济增长方式和提高自主创新能力起到了重要的推动作用，为江苏经济社会持续、健康发展不断注入新的活力。
近年来，省内各地更加注重“引资”与“引智”结合，出台优惠政策、采取多种举措大力招揽人才，海外华侨华人中的大批高层次人才纷纷来到江苏谋求发展。到2016年6月止，江苏共引进国家“千人计划”特聘专家696人，其中创业类245人，位居全国第一；省“双创计划”资助引进3127名人才。这些引进的人才80%以上都具有海外留学或工作背景，他们带动了一系列创新创业活动。华侨华人对我省社会公益事业发展也给予了较大的帮助和支持，侨资企业中许多企业家及员工在投资兴业、创造财富的同时，热心回馈社会，积极支持公益事业建设。
多年来，我省认真贯彻实施国家涉侨法律和行政法规，高度重视侨商权益保障制度化、法制化，省人大常委会制定了《江苏省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》，省政府出台了《江苏省关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的若干规定》和《江苏省海外高层次人才居住证制度暂行办法》，省有关部门、各地也制定了一系列为侨服务和保护侨商权益的政策，如2013年9月省侨办和省公安厅制定的《江苏省〈华侨回国定居办理工作规定〉实施办法（试行）》等。这些法规政策对促进华侨华人来我省投资兴业发挥了积极作用，营造了为侨服务良好环境。
总体来看，江苏的投资环境是好的，得到了广大海外华侨华人投资者普遍好评。随着全球化的发展，华侨投资及权益保护工作出现了一些新情况、新特点，我们的工作客观上也存在一些问题和不足：一些地方和部门、机构未能很好地履行指导、服务、管理、协调、维权的职能；华侨投资者对人才、土地、税收、科技、安全、节能环保、劳动用工、市场监管等政策调整的信息渠道不畅、把握不准，不能及时应对，难以有效预防化解相关投资和市场风险；有的华侨投资者合法权益受到不同程度的侵害，办事难、维权难等问题给一些华侨投资者造成很大困扰；华侨投资者在融资、个人身份证明、子女就学、就医看病、申领驾驶证照、交通出行等方面遇到诸多实际困难，等等。这些，都或多或少影响了华侨投资和再投资的积极性。
二、《江苏省保护和促进华侨投资条例》的调研起草过程
我省人大常委会对侨务法治建设一直很重视。根据全国人大侨委关于鼓励支持地方人大就华侨权益保护先行先试立法的精神，针对江苏侨情发展变化和鼓励支持华侨投资创新创业的实际需要，从2010年开始我委就开展了侨务立法研究，先后承担了两项侨务立法课题，全面了解侨情发展变化，专题调研侨务法治工作，并推动省人大常委会于2013年将此项条例列入本届人大五年立法规划。
条例的调研起草工作于2013年11月启动。民宗侨委牵头，会同法工委、省侨办、省侨联有关人员，组成立法起草小组。起草小组认真贯彻党的十八届四中全会提出的“把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，推进立法精细化，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”等要求，开展了多层次、多角度的调研工作，广泛地征求了各方面的意见。先后赴省内各市县开展调研，召开20多场座谈会，听取各地关于涉侨招商引资、招才引智工作情况的介绍，了解当地华侨投资企业的数量、规模、投资领域和海外高层次人才创新创业发展现状，听取当地人大、政府涉侨部门和侨商组织、侨资企业负责人等各方面建议；实地考察10多个高新技术产业开发区、创业园区等，走访30余家侨资企业，了解华侨投资面临的新形势、招才引智的新做法和工作中遇到的新问题，面对面听取侨资企业负责人和海归人员关于投资经营和生活中遇到的问题和困难、对政府为侨服务方面的意见、建议；召开专题论证会，与专家学者和省有关部门一起，深入研究华侨投资概念、华侨投资企业的形式、华侨身份证明和子女教育、投资权益保障协调委员会等重点难点问题。起草小组还专程赴广东、福建考察学习侨务立法经验，组团访问一些国家听取华侨华人及其社团建议。在此基础上，历时三年，十易其稿，到2015年9月顺利完成了条例（草案）文本起草工作。
调研起草过程恰逢全面深化改革加速推进的阶段，无论发展理论、路径，还是政策、措施都面临深刻变革，如何做到既不与上位法冲突，又符合实际需要，同时契合改革精神，具有适度前瞻性和较强针对性，是我们在立法中重点关注的因素。我们与省政府及有关职能部门、专家学者、侨商代表等着重研究论证了五个重点问题：
1. 华侨投资企业的形式。目前，我省华侨投资者注册的企业，外资、合资、内资都有。调研中一些华侨反映，直接持护照注册内资企业还存在障碍，有些华侨被迫采用变通形式，如借用亲戚朋友的身份证注册企业，存在不少风险隐患。随着国家对外商投资和国内投资政策的调整变化，华侨在国内投资办企业要求享受国民待遇的呼声越来越高，希望可以与境内居民一样投资设立内资企业。为此，起草小组提出：条例（草案）中关于华侨投资企业形式的规定，是否符合国家法律法规和国务院关于企业注册登记的改革措施；华侨凭其中国护照直接注册内资企业在法律上和实践中是否可行。经与省政府及工商、商务部门和专家学者研究论证，形成了条例第七条关于出资方式、投资方式的规定。
2. 华侨的国内身份证明。出境入境管理法规定：“定居国外的中国公民在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务需要提供身份证明的，可以凭本人的护照证明其身份”。但很多华侨反映，他们归国后碰到的第一个问题就是用什么证件来证明自己身份，现在国内办事都要出具二代身份证，护照没有身份证的同等证明效力，在具体办事时很不方便，如不能持护照直接进站坐高铁、不能持护照在快捷酒店和非涉外酒店登记住宿、不能持护照购房等。持护照证明身份、办事、出行虽是些小环节，而且主要是技术问题，却是影响华侨情感的重要因素，他们迫切希望能够在省级立法层面破题。
为解决华侨的身份证明问题，起草小组从三个方面做了研究论证：一是在条例中重申华侨可以持中国护照证明身份办理七类事务，并根据我省实际又扩展了工商登记、住宿登记、机动车驾驶证申领等三类事务。二是与国侨办关于界定华侨身份的规定相衔接，在条例中增加了“申请确认华侨身份”内容，规定“华侨投资者个人可以凭本人护照、国外居留证明等相关证明材料，申请确认其华侨身份。设区的市、县（市）人民政府侨务主管部门应当按照国家和省有关规定予以认定。” 三是与省侨办、省公安厅等部门一起，研究恢复江苏籍华侨的户口及身份证的可能性。在省人大常委会和各方面的推动下，省侨办、省公安厅于条例出台后的2016年2月联合下发《关于做好简化华侨恢复户口登记手续有关工作的通知》，明确自2016年3月1日起，已经注销户口的江苏籍华侨回到江苏工作、生活的，可以经申请在现住地直接恢复户口，并简化有关登记手续。
3. 华侨投资信息登记。我省条例调整的主体是华侨投资者和华侨投资企业，调整的行为是华侨在江苏的投资以及与投资相关的活动，但关于华侨投资和华侨投资者的概念，法律、行政法规目前都没有明确界定。实践中，随着形势发展和侨情变化，华侨投资的形式多样、外延宽泛，国侨办和各级政府侨务部门没有对华侨投资进行特别解释和说明。为此，条例中用“华侨以本人名义、以其设立的企业或者其他经济组织的名义（以下简称华侨投资者）”的规定作了表述，这既体现了立法对华侨投资者身份的最大包容，也符合投资主体多元化的实际状况。
依据现行法律法规，华侨在境内投资举办拥有全部资本的企业、合资经营企业和合作经营企业，参照执行国家有关涉外经济法律法规的规定，享受相应外商投资企业待遇。目前商务、工商、税务等登记信息系统中，侨资企业是按照三外企业法注册登记为外商投资企业，也没有作为单独的子类别加以统计。由于缺乏统一认定标准，全省实际有多少侨资企业，数量一直是模糊估算。为解决这一问题，我们征求了侨务、商务、工商等部门的意见，在条例中对华侨投资信息登记与共享、建立海外回国人才信息数据库等作了规定。
4. 华侨子女教育问题。子女教育问题是华侨投资者普遍关心的问题。由于国内外语言环境、教育模式、课程设计不同，华侨子女回国后，都想进入国际学校或者比较好的公办学校就读，但这类教育资源紧缺，难以满足其要求；一些高层次人才子女入学，往往依靠地方政府及部门领导协调解决，但随着教育公平均衡化发展，这一方式也难以持续；省内一些地区对华侨子女入学有照顾措施，但标准不统一、没有制度化。江苏能不能从招才引智角度考虑，对华侨投资者子女教育有所照顾？就此问题我们与省政府及教育厅进行了研究论证，形成了以下规定：华侨投资者及其所聘华侨员工的子女在本省就学的，享受与当地学生同等待遇，并可以按照规定给予适当照顾。
5. 投资权益保障协调委员会的设立及职责。保护和促进华侨投资不仅是侨务部门的工作，还涉及地方各级政府的多个部门。苏州等地成立侨务工作领导小组，有效探索了一条协调处理涉侨问题的路子，在实践中发挥了积极作用。为了整合资源、更好地发挥有关部门、机构的职能作用，更有效地协调处理促进投资、权益保护等多方面问题，参照《江苏省保护和促进台湾同胞投资条例》、《江苏省保护和促进香港澳门同胞投资条例》和省内各地创新实践，条例创制性地规定了“华侨投资权益保障协调委员会”及其职责。此规定得到了省政府及编办、侨办等部门的赞同，并建议协调委员会的日常工作由同级人民政府侨务主管部门承担。目前江苏省华侨投资权益保障协调委员会已经正式设立，各省辖市也正在积极推进中。
三、《江苏省保护和促进华侨投资条例》的主要内容
2016年1月，江苏省人大常委会审议并通过了条例。条例全文共34条，以国家法律法规为依据，结合江苏实际情况，着眼于侨商和华侨普遍关切的问题，吸收了各地为华侨投资服务方面积累的行之有效做法和经验，注意保护与促进并重、权利与义务并重、服务与管理并重，突出对华侨投资者人身权、财产权和其他合法权益的法律保护，明确政府及其有关部门职责，细化投资方式、投资待遇、投资导向、扶持政策和服务、身份证明、社会保障、生活便利、权益保障和法律责任等方面内容，较好体现了江苏地方立法特色。
1. 规范政府服务。政府的优质服务是改善投资环境的关键环节。条例对政府及其有关部门的服务保障职责作出了具体规定：首先，明确地方各级人民政府“制定、落实保护和促进华侨投资的政策措施，提供有效服务，保障华侨投资者合法权益”的总职责，明确侨务主管部门“负责华侨投资和权益保障的指导、协调、监督工作”的具体职责和其他各有关部门“服务、管理”的职责。其次，为了整合组织资源、更好地发挥有关部门和机构的职能作用，更有效地协调处理华侨投资权益保护涉及的多方面问题，规定省、设区的市和华侨投资集中的县（市、区），应当设立华侨投资权益保障协调委员会，负责协调解决华侨投资和权益保障工作中的重大问题。再次，规定责任追究制度。对国家机关及其工作人员侵害华侨投资者合法权益的，区分不同行为设定了不同处罚。
2. 明确扶持措施。在投资方式方面，根据我省华侨投资主体多元化、投资来源差异化、经营形式多样化的客观实际，明确华侨投资者可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等非货币财产，以及法律、法规允许的其他方式出资；可以依法设立股份有限公司、有限责任公司、个人独资企业、合伙企业、个体工商户和法律许可的其他经济组织。
在投资政策方面，区别不同类型投资主体，依据国家现行法律并参考正在起草中的外国投资法，分别作出规定：华侨以本人名义、以其控制的境内企业或者其他经济组织的名义在本省投资的，适用国家和本省颁布的国内投资及与投资相关的各项政策和服务；华侨在中国境外设立的企业、其他经济组织在本省投资的，应当符合国家的外商投资产业政策，依照国家和省有关外商投资的法律、法规办理。
在投资领域方面，鼓励引导华侨投资者在新一代信息技术、节能环保、生物技术和新医药、高端装备制造、新材料、新能源等战略性新兴产业和现代服务业、现代农业等领域创新创业。
在信息服务方面，政府和有关部门应当及时公布与华侨投资有关的规定、措施、程序等，及时公布和通报当地经济、社会发展的信息，为华侨投资者提供法律和政策咨询。在苏州、南京等地探索建立为侨服务网络平台和人才信息数据库的基础上，明确省和设区的市应当建立海外回国人才信息数据库，实现资源共建共享，为海外人才的合理流动和优化配置提供服务。
在创新创业服务方面，鼓励华侨投资者参与国家、省和省内各地的人才创新创业类的计划或者项目。为解决华侨投资者融资难问题，支持华侨投资者通过信贷、股票、债券等市场和知识产权质押、资产证券化等方式融资，鼓励设立华侨投资担保基金和多种形式的创业投资基金、人才基金；政府主导的人才、科技、产业等专项资金，应当对符合条件的华侨投资者给予同等支持。华侨投资者可以参加各类政府奖励申报和评选，参加相关专业技术职称、职业资格的评审或者鉴定。
3. 完善权益保障。合法权益能不能得到充分保障，是华侨投资者考虑的核心问题。条例在完善权益保障机制、提升服务水平等方面作出具体规定，强调华侨投资者的人身权、财产权、其他正当的权利和利益受法律保护，任何组织或者个人不得侵占、损害华侨投资者的投资和投资收益。华侨投资者的合法财产和投资获得的合法利润、股息、利息、租金、特许权使用费、清算后的资金以及其他合法收入，依法自主处置。对一些侨商关注的征地纠纷、生产经营权受侵害的问题，作了具体规定：因公共利益的需要，确需对华侨投资者投资的、华侨本人购置的不动产进行征收的，应当按照法定程序办理，并依法给予补偿；华侨投资者的生产经营自主权受法律保护，任何组织或者个人不得非法干预和侵犯。
4. 解除后顾之忧。国内身份证明，是华侨在国内投资、生活、出行碰到的现实问题。条例依据出境入境管理法，明确规定“华侨投资者办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记、工商登记、住宿登记、机动车驾驶证申领等事务需要提供身份证明的，可以凭本人的护照证明其身份。”同时规定，华侨投资者个人可以凭本人护照、国外居留证明等相关证明材料，申请确认其华侨身份。条例还对华侨投资者参加社会保险、缴存使用住房公积金等社会保障措施，以及申领证照、申请机动车驾驶证、子女教育、购置住房等方面作出了规定。
5. 畅通争议解决渠道。为了更好地保护华侨投资者的合法权益，条例对争议处理、纠纷解决作出相应的规定：华侨投资者可以就投资的相关事项，向当地人民政府和有关部门提出建议、意见；合法权益受到损害的，可以向当地侨务等部门投诉；华侨投资者依照国家有关规定享受法律援助服务。鼓励各级侨务主管部门、侨联、华侨投资者团体和各类法律服务机构为华侨投资者提供法律咨询、政策分析、风险防范、法律援助等服务。
四、对国家《华侨权益保护法》的立法建议
建议全国人大依据党的十八届四中全会“依法维护侨胞权益”的要求，根据侨情发展变化，及时启动《华侨权益保护法》的立法工作。在此提几点不成熟的建议：
1. 突出对华侨公民权利的保护，坚持平等保护和全面保护的原则。根据宪法“公民在法律面前一律平等”的规定，贯彻落实党中央关于实现公民权利保障法治化和完善产权保护制度的要求，华侨权益保护法应首先突出对华侨公民权利的保护。在调整华侨各项民事权利、义务法律关系时，应坚持平等保护的原则，这也是民法总则所确定的民事权利保护基本原则。应坚持对华侨公民权利全面保护的原则，对华侨的人身权（身份权）和选举权、被选举权等政治性权利作出完整、具体的规定，为华侨在国内参政议政、担任国家公职等提供法律依据。
2. 明确华侨的身份界定标准和登记主体。华侨的身份界定是广大华侨所关心的热点问题，也是为侨服务的基础性工作。国侨办2009年制定了《关于界定华侨外籍华人归侨侨眷身份的规定》，但没有明确界定主体，实践中不便操作。我省条例和其他地方性法规虽作了尝试性的规定，但仍有诸多障碍。建议国家立法对华侨身份作出明确界定，细化登记标准和登记主体等规定。
本世纪以来，海内外侨情发生深刻变化，华侨、归侨及侨眷三类群体的生存生活状况也发生巨大变化。改革开放后走出去的新华侨更多地选择了“候鸟式”生活居住方式，特别是很多归国发展的高层次人才为研究及工作需要依然保留外国居住权，已不能单纯地用“定居在国外”这一标准认定其现状。新华侨的权益诉求也发生了重大变化，已经从老华侨归侨的生存生活保障转变为创新创业发展，财产保护、社会保障和公民人身权、政治参与权等权益诉求。因此，有必要对华侨、归侨各类权益诉求作出全面梳理，根据侨情发展变化对华侨、归侨的概念作出科学定义。
在明确界定华侨身份的基础上，对华侨信息的统计与共享作出规定，为各涉侨部门开展为侨服务提供准确的数据信息。
3. 突出鼓励和支持华侨创新创业的内容。据我省立法调研统计，目前江苏引进的高层次人才中，80%以上是具有海外留学、工作、居住经历的华侨华人；教育部也介绍，十八大以来我国通过 “千人计划”引进海外高层次人才6074人，其中创业人才811人，通过“长江学者奖励计划”聘任高层次人才1094人，目前我国70%以上的高水平大学校长、80%以上的两院院士、90%以上的长江学者入选者，都有海外学习或工作经历。这些数据充分说明，华侨已经是支持我国创新发展、开放发展的重要支柱力量，立法中应突出鼓励支持华侨创新创业的内容，为新华侨、为侨界人才在国内发展提供全方位保护和服务。
4. 推动解决华侨的户籍登记和身份证、护照证明效力等实际问题。建议从两个方面考虑：一是经华侨申请，由原户籍地（户口注销地）或者归国后的住所地公安机关，按规定办理恢复户口手续，并依户口重新办理居民身份证。目前江苏已实施此做法。二是与出境入境管理法第十四条规定相衔接，为华侨所持中国护照办理附属卡，纳入居民身份证管理系统，方便其在国内办事。
5. 关于外籍华人在国内创业发展的问题。目前各地引进的海外高层次人才中有相当一部分是外籍华人；“走出去”的企业家、人才中，为了更好的适应国际规则，不少人加入了居住国国籍，但经常往返国内并居住生活。鉴于双重国籍尚不可行，为吸引优秀华人为祖国做贡献，可考虑给予华人取得中国永久居留许可或某些国民待遇的照顾。目前各省的华侨权益保护立法中，对外籍华人是否参照保护也有不同规定。建议全国人大在充分听取意见、科学论证的基础上，对国内外籍华人和居住在国外的华侨能否延伸保护予以明确规定。
