按照省人大常委会年度监督工作安排，为做好听取和审议省政府关于全省休闲农业发展情况报告的相关准备工作，省人大常委会副主任魏国强于5月中旬带领调研组先后到南京、镇江等地开展调研，并赴山东省进行学习考察。调研组重点了解了各地休闲农业有关扶持政策制定和落实情况，考察了不同类型项目建设和运营现状，听取了市县政府及相关部门、镇村、休闲农业经营主体等各方面负责同志和基层人大代表的意见建议。调研组还赴徐州、无锡、盐城等地开展了专题调研，赴贵州进行学习考察，并请省农业农村厅、发展改革委、科技厅、财政厅、人力资源社会保障厅、自然资源厅、住房城乡建设厅、商务厅、文化旅游厅、地方金融监管局等部门提供了关于推进休闲农业发展的书面材料。综合各方面的情况，形成如下调研报告：

一、基本情况

近年来，我省围绕乡村振兴战略实施，聚焦发展现代农业、促进农民就业增收、建设美丽宜居乡村等目标任务，将休闲农业列入集中打造的8个千亿元级特色优势产业之一，精心谋划、统筹安排、扎实推进，取得了显著成效。

一是产业发展势头良好。“十三五”以来，全省上下坚持把休闲农业作为推动农业供给侧结构性改革，提升农业发展质效的重要抓手。将休闲农业发展纳入全省“十四五”规划内容，编制《江苏省休闲农业千亿元级产业发展规划（2018-2022）》，推动各地充分发掘利用农业资源、生态环境、人文历史等优势，打造了一批休闲农庄、创意农园、精品民宿、特色农家乐、特色田园乡村等休闲农业园区景点。“十三五”期间，休闲农业游客接待量和综合收入年均增幅近15%，明显高于农村其他产业。围绕提升休闲农业质态，实施休闲农业精品工程，加快创意休闲农业培育，开展“百园千村万点”精品行动，推动省级、市级休闲农业精品村涉农县（市、区）全覆盖。注重典型引领，打造点线面结合的休闲农业发展格局。统筹城市郊区、风景名胜、沿江沿湖沿海等不同区域休闲农业发展，推动徐州贾汪等5个县（市、区）创建全国休闲农业重点县，培育建设无锡宜兴市善卷村等74个中国美丽休闲乡村，数量位于全国前列。

二是功能内涵深化拓展。大力推进农村一二三产业融合发展，深层次挖掘农业的产品价值、文化价值、生态价值，促进农业与旅游、教育、康养等产业融合，发展田园养生、科普研学、农耕体验、民宿康养等休闲农业新业态。聚焦创意创新，积极培育有“文化说头、景观看头、休闲玩头、市场噱头、效益赚头”的特色农园，推动各地先后建成500个省级主题创意农园、100个农耕实践基地和100个康美基地。聚焦区域优势，挖掘市场潜能，持续推动串点成线，推出100条乡游精品线路和100道乡土地标美食。聚焦产业链延伸，推动各地挖掘民间工艺，传承农耕文化遗产，发展农创文旅新业态，建设乡村休闲运动基地，有针对性开发非假日乡村特色休闲、乡村夜经济以及职工疗休养、团建拓展、科普教育等项目模式。无锡宜兴市突出“乡土味”和“文化味”，重点围绕渎边蔬菜、滆湖水产、山区林果、丘陵茶叶等特色产业，串联农、文、旅资源，丰富“春观花、夏纳凉、秋采摘、冬农趣”内涵，提升了休闲农业的吸引力。

三是品牌培育持续发力。围绕休闲农业品牌质量提升、知名度更高、影响力更大、市场竞争力更强，持续加大品牌打造、节庆宣传、网络推广力度，不断扩大市场影响力。在品牌培育方面，相关部门专题策划设计“乡产”、“乡游”、“乡食”、“乡宿”等“苏韵乡情”系列品牌徽标。全省各地依托“苏韵乡情”，不断拓展农业发展空间，盐城打造“盐之有味”、宿迁打造“宿有千香”区域公用品牌，进一步提升了休闲农业综合效益。在产品推介方面，指导各地举办形式多样的农事节庆活动，激活消费潜能，促进就业增收。徐州市开展“亲近田园.寻味乡趣”2022暑期乡村休闲体验游活动，发放惠民消费券200万元，促进了休闲农业加快复苏。在网络推广方面，指导上线“乡村休闲游”APP综合服务平台，推出“乡村休闲游”公众号和“乡游去哪”小程序，推动13个设区的市设立线上地方特色馆，引导经营主体共建共享，线上线下同步推介，为城乡居民提供游景点、住民宿、品美食、购特产于一体的“云休闲”服务平台。盐城市制作休闲农业宣传片，编印乡村休闲集锦，通过微信公众号、朋友圈等形式发布推广，引起广泛关注。

四是推进力度不断加大。聚焦乡村产业振兴，不断创新工作举措，强化政策供给，持续盘活各类优势资源，加大项目资金整合，分类指导休闲农业产业集群发展。相关部门出台《关于加快推进休闲观光农业强省建设的意见》《关于加快发展创意农业的意见》等文件，持续推进政策集成、要素集聚。省财政出资10.5亿元成立旅游产业发展基金，将休闲农业作为基金的重要支持方向，将支持农旅融合发展纳入“专项任务清单”，近两年每年安排近2000万元专项资金用于“苏韵乡情”宣传推介。推出四大类10项专属金融产品，服务休闲农业发展的重点区域和小微主体，为各类休闲农业经营主体提供50亿元意向性信用额度。加强休闲农业领域职业技能培训，将休闲农业相关岗位人才纳入省乡土人才专业技术资格申报范围。南京市开设“美丽乡村”民宿职业技能公益大讲堂，在线参训累计近2万人次。省相关部门出台保障和规范农村产业融合发展用地实施细则，优化审批流程，建立项目库，加强休闲农业等三产融合用地保障。

五是富民效应逐步放大。建立健全联农带农机制，不断创新休闲农业经营模式，通过合作经营、股份经营、托管经营，带动农民在农产品销售、产业链就业、资产租赁等各环节实现增收。镇江丹阳市48个休闲农业经营主体，2021年带动2100余名村民就近就业，人均增收超3.2万元，拓宽了当地农民的增收路径。引导村集体经济组织、专业合作社、龙头企业等主体围绕休闲农业加强联合，提升经营管理水平、资源开发效益，实现多方利益共享。徐州市铜山区北村村创新推行“合作社+村委会+农户”投资模式，打造楼山湾湖光田园度假区，2021年接待游客150万人次，促进村集体增收近180万元。强化示范带动作用，激发农民自主发展意识和创业创新活力，城市郊区或景区周边的农民积极利用闲置资产开办特色农家乐、精品民宿等，有效提高农民收入。南京市浦口区引导村民创办农家乐419家、乡村民宿38家，有效保障农民共享休闲农业发展成果。

二、存在问题

我省休闲农业发展成效明显，但特色资源挖掘不足、基础设施存在短板、管理服务水平不高、政策保障亟待加强等仍是调研中反映较多的问题。

（一）规划实施存在不足。省级层面制定了休闲农业千亿元级产业发展规划，但有的地方在推进落实过程中，对于自身资源条件、发展目标以及路径模式等缺少深入细致的研究和系统完善的谋划规划，一定程度上出现建设随意、开发粗放、布局不合理、功能不配套等问题。有的已实施的休闲农业项目布局分散，集聚程度不高，对农业产业链带动和提升作用不明显，没有形成良好的引领示范带动作用。有的休闲农业经营主体盲目跟风、照学照搬，造成低水平重复建设，同质化现象较为普遍。比如，2021年推介的100个主题创意农园，有52个是以花卉、果树、茶叶等园艺类作物为主导产业，主要开展观光、采摘等活动。一些资源禀赋、特色产业、地理环境等方面具备发展优势的地方，由于缺少道路交通、环境提升等功能配套，未能得到有效开发利用。少数地方为了出亮点出成效，将资源集中投放到少数几个点上，导致“点”上很耀眼、“面”上少成效。

（二）项目水平有待提升。据相关部门统计，全省休闲农业园区景点超过1.3万个，近五年年均增加超过1千个，但整体发展水平还有较大提升空间。调研中，不少休闲农业经营主体感到项目策划、设计营销等方面存在不足，迫切希望政府部门和专业团队给予针对性指导。一是优势特色挖掘不够。有些项目形式雷同、内容单一，地域特色文化不突出，民风民俗、农事活动、乡村文化等资源开发深度不够，缺乏参与性、体验性，能将“头回客”变成“回头客”的吸引力不足。据省农科院有关课题报告显示，2020年全省275个休闲农业星级园区，农业文化类的16个，占比仅为5.8%。二是“潮汐”现象仍然存在。一些休闲农业项目以观光经济为主，一产和二产发展不充分，过度依赖门票、餐饮、住宿等三产收入，受农业季节性和假日经济影响较大，处于“假期火爆，平日萧条”的状态。三是管理服务能力有待加强。休闲农业发展人才难求，从业人员主要由农民和返乡人员构成，缺少相应的农业、旅游、管理、营销、创意等专业知识和经验，行业管理缺乏规范性、系统性，难以满足产业升级发展需求。

（三）发展制约因素较多。休闲农业属于环境敏感型产业，且项目投资周期长、风险大，容易受到经济形势、政策取向影响。目前，社会资本进入休闲农业的意愿不高，主要原因有：一是疫情持续影响。因景点民宿限流停业、节庆活动取消、农产品滞销、工资租金压力增大等现实问题，休闲农业普遍受到不同程度冲击。今年上半年，苏南某县休闲农业接待游客人次同比下降10%，综合收入同比下降11%。浦口区某休闲农业景区负责人反映，2021年因节庆活动取消，造成前期投入损失高达数百万元，给项目运营带来一定困难。二是信贷支持乏力。休闲农业项目前期投入大，需要具备较强的资金实力，而经营主体贷款难问题仍是基层普遍反映的问题。前期，省休闲旅游农业协会走访了62个休闲农业经营主体，有56位负责人反映了贷款难问题。基层调研座谈中，镇村干部较多地反映了中小经营者投资休闲农业缺乏有力资金支持的问题。三是审批办证门槛较高。多地反映，乡村民宿发展面临审批监管瓶颈，民宿消防验收和特种行业许可证难以办理。有省人大代表、镇村负责同志反映，当地群众和社会资本有意开发民宿项目，因审批监管带来的风险预期选择放弃。

（四）产业扶持力度不够。休闲农业经营主体较为集中地反映了产业帮扶政策不完善，以及助企纾困、项目扶持、设施建设、网络推介等方面存在力度不够、准度不足、效果不佳等问题。一是财政资金引导不足。近两年，各地财政收入下行压力大，财政资金对休闲农业发展的投入有所减少。如，苏北有的县2021年以来除了争取省以上专项资金，县本级财政未安排相关产业发展引导资金。部分地区反映，疫情期间的助企纾困政策缺少针对休闲农业经营主体的具体办法，有些休闲农业项目未能得到帮扶。二是基础设施亟待完善。一些休闲农业园区景点的交通、住宿、餐饮、卫生、医疗等配套设施难以满足休闲观光旅游活动需要，部分景区内环境、道路、标识系统等设施较为薄弱。三是宣传推介有待加强。利用公众号、小程序、短视频平台等新媒体进行集中宣传的工作力度不够，一些精品路线和农事节庆活动的推介覆盖面不广、宣传影响力有限，成为“网红”打卡地标的办法不多。

（五）用地瓶颈亟需破解。调研中，基层干部和休闲农业经营主体普遍反映，休闲农业必需的餐饮、住宿、停车、农产品展销、游客中心等服务设施难以获得建设用地指标，严重影响服务质量和效益提升，用地难成为休闲农业相关企业扩大项目投资、提升运营水平的最大限制因素。基层调研时，休闲农业景区普遍反映民宿等项目无法落地，仅靠观光、采摘难以提高营收水平。我省基本农田占比高，有些地方甚至出了家门就是基本农田，有些原本是一般农用地、荒地的地方也被限制发展休闲农业，产业发展所需建设用地严重稀缺。尽管乡村产业发展用地有10%的空间规划预留指标和年度新增建设用地不少于5%的计划安排，但项目建设往往受到规划调整、耕地保护等因素影响难以落地。省特色田园乡村建设的旅游用地“点状供地”、农村集体经营性建设用地入市等基层期待的政策措施还处于试点阶段，对于休闲农业发展支撑还显不足。如，溧水区某休闲农业项目获得“点状供地”用地指标4.6亩，因连接这块地的道路等配套用地没有指标，项目建设无法开展。

三、主要建议

发展休闲农业是促进农村一二三产业融合创新的重要途径，对于培育农业农村发展新动能，促进城乡要素双向流动，提升乡村风貌，传承乡村文化，促进农民增收有着重要的现实意义。在全面推进乡村振兴大局中统筹抓好休闲农业发展，就要深入贯彻落实党的二十大精神，围绕加快建设农业强国，把握发展乡村特色产业、建设和美乡村等新要求，着力强化规划布局、项目引导、政策供给、人才培养等工作，为加快推进乡村产业振兴打开新空间，助力我省新时代鱼米之乡建设。

（一）坚持系统观念，强化工作统筹。立足农业农村现代化，加强组织领导，夯实部门责任，统筹优化产业布局，协调跨界融合，打造高质量的休闲农业集聚区、示范区。一是健全工作推进机制。把握乡村产业振兴新要求，将休闲农业发展摆在农村一二三产业融合发展的重要位置，建立健全各级政府及相关部门协调推进产业规划、项目建设、规范管理等工作的制度机制，形成相关部门分工合理、各司其职、共同推进的组织体系。二是深化部门横向协作。加强相关职能部门沟通联系，统筹各部门行政资源，推动休闲农业与传统文化开发、科技成果展示、教育实训基地建设、健康养老基地建设、农产品电商培育等协同发展，推动休闲农业示范区、示范点与星级旅游景区创建管理、全国乡村旅游镇村创建、特色田园乡村培育、农村人居环境改善等同步推进。三是加强专项规划衔接。引导地方编制国土空间规划和村庄规划时，合理确定农业农村发展建设用地规模，统筹解决耕地和永久基本农田碎片化、村庄布局散乱、建设用地粗放等问题，为休闲农业留足发展空间。指导市县结合省级乡村产业、文化和旅游等专项规划编制，立足区位优势、资源禀赋、产业基础、经济发展，科学分析市场需求，充分挖掘和放大地域产业特色，因地制宜编制市域县域休闲农业发展规划。

（二）创新发展思路，聚力打造特色。加强休闲农业产业发展研究，把握行业发展方向，加强全域休闲农业发展引导，搭建平台、培育典型，促进经营主体与行业组织、专业机构、专业人才等加强合作，着力打造休闲农业精品。一是拓宽融合路径。坚持农业产业基础地位，引导经营主体在做大、做强、做优一产的基础上，发挥二三产业延伸带动作用，拉长产业链，提升休闲农业综合效益。充分发挥村级集体经济组织、农民专业合作社作用，带动农民通过参与农业生产管理、民俗表演、旅游服务、生产文创纪念品、直销农副产品、承包休闲娱乐设施等方式共享休闲农业发展收益。二是挖掘文化内涵。注重乡村文化资源的市场化挖掘、创造性转化、创新性发展，大力发展旧式婚礼、乡村戏曲、农耕、捕鱼、趣味运动、民间技艺演绎等民俗文化，提升休闲农业的文化软实力和持续发展生命力。提升乡村节庆活动策划水平，打造特色鲜明的区域性乡村集市、乡村庙会，提高游客参与度、体验感。三是强化创意开发。加强产学研结合，联合高等院校、科研院所和文旅类企业等各方面力量，运用现代生产技术、经营理念，创新业态类型，发展农耕文创，丰富休闲产品，满足多元消费需求。

（三）完善政策体系，优化发展环境。推动现有政策落地落实，适时开展政策落实效果评估，加强产业发展形势研判，强化休闲农业创新创业支持，促进休闲农业高质量发展。一是加大基础设施建设力度。加大财政资金对休闲农业集聚区的支持力度，改造提升休闲农业精品村道路、停车场、厕所、垃圾污水处理以及游客中心、农产品展示展销中心等设施，因地制宜兴建特色餐饮、购物、娱乐等配套服务设施。探索农家乐、民宿集中区统一配套消防安全设施的形式，减轻经营主体一次性投资负担。二是加大项目指导服务力度。推动地方有关职能部门主动对接休闲农业项目，“一对一”、“多对一”面向经营主体开展精准帮扶，着力解决资金用地、民宿审批、市场流通等产业项目发展中遇到的困难问题，并帮助克服疫情对企业发展带来的不利影响。加大行业协会支持指导，加快休闲农庄、观光农园、乡村民宿等行业标准体系建设，提升行业规范管理水平。三是加大下乡消费引导力度。鼓励地方多形式、多渠道向社会发布推介休闲农业精品线路景点，利用电商购物、直播、旅游等平台扩大休闲农业项目的知晓度。引导经营主体顺应“微旅行”、“露营游”、“自驾游”发展需要，加大相关项目开发力度，吸引更多城市人下乡。推动各地将符合条件的民宿纳入政府指定接待酒店名单，鼓励机关企事业单位、高校、科研院所和社会组织等到休闲农业园区景点组织开展职工疗休养等活动。

（四）加大要素投入，细化推进举措。坚持农业农村优先发展，在深化城乡融合过程中，加快破解要素瓶颈制约，引导更多发展资源投向休闲农业，充分激发休闲农业发展活力。一是加大产业发展人才培养。加快培育休闲农业发展需要的技术应用、经营管理、休闲服务等人才，鼓励工商业主、能工巧匠和“田秀才”、“土专家”等能人返乡下乡创办休闲农业项目。加大返乡农民工、大中专毕业生、退役军人等群体休闲旅游相关技能培训，引导更多年轻人返乡就业创业。二是强化产业用地政策落实。加强农村产业发展用地相关政策落实的督查考核，加快休闲旅游项目“点状”供地”示范推广，探索市内统筹的办法解决休闲农业项目用地难的问题。鼓励各地通过多种途径盘活农村存量土地资源，支持村集体利用集体经营性建设用地发展、参股休闲农业项目。引导农村居民利用自有住宅或其他条件，依法从事休闲农业发展。三是加强产业发展资金支持。发挥财政资金引导作用，加大乡村振兴投资基金对社会资本发展休闲农业项目的支持力度。推动大型休闲农业项目进行混改，引导国有企业、集体经济组织到帮扶村、到休闲农业示范村发展休闲农业，吸引社会资本参与地方财政投资项目建设，形成多元投入格局。进一步加大政策性金融支持力度，鼓励金融机构创新休闲农业相关金融产品和服务，通过贷款贴息等方式切实解决休闲农业经营主体融资难问题。