省人大常委会预算工委

党的十八届三中全会提出加强人大国有资产监督职能。2017年12月，党中央印发《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》。2018年12月，省委印发了《中共江苏省委关于建立省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》。经过几年的有效实践和积极探索，省人大常委会国有资产管理监督工作开局良好并实现第一个五年周期圆满收官。今年是实施国有资产管理情况报告制度新周期的第一年，根据党中央、省委和省人大常委会党组关于国有资产报告“全口径全覆盖”以及监督“全过程全方位”的决策部署，省十四届人大常委会第五次会议将审议省政府关于2022年度国有资产管理情况的综合报告，听取和审议企业国有资产管理情况的专项报告。

为做好前期工作，我委赴省财政厅、省国资委等部门进行座谈交流，赴新华报业、凤凰集团、江苏有线等国有企业和镇江、常州、苏州等地开展专题调研，同时收集梳理人大代表议案建议和审计报告中涉及国企管理方面的问题意见，在此基础上形成调研报告。

一、企业国有资产基本情况

2022年，根据党中央“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的明确要求，全省国资国企扛起责任、迎难而上，国有资产运营态势良好，国有资本实现保值增值。从规模看，截至2022年底，全省国企列统户数1.19万户，资产总额23.35万亿，较年初增长9%；全年实现营业总收入1.9万亿，同比增长6%，规模实力逐步壮大，企业户数、资产总额、营业收入都位居全国前列。分层级看，截至2022年底，省属国有企业资产总额1.65万亿，较年初增长9.1%；全年实现营业总收入4521亿元，同比增长11.8%。市县国有企业资产总额21.7万亿，较年初增长9%；全年实现营业总收入1.45万亿，同比增长4.3%，市县国有资产占据主要份额，但营收增速明显低于省属国有企业。从分布看，省国资委监管的一级企业24户、各级企业1486户，资产总额1.46万亿、净资产6426亿元，同比分别增长9.5%和6.1%，在企业资产总额排全国第24位的背景下，实现利润总额位列全国第13位。省财政厅监管的省属文化类一级企业7户、各级企业395户，资产总额1639亿元，全年实现营业总收入315亿元；上市企业4户，市值418亿元，资产总额775亿元。从质态看，随着国企改革三年行动圆满收官，我省国资国企持续改善资产运营质量，积极推进多元化发展战略，发展效益不断提升，近五年来，全省国有企业资产总额、净资产、利润总额分别增长135%、111%、35%。新华报业积极布局投资板块优势增长点，扭转了2012年以来经营业绩下滑势头，2018年至2022年利润总额增长3倍；凤凰集团控规模、调结构、稳增长、提质效，综合实力居全国同行业之首，连续2年位列“全球出版50强”前10位。

2022年，我省围绕做强做优做大国有企业，切实加强和改进国有资产管理，全力以赴推进国企改革三年行动高质量收官。主要有以下举措和成效：

一是统筹做好顶层制度设计。深入贯彻落实省委省政府《关于新时代推进国有经济布局优化和结构调整的实施意见》，编制省属国资“十四五”发展规划和12个专项行动方案，形成了“1+N”规划体系，强化企业发展战略规划引领。制定出台文化企业深化改革加快发展实施方案，从完善有文化特色的现代企业制度、巩固提升控制力影响力、健全市场化经营机制、强化国有文化资产监管和加强党的建设等五个方面提出工作要求，充分体现江苏特色和文化特点。

二是全力服务经济社会发展。在服务重大战略、创新发展等方面担当作为，充分发挥投资拉动作用。省国资委监管企业全年投资1360亿元，其中固定资产投资872亿元，同比增长10%，投资的省重大项目占全省的21%，投资强度达到历史最高水平。省市国有企业全年减免房租25.44亿元，惠及4万余家服务业小微企业和个体工商户，全年共招聘2.62万人，极大缓解了经济下行背景下高校毕业生就业难问题。全力参与重大工程、基础设施和公共服务建设，在综合交通、能源保供、农业现代化等方面发挥了重要作用。省属文化企业积极承担先进文化宣传和传承使命，始终把社会效益放在首位，较好实现社会效益和经济效益的统一。

三是全面推进企业重组整合。围绕做强做精主业，完善产业链、供应链，提高企业核心竞争力，积极推动战略性重组和专业化整合。2017年以来，先后实施十余次重大战略重组。2022年又启动江苏省属贸易企业重组整合、康养集团组建工作。特别是江苏省属贸易企业重组整合，涉及5户企业、4户上市公司，资产规模近千亿，主营业务包含进出口贸易，且各具特点和优势，是江苏省属企业历史上涉及面最广、力度最大的一次改革重组，主要目的就是打造服务江苏实体经济发展及产业链、供应链安全稳定的世界一流企业。依托省级资本运营平台，积极推进省级党政机关和事业单位经营性国有资产资本化板块化运营，包括省级电影资产整合、原省水利厅所属企业与省属水利类资产战略重组等。

四是不断深化混合所有制改革。聚焦深度融合，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，稳妥推进混合所有制改革。把上市作为重要形式，建立省属企业上市后备资源库，合力加快上市步伐，江苏交控、苏豪控股集团所属的2户企业和1项资产成功上市，徐矿能源股份沪市主板首发上市通过审核。针对文化企业特殊属性，积极探索在省属文化二级及以下企业中试点混改的形式和路径，凤凰集团完成向中国移动非公开转让凤凰传媒10%股份。

五是持续理顺监管体制机制。以管资本为主，推进国资监管职能转变。坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一，印发《江苏省国资委授权放权清单（2022年版）》，分别针对国有资本投资运营公司、产业集团公司等不同类型企业进一步明确了授权放权事项。强化对授权放权的跟踪督导，定期评估授权放权的执行情况和实施效果，及时调整授权放权事项和范围。创新监管方式，首次建立省属企业外派财务监督专员制度，首次实现对省属企业预算全过程管理，首次开展企业年报主审会计师事务所由省国资委选聘，首次完成对省属企业年度综合考核。首次出台文件加强和规范省属文化企业国有资产进场交易，组织开展省属文化企业投资项目后评价。在全国率先启动省级党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管改革，截至2022年底第一阶段改革任务已基本完成。突出债务风险防范，建立资产负债率约束机制，加强贸易业务重大风险管理，加强上市公司并购行为监管等。

六是深入推进中国特色现代企业制度建设。坚持把党的领导融入公司治理各环节，省属企业集团及重要子企业全部制定实施党委前置研究讨论重大事项规程和事项清单。完善公司治理，省属企业党委专职副书记进入董事会实现全覆盖，各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制全面建立。全部实现董事会应建尽建、外大于内，全部建立董事会向经理层授权制度。健全市场化经营机制，全面推行市场化用工，全面实行经理层成员任期制和契约化管理，管理人员竞争上岗人数占比70.5%，末等调整和不胜任退出人数占比6.1%。

二、面临的困难与问题

调研发现，我省国资国企改革发展成效显著，但企业国有资产管理还面临一些问题，需要进一步高度关注。

（一）国资实力不强且布局有待优化。一是企业实力有待提升。目前，我省企业国有资产总量大，但“大而不强”问题明显，盈利水平不高，研发投入强度不够，支撑企业可持续发展的主营业务不够突出，还没有入围财富世界500强的国有企业，与江苏经济大省的地位不相匹配。二是国资布局较为分散。从全省来看，国资主要集聚在社会服务业、房地产业、建筑业、交通运输业四大板块，工业板块优质企业不多。部分行业国企数量过多，如多家省属企业在新能源、现代农业等领域都有布局，一定程度存在重复投资、同质化竞争情况，行业集中度不够，无法形成规模优势，与国家推动形成“一业一企”（ 一个产业领域一家企业）布局要求还有很大差距。三是产业转型升级仍需大力推进。国有企业产业链的附加值和核心竞争力还不足，处于产业链、价值链高端的企业不多，未能有效发挥在高端引领、重大前沿技术创新等方面的表率作用。服务全省重大战略实施能力还需提升，向前瞻性战略性新兴产业等领域开拓力度不够，向关系国民经济命脉、国计民生的重要行业集中程度还不高。四是文化类企业经营结构需要优化。省属文化企业多数脱胎于文化事业机构，事业单位人员成本与宣传成本等包袱较重。近年来受新媒体巨大冲击和外部环境变化影响，广告收入锐减，可经营开发资源有限，加之事企收入差不断扩大引发的矛盾，人才流失情况严重，改革发展举步维艰，在加快调整文化企业经营结构，探索发展新业态、新思路、新模式等方面需要着力推进。

（二）监管体制机制尚不够完善。一是国有资产集中统一监管还未彻底完成。除省政府授权省国资委、财政厅管理的企业国有资产外，还有一部分企业国有资产仍然按出资或企业隶属关系把管理放在相关部门和单位，如高校所属企业、地矿地勘单位所办企业等，尚未纳入经营性国有资产集中统一监管体系，在统一监管制度、方式、统计标准和风险防范机制等方面有待完善。二是现代企业治理机制不够健全。董事会职能作用发挥不够充分，合格外部董事来源渠道有待拓展。市场化选聘、退出的职业经理人制度不够健全，管理人员“能上不能下”的局面没有根本性改变。有的企业“三会”权责边界不清晰，缺乏协调运转的机制；有的企业因决策程序复杂、决策链过长，存在跟不上市场反应等弊端。三是出资人履行职责不够规范。政企不分、政资不分问题不同程度存在，国资监管机构的出资人职责与行政监管职责存在交织，“越位”和“缺位”并存，派出的部分国有股权董事、监事履职不够到位，还不完全适应以市场化方式参与企业治理。

（三）国资管理质量还需要提高。一是缺乏容错纠错的落实机制。部分企业担心在运营管理、投资决策、创新发展等方面产生风险，加上激励约束、尽职免责等机制尚不健全，导致改革意愿不强，发展信心不足，一定程度上制约了企业运营效率和空间拓展。二是考核机制不够健全。考核国有企业提供公益性服务、承担社会责任等指标的精准性有待进一步提高，对加大科技创新、实现高质量发展等引导还需进一步强化。部分省属文化企业反映，《省属企业高质量发展综合考核办法》与《省级文化企业工资总额管理暂行办法》在考核指标和计分方式上有着较大差异，建议进行有效衔接，形成统一的考评机制。三是境外企业管控较为薄弱。省属境外企业204户、资产总额506.2亿元，分布较广且治理结构不同于国内企业，境内母公司和有关部门对境外国有资产的管控手段较为单一且缺乏有效制约，境外企业领导人员的经营决策权相对集中，存在一定的经营风险、财务风险和廉洁风险。同时由于受到所在国法律制度、物价外汇、市场环境等相关因素的制约，一些境外企业仍存在一定的法律风险、市场风险和利率风险等。

三、意见和建议

今年是全面学习贯彻党的二十大精神的开局之年，也是国企改革深化提升行动的起步之年。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，纵深推进新一轮国企改革，持续优化国有经济布局结构，不断健全以管资本为主的国资监管体制，做强做优做大国有资本和国有企业，为推进中国式现代化江苏新实践作出更大努力。

（一）持续深化改革，扎实开展国企改革深化提升行动。在全面评估国企改革三年行动计划成效的基础上，加快制定并实施我省国有企业改革深化提升行动（2023-2025年），更大力度打造现代新国企。一是突出党建引领。深入贯彻习近平总书记关于国资国企改革发展和党的建设重要论述，始终加强党对国有企业的全面领导，把党的领导、党的建设融入企业运营管理全过程、各方面。进一步明晰国资监管机构、国有企业党委（党组）和派出董事监事的职责范围，通过完善公司治理机制、发挥党委（党组）和董事监事作用等，着力推进党建工作与生产经营深度融合、党建责任制和生产经营责任制有效联动，实现加强党的领导和完善公司治理的有机统一。二是完善国资监管体制机制。加快推进企业国有资产集中统一监管，研究实现企业国有资产集中统一监管的路线图和时间表，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。切实转变国有资产监管职责，进一步调整优化职能和机构，加快实现“四个转变”，促进国资监管机构重点关注国有资本宏观布局和结构调整、国有经济整体绩效和创新能力，依照公司法等法律，以出资为依据，依法行使出资人职责。三是健全现代公司治理机制。完善董事会制度，动态优化国有企业党委前置研究讨论重大经营管理事项清单，完善“三重一大”决策机制，通过引入国企现职高管、国内优秀民营企业家等拓展外部董事来源，提升外部董事素质和履职能力。深化三项制度改革，加强职业经理人制度建设，真正实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。结合混合所有制改革，完善市场化薪酬分配机制，合理设定竞争性较强行业的企业负责人薪酬标准。支持更多国有企业运用国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权激励和分红激励等中长期激励政策，充分激发企业发展活力。

（二）强化创新引领，扎实推进提质增效促发展。聚焦提高国有企业核心竞争力和增强核心功能，优化国有经济布局，更好地发挥国有经济战略支撑作用。一是更加注重创新引领作用。强化国有企业创新主体意识，自觉把企业发展放到建设现代化产业体系中来推进，持续加大研发投入力度，打好关键核心技术攻坚战，实行建平台、搭载体、聚资源、促转化并重，超前谋划抢占创新制高点，努力在科技创新中发挥引领作用。加快国资国企转型升级，促进国有企业数字化、网络化、绿色化、智能化发展，加大国有资本改造提升传统产业的力度，加大非主业、非优势业务和低效资产、无效资产以及管理链条过长企业的清理处置力度，以释放资源、增强活力、提升效益。二是着力提升国有企业核心竞争力。围绕产品卓越、品牌卓著、创新领先、治理现代要求，聚焦控制力、影响力、带动力、抗风险能力等指标，加强与同行业国际先进企业的全面对标，分行业加快建立可量化可操作的世界一流企业评价体系，做好与经营业绩考核指标的有效衔接，加大对自主研发能力强、核心技术和产品多的企业的支持激励，因地制宜做好重组、整合、调整、优化，加快打造一批重点行业和关键领域龙头企业、原创技术“策源地”企业、现代产业链“链主”企业。三是持续优化国有经济布局。推动国有资本更多投入先进制造业，加大新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备等战略新兴产业布局力度。大力发展绿色经济、循环经济、低碳经济，优化资源利用结构，推动形成绿色发展方式和生活方式，努力解决部分国有企业之间产品相似、重复建设等同质化竞争问题。强化国有资本在铁路、机场、港口、高速公路等重要基础设施领域的有效供给，提升战略支撑功能，当好服务经济社会发展的主力军。

（三）切实守牢底线，有效防范和化解各类风险。坚持统筹发展和安全，强化底线思维，坚决守住不发生系统性风险底线，以高水平安全保障企业高质量发展。一是认真落实国有资产清查工作。切实摸清企业股权结构、资产负债及数量变动趋势、国有资产处置和收益分配、国有资本及其享有的权益、总资产报酬率等“家底”情况，为促进国有资产保值增值打好基础。二是抓好重点领域风险防范化解。压实各级企业主体责任，增强风险处置的精准性、有效性。强化投资管控，严控高负债投资，严控低效益投资，严控非主业投资。稳妥做好重点领域、重点企业风险处置，强化资产负债率刚性约束，抓好房地产、金融等领域风险防范应对，妥善解决个别国有文化企业事企收入差不断扩大、社保欠缴等历史遗留问题。三是高度关注国际化经营风险。加强对国际贸易形势的研判，稳妥慎重、规范有序地推进国有企业国际化经营，提升企业国际合规水平和风险防范能力。健全国际化经营风险管控机制，不断强化境外项目管理，规范境外经营行为，加强企业间沟通协作和企业内部业务统筹，坚决避免无序竞争，确保境外资产保值增值。四是健全风险防控责任制。完善责任清单、权力清单，动态调整重点管控企业名单，强化业务规范、考核约束、违规追责等联动管控，加强监督检查和责任追究，确保风险管理真正落地落实。

（四）完善报告制度，推进国有资产治理现代化。五年来，国有资产报告制度不断健全，有效推动了国有资产管理体制改革与管理绩效提高。下一步，要推进国有资产治理水平不断提升。一是突出重点，提升报告质量。进一步报清国有资产家底，将全省重大投资、重大基础设施建设形成的国有资产列入报告重点内容；政府和社会资本合作项目的资产管理情况，在条件成熟时要及时纳入国有资产报告体系；细化区域、行业、类型等结构分布，增加特点特征的总结提炼，减少一般性报账；进一步说明国有资产管理情况以及重点改革进展，用足用好国有资产管理评价指标，用数据反映工作、用数据支撑观点；进一步讲透存在的问题，强化对问题的原因分析，促进精准施策、彻底整改。二是强化与预算决算审查监督的衔接。推动进一步优化国有资本经营预算管理制度，加强对预算资金形成国有资产的监督；推动进一步优化预算支出结构，提高预算资金使用绩效。继续扩大国有资本经营预算覆盖范围，逐步将全部国有资本应当上缴的经营收益都纳入其中。立足将国有资本经营预算作为国有资本布局优化和结构调整的治理平台，在加快解决历史遗留问题的基础上，重点加大对重要行业和关键领域的资本金补充力度，以增量调整带动存量优化。三是加强与审计监督的衔接。全面落实党中央关于加强人大国有资产监督、实现国有资产国有资源审计全覆盖等改革要求，根据各类国有资产管理目标和监督重点，健全国有资产审计工作与人大国有资产监督工作有机衔接机制，将国有资产审计结果及整改情况单独在审计工作报告和审计查出问题整改结果报告中反映，形成监督合力，更好发挥审计监督对人大监督的服务支撑作用。要积极践行和发展全过程人民民主，拓展人民群众有序参与国有资产管理的渠道和空间，健全吸纳民意、汇聚民智的工作机制，通过支持和保证人民当家理财，守护好全省人民共同财富。