2016年初中共中央发出关于加强和改进人大代表有关工作的通知。通知以问题为导向，以提高人大代表素质为核心，提出了“努力建设一支德才兼备、代表性强、结构合理、服务人民、履职水平高的人大代表队伍”的目标任务，同时在高度总结概括人大制度建立以来，特别改革开放三十多年人大代表工作的经验的基础上，从严格把好代表“入口关”，强化对代表监督管理，多方分工负责共同做好代表工作这三个重要环节提出六项具体措施，这对做好新时期人大工作具有十分重要的指导意义。
人大代表是国家权力机关的组成人员，代表的个体素质高不高，代表的整体结构是否合理，是提高人大及其常委会工作水平和工作成效的关键。在早期政权建设中，我们党就十分关注代表素质问题，重视把好代表的“入口关”。
一
代表人选的首要标准是政治合格。政治合格有两层含义，一是代表身份的政治属性必须与政权性质相匹配，相一致。解放前夕毛泽东同志提出，新民主主义的政权是工人阶级领导的人民大众的反帝反封建的政权。所谓人民大众，包括工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级，而以工人、农民（士兵主要是穿军服的农民）和其他劳动人民为主体。这个人民大众组成自己的国家并建立代表国家的政府。基于这种分析，他强调“选举权只给人民，不给反动派。”换言之，人民政权机关的组成人员只能在“四大阶级”中挑选产生。但与此同时，他也做过另外一些设想，例如1949年9月，他在为中共中央起草的《关于各地召开各界代表会议的指示》中提出，“无论是各界代表会议或人民代表大会，党员均不要太多……大体上党员及可靠左翼分子，略为超过二分之一即够，以便吸收大批中间分子及少数不反动的右翼分子，争取他们向我们靠拢。”他在另一个指示中重申了上述观点，并进一步提出“中间分子及必须拉拢的少数右翼但不反动的分子可让其占三分之一左右的数目。”但这一设想最终没有在四年后人大代表选举中得到体现。1953年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》采用以阶级作为划分身份的标准，这种以阶级为政治标准限制，直到上世纪七十年代末八十年代初才被打破。代表人选政治标准的另一层含义是政治态度、政治倾向乃至政治行为，必须服从执政党——中国共产党的领导，赞成并拥护党的路线、方针、政策，有的还要落实到具体行动上。例如1949年12月通过的省、市、县“各界人民代表会议通则”第三条规定，获得代表资格的首要条件，必须“反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义，赞成共同纲领。”再如1949年周恩来同志在一次会议上谈到全国政协代表安排时说，“我们既然是实行新民主主义，……代表当中当然不能包括一切反动派和反动分子”，但是这并不排除代表中“包括从封建阶级、官僚资产阶级中分化出来并投向革命阵营的爱国民主人士。”这说明在特定情况下，一些人政治倾向的变化（从敌对阶级分化出来）、政治行为变化（投向革命阵营），可能突破原有的阶级身份约束，成为代表人选，从而表现出一定的灵活性，有利于体现代表的广泛性。1954年人民代表大会制度确立后的不同时期、不同阶段，党的路线、方针、政策进行了多次调整，工作中心、工作重点也几次转移，这对代表人选的政治标准也提出了不同要求。例如对第一届人大代表的政治要求是“拥护国家在过渡时期的总路线，并在实际行动中有积极表现者。”再例如四年后各级人大换届时对代表人选的要求是“社会主义建设和社会主义改造运动中的先进代表人物”。第一次明确提出代表的“先进性、代表性”。“文革”结束后，对新一届人大代表人选的资格要求是：（1）坚决拥护英明领袖华主席为首的党中央，拥护中国共产党的领导，忠于伟大社会主义祖国，自觉学习马克思主义、列宁主义、毛泽东思想，努力为人民服务；（2）应是阶级斗争、生产斗争、科学实验三大革命运动中的积极分子，在反对“四人帮”斗争中表现较好，为群众所信任。从前三十年的情况看，政治标准始终是代表人选严格的首要条件，这个传统一直持续到改革开放以后。这说明，对各级人大代表而言，不断提高其政治素质永远是第一位的。
对国家权力机关成员的另一个要求是与原地区人民群众有着密切联系。1948年11月中共中央在《关于在新解放城市中成立各界代表会办法的规定》中分析认为，许多城市解放后，工作中的“中心弱点”，就是与广大群众联系不够，“虽然已经掌握政权，但还没找到与广大群众联系的最适当的组织形式和工作方法。”为了解决这个问题，必须建立代表机构，成为军管会和临时人民政府传达政策、联系群众渠道。而代表机构成员除了须有符合要求的政治身份和革命倾向外，还“必须尽可能地多请原与群众有密切联系的代表”，在他们的协助下，使党的决定和主张，取得广大人民的拥护，保持人民政府与群众的密切联系，“使我们能够听到群众呼声，探知群众的要求，并取得群众的协助来解决各项困难问题。”1953年《人民日报》元旦社论号召“从现在起，就应当在人民群众中间进行最广泛的宣传，告诉人民认真地准备这次选举，以便把人民所真正满意和认为必要的人选举代表。”同年2月，邓小平在《关于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法（草案）说明》中要求广大选民，“经过充分民主的选举……，把群众所爱戴的联系群众的人选到这些组织的工作岗位上来。”在此后的历次选举中都把“密切联系群众”“为群众所信任”“为广大人民群众所拥护”“听取和反映人民群众的意见建议”作为代表人选的必要条件，虽然各个时期的表述不尽相同，但意思都是一样，那就是代表人选必须具备广泛的群众基础。
建国初期对人大代表人选的要求除了以上两个主要条件外，还有两点值得注意。
一是代表必须能够参加会议，开展议事工作，不能只空占名额。周恩来在向全国政协代表报告工作时专门强调，“参加的代表，一般都请他们到会，不要只是列名”，“因此，原则上能够来的才确定他为代表，不能来的就不提名。”并把它专门作为一项组织原则。这项原则显然包含了两个方面，从代表人选的主观上讲，必须有主动履行代表职务的意愿出席会议；从客观上讲代表人选的身体状况、本职工作应能允许他有精力、有时间从事代表工作，参加代表活动。否则不宜作为代表人选。
二是1954年一届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第四章第三十二条规定，“全国人民代表大会代表必须效忠人民民主制度，遵守宪法和法律，……主动地协助宪法、法律和国家政策的实施。”虽然在后来的二十多年里，我国的民主法制遭到严重破坏，这条规定也基本上无法得到落实。但今天回过头去看，“效忠人民民主制度，遵守宪法和法律”依然能够穿透历史的尘埃，熠熠生辉，动人心魄。
二
1979年7月，五届全国人大二次会议重新制定了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，这两部基本法律对各级人大代表提出了新的标准。1992年4月七届全国人大五次通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》从权利和义务两个方面对各级人大代表提出了更为具体、全面的要求，这对于选举代表，做好代表工作具有重要指导作用。
以我省为例。1982年10月至1983年3月，江苏省六届人大重新回归依法选举的轨道，对省人大代表人选提出如下要求：“（一）在政治上，必须拥护中央十一届三中全会以来的路线、方针、政策。（二）在联系群众方面，能听取、反映人民群众的意见建议，能把人大通过的法律、法令、决议、决定精神带到群众中去进行宣传，为广大人民群众所拥护。（三）在能力方面，有独立审阅大会文件的文化水平。”前两项标准沿续了对代表人选的一贯要求：政治合格、有群众基础。第三项虽然以今天的眼光看并非大事，但这是多年来第一次对代表人选的能力素质提出的要求。这项也表明，以往有一部分人大代表确因文化水平过低而影响了议事工作的质量和水平，而这种情况，在解放初期大量存在是难以避免的，如果经过三十年的和平建设，初等教育十分普及的情况下，在省级国家权力机关仍有一些代表不能审读大会文件的现象，那就让人无法理解了。
对省七届人大（1988—1993年）代表人选的要求是：（一）拥护中共十一届三中全会以来的路线、方针、政策，坚持四项基本原则和改革开放两个基本点。（二）具有一定政策水平和工作经验，有一定的社会活动能力和参政议政能力。（三）能够模范遵守宪法和法律。（四）密切联系群众，反映群众意见和要求。（五）身体较好，能够正常工作，参加人大各种活动。以上五项标准中，除政治合格、密切联系群众外，对代表的参政能力提出了进一步要求。其中，第五项有较强的针对性，由于特殊的历史原因，省六届人大代表中有许多人年龄偏大，有一些人届中去世，也有不少人体弱多病，不能坚持正常工作，所以换届时把“身体较好”专门作为一项条件提出来，在当时是十分必要的。此外，还提出，新的代表不仅自身能遵守法律，而且还应为社会公众作出表率和垂范。
省八届人大（1992—1998年）代表人选和省九届人大（1998—2002年）代表人选的要求与七届基本相同，除了必须政治合格、密切联系群众外，主要强调代表的参政能力，如“具有一定的参政议政能力和社会活动能力，能够认真履行代表职务，积极发挥代表作用”。
对省十届人大（2003—2007年）代表人选进一步强调：“人大代表是国家权力机关的组成人员，承担着宪法和法律赋予的重要职责，而不是一种荣誉职务。要十分注重提高代表的素质。”包括“拥护党的基本路线，模范遵守宪法和法律，密切联系人民群众，努力实践‘三个代表’要求，具有较强的执行代表职务的责任感和能力。”同时第一次提出：“对于难以发挥代表作用的，不宜推荐为代表候选人”这种排除性条件。
1982—2002年省六届人大至省十届人大换届选举时对代表人选提出的要求和标准，与前五届相比较，有着几个明显的区别：第一，对代表人选的政治标准虽然仍是第一位的，但阶级出身、阶级身份的痕迹已大大弱化以至完全摒弃，更主要体现于对执政党的路线、方针、政策政治认同和拥护上。第二，由于党的十一届三中全会以后，在政治思想上始终坚持“一个中心，两个基本点”的路线、方针、政策，因而这30年对代表人选的政治要求也是一贯的，不像前五届变动不居。第三，对代表人选的履职能力要求逐届增高，从文化水平、身体状况、到工作阅历经验、社会活动能力、责任意识等，这已成为新时期代表人选必不可少的重要标准和必要条件之一，而在此之前，对代表人选几乎没有这方面要求。第四，从1988年起，把模范遵守宪法、法律作为代表人选不变的条件之一。这也是新的时期人大代表必需具备的素质。
三
除了对代表人选的个体提出要求、标准和条件外，历次换届选举还对人民代表大会的整体结构提出要求，进行安排，使国家权力机关成员在总体上既充分体现广泛性，又保持一定的工作效率，达到结构上的最优化。
首先要有适度的数量规模。邓小平在1953年选举法说明中对人大组织结构提出两个原则，一是必须使各级人民代表大会是具有工作能力的国家政权机关，即便于召集会议，又便于讨论问题和解决问题；二是必须使人民代表大会中既有社会各民主阶级、各民族的代表，又须注意到代表的地区性。据此，当时的选举法规定乡、镇人大代表名额，一般为15—35人，市人大代表名额一般为100—350人，省人大代表名额较多，一般为100—500人，全国人大代表名额约为1200人。这个原则虽然一直为以后重新制定和修改选举法所沿袭，但在实际工作中往往偏重于代表数量的扩张，这就影响和削弱了国家权力机关的工作效率。如何把代表数量与国家权力机关工作效率二者更好兼顾起来，做到有机统一，这是今后人大代表工作中仍须研究解决的一个重要问题。
其次是代表的构成要充分体现广泛性。这种广泛性集中体现在不同党派，不同界别、阶层在代表席位中所占比例的分配上。
早在全国解放前夕，中共中央已考虑这一问题。1948年4月，毛泽东同志在晋绥干部会议上的一次讲话中说：“在各级人民代表会议中，必须使一切民主阶层，包括工人、农民、独立劳动者、自由职业者、知识分子、民族工商业者以及开明绅士尽可能地都有他们的代表参加进去”，以“实现联合一切民主阶层的任务。”1949年9月，他指示：“人民代表大会中党员均不要太多，以能保证通过决议为原则”之后，他又指示：“大体上，党员及可靠左翼分子，略为超过二分之一即够，以便吸收大批中间分子及少数不反动的右翼分子，争取他们向我们靠拢，”他还设想，“中间分子及少数右翼但不反动的分子，可让其占三分之一左右的数目。”中共中央和毛泽东对构建民主政权独创性思考很快付诸实践。同年九月下旬成立第一届全国政协，不仅其组成人员中，来自各民主党派、各阶层的人士占有较大比例，而且政协会议选举产生的中央人民政府副主席、政府委员，副总理、政务委员中非中共人士占一半左右。共产党领导的、多党派、多阶层合作的政权体制初步得到确立。然而这一构想和实践并没有在五年后人大建设中完全贯彻实施。究其原因，既有国内因素，也有国际因素。国内因素是新中国建立不久，敌对势力没有完全消除，新政权的结构中必须把敌对阶级排除出去。国际因素主要来自苏联的影响。中国共产党在建国初期所建立的有别于苏联政治体制，使得苏共领导怀疑中国走“南斯拉夫道路”，担心过多民主党派和无党派人士参与，可能使中国政府走向亲西方的路线。1952年10月斯大林对率团参加苏共十九大的刘少奇建议，“我想你们可以在1954年搞选举和宪法。我认为这样做，对你们是有利的。”斯大林还特别提醒说：“中国国内还有一个问题，你们现在的政府是联合政府，因此，政府就不能只对一党负责，而应向各党派负责。这样，国家的机密就很难保证。”“如果人民选举的结果，当选者共产党员占大多数，你们就可以组织一党政府。”（刘政《人民代表大会制度的历史足迹增订版》第231页）由于这些复杂的原因，最终导致人民代表大会组织结构中党派划分的格局与解放初中共中央设想实践之间出现一定的差异。
经过土地改革和城市工商业社会主义改造，社会阶层重组，一些阶层消失，一些阶层合并。如1949年南京市第一届各界人民代表会议代表按阶层划分为驻军机关、职工、农民、工商、教育、科技、青年学生、少数民族、自由职业、宗教、特邀共十二个阶层。1954年江苏重新建省后的省人民代表大会由工人、农民、干部、解放军、知识分子、华侨、少数民族、其他劳动者八个阶层构成，代表比例每届都有调整变动，历经六十多年后，变化最大的是干部代表和工作在第一线的工农代表。随着中共党员在代表中占比的增加，国家干部的比重也不断提升，以至人们担心，人民代表大会将为干部代表大会。另一方面，各级人大代表中真正工作在第一线的工人、农民及其他劳动者比例过低问题、这些年暴露出来的代表身份失真问题，也引起全社会的高度关注。
四
选举人大代表分两步走。按照一定程序提名并确定代表人选是第一个环节。先由党委按照法律规定，对新一届人大代表的资格条件、构成比例、各选举单位应选代表的名额以及选举工作的时限提出具体的原则和要求，形成完整的可操作的方案，转发各选举单位党委和本级各有关部门党委。各选举单位党委和本级有关部门党委按照方案的各项要求，经过考察，提出初步代表人选，并在一定范围内听取干部群众、党内外人士对代表人选的意见建议，进行适当调整。最后，作为各选举单位党委、民主党派、社会团体的代表人选的建议名单介绍并推荐给本级人民代表大会会议主席团，列入会议议程。
上述情况表明，提名决定代表人选的全过程有三个特点，第一，始终在各级党委的指导下有计划，按步骤进行，充分体现了党对人大换届选举这一重大政治事项的直接领导。第二，从历史的角度看，提名代表人选的基本方式、方法延续了1949年以来的一贯传统，即推荐、考察、协商，已基本形成固定的党内民主程序和模式。第三，从六十多年人大工作的实际情况来看，代表选举可分为两个环节：即“提名代表人选”和“选举产生代表”，这两个环节既有明显区别，又有密切因果联系，但毋庸置疑的是，提名代表人选这个环节在整个选举过程中起到了决定性作用。
依照选举法和人大组织法规定，经选民直接选举或人民代表大会间接选举产生各级人大代表，是选举工作的第二个环节。既然对国家权力机关成员进行选举，自然蕴含择优录用之意。这层含意最早体现在“选举人可按代表候选人名单投票，亦可另选自己愿选的其他任何选民”规定之中（1953年2月11日《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》第7章第51条），但这毕竟是特殊情况和小概率事件。如何使选举进入法定程序后能够更为广泛地体现民主精神，在党内民主的基础上，进一步发扬人民民主，把好人大代表素质关，而不是单纯的走程序、走形式选代表，这是改进选举制度的一个重大问题。第一个认真思考改进代表选举制度的是时任全国人大常委会委员长的刘少奇同志。1957年6月，一届全国人大第七十五次常委会会议上，他在谈到来年人大换届选举问题时说，代表候选人可以多于应选人数，例如选10个代表可以提20个或者25个候选人。在随后召开的一届全国人大四次会议上，专门讨论了刘少奇同志的这个建议，并就实行差额选举达成了共识，但由于种种原因，“差额选举”直到1979年以后才出现在重新修定的选举法之中，并从1979年下半年起，首先在全国范围内的县级直接选举中开始实施。从本质上讲，选举的目的就在于通过选举人对候选人的挑选、选择，择优录用人大代表或领导人，近三十多年的实践也证明，实行差额选举是我国选举制度的一次重大改革，也是我国民主政治建设的一个进步。情况表明，通过差额选举，省人大代表的素质逐届提高，从而有力推进了省人大及其常委会工作的不断发展。
综上所述，把好人大代表准入关，是代表工作的首要任务，也是不断提高代表素质的关键所在。这项工作的主要责任在各级党委，其作用不仅体现在遴选代表的第一个环节——按既定的标准和要求提出代表人选，同时也体现在遴选代表的第二个环节——依照法定程序指导选举工作。这些都充分体现了党对代表选举工作的领导，也是执政党实现对国家权力机关领导的重要途径。
（作者高咏沂系省人大常委会特约研究员，省人大常委会原副秘书长、研究室主任）
