（2019年9月24日）

　　根据省委关于建立国有资产管理情况报告制度的意见，省十三届人大常委会第十一次会议审议省政府关于国有资产管理情况的综合报告，听取和审议企业国有资产（不含金融企业，下同）的专项报告。为配合常委会审议，我委组成调研组，与省财政厅、国资委等主管部门进行工作对接，了解我省国资管理基本情况；召开交通控股、农垦集团、金陵饭店集团等7家省属企业负责人座谈会，赴国信集团、苏豪集团实地调研，了解企业改革发展情况；收集梳理了人大代表议案建议意见、审计查出、巡视发现等涉及国企管理方面的有关问题，在此基础上形成了调研报告。

　　（一）国有资产总体实现保值增值

　　截至2018年末，全省国企户数7119户（不含金融、文化企业，下同），资产总额12.3万亿元、净资产4.5万亿元、归母权益4万亿元，规模位居全国前列。省属国企户数1763户，资产总额9639亿元，所有者权益4488亿元，归属母公司权益2906亿元。省属21户大型企业由省国资委监管，其他由省财政厅等部门监管。资产主要集中在交通运输、社会服务、工业、批发与零售业。省属企业所有者权益近五年来实现翻番，年均增长14%，较好实现了保值增值。

　　（二）国有资产运营质量总体较高

　　全省国企主要效益指标稳步上升。2018年，全省国企实现营业收入11855亿元、利润总额1072亿元、缴纳税费780亿元，同比分别增长10.7%、8.8%和19%。省属企业实现利润总额355亿元、归属母公司净利润187亿元，同比分别增长17.5%、17.9%，平均净资产收益率7.3%，盈利能力位居全国前列。

　　全省国企总体杠杆水平适中。2018年末，全省国企平均资产负债率63%，低于全国平均68%的水平。省属国企负债约束取得成效，资产负债率逐年下降，且没有政府隐性债务。其中主业处于重要行业和关键领域的商业二类企业，资产负债率基本在30%左右；处于充分竞争行业和领域的商业一类企业，保持在合理水平。

　　（三）国企支撑促进作用不断凸显

　　全省国企在关系国计民生等重点领域发挥表率作用。不少企业已成为交通运输、能源产业、“走出去”、“一带一路”建设的主力军，投资运营公路、铁路、发电比重分别占87%、71%、63%；在创新投资及重要物资生产储备、农业现代化、沿海开发等方面，具有重要的特定功能。积极履行社会责任，在助力脱贫攻坚、开展爱心公益活动、解决社会就业问题等方面作出了积极贡献。

　　2015年党中央、国务院出台深化国企改革、改革和完善国资管理体制意见以来，我省认真贯彻落实决策部署，紧紧围绕做强做优做大国有企业，积极推进国企改革，加强和改进国资监管，提升企业管理水平，取得了显著成效。

　　（一）有序推进国企改革发展

　　聚焦重要领域和企业主业，推进企业战略性重组。省级层面成功组建或整合4户大型国企，包括新组建省铁路集团、东部机场集团、做好组建省港口集团后续工作、整合酒店资源注入金陵饭店集团。列入清理计划的118户“僵尸企业”除涉诉以外全部出清，退出劣势企业和低效无效企业383户（项），集团管理层级基本压缩至3级以内。2018年省属企业聚焦主业，共完成投资568亿元，集中在基础设施、能源资源、现代服务业和战略新兴产业。

　　改善公司法人治理结构，逐步健全现代企业制度。截至2018年末，省属企业公司制改制任务基本完成，公司法人治理结构进一步完善。目前省属企业基本实现党委书记、董事长“一肩挑”，集团和重要子公司全部建立了董事会。17户省属企业开展外部董事制度试点，其中苏豪集团等10户企业建立起“外大于内”的董事会架构。注重发挥好经理层的经营管理作用，保障经理层依法行使管理生产经营等职权。

　　以上市为主要路径，加快企业混合所有制改革步伐。全省国有控股上市公司已达53家，其中省属上市公司（不含金融文化）11家。混合所有制改革试点范围不断扩大，方式日益多样，截至2018年末，全省国有控参股企业中混合所有制企业占49.5%，其中省属企业比例为64.7%。省属企业就“高质量发展走在全国前列”均制定了工作方案，国信集团、徐工集团工程机械公司等6户省、市属企业“双百行动”改革试点完成部署，交通控股、国信集团、高投集团、金陵饭店集团等一批省属企业已跻身全国同行业第一方阵。

　　（二）探索完善国资监管方式

　　以管资本为主，推进国资监管职能转变。省国资委近年来制定国企改革“1+N”（关于深化国有企业改革的实施意见和相关配套制度）82个，覆盖企业战略规划、投资管理、产权管理、资产管理、财务管理、薪酬考核分配、选人用人等经营管理全流程，并确定国信集团改建国有资本投资运用公司试点，探索进一步释放企业活力改革。

　　改革投资审批方法和投资决策机制，防止企业盲目投资。省国资委在省属国企建立投资负面清单，清单内项目履行报批手续，清单之外由企业自主决策。强化非主业投资管控，组织第三方专家对项目合理性、市场可行性、风险控制等进行论证，防止可能造成重大损失的项目上马。督导企业建立健全风险防控体系，防止发生重大经营风险。

　　改革考核办法和激励措施，推动企业更加注重提质增效、创新发展。完善省属企业负责人经营业绩考核办法，对企业经营业绩、党风廉政建设、领导班子实施“三考合一”，并对不同类型企业实施分类考核。深化劳动、人才、分配三项制度改革，推广华泰证券、高投集团试点经验，推进企业员工能进能出、管理人员能上能下、收入能增能减的“三能”改革。以省政府创新政策40条为引领，对企业实行研发费用视同利润、聘用特殊人才薪酬在工资总额外列支等鼓励措施，为企业创新创业提供支持。

　　建立监督工作闭环机制，强化国有资产监督。省国资委立足出资人职责，充分运用巡视、审计、纪检监察监督成果，强化监督协同，形成监督工作闭环。2018年省属企业列入监督闭环问题318项，问题整改后通过国资委验收销号。

　　（三）不断提升国企管理水平

　　省属企业不断加强和改进管理工作，集团和重要子公司实施重大事项决策、重要人事任免、重要项目安排、大额资金使用“三重一大”集体决策制度；制定党委会、董事会、总经理办公会“三会”议事规则；实施全面预算管理，集团公司每年编制投资和财务预算计划，加强各级企业固定资产、股权、投融资预算管理；内部控制体系和风险控制体系逐步建成，内部监督力量得到加强。苏豪集团健全内部约束机制，集团设立审计部门，重要子公司建立监事会，集团还对子公司实施财务负责人委派制度。

　　（四）党建工作取得明显成效

　　发挥党委领导作用，完善党委把方向、管大局、保落实的有效机制，省属企业集团全部实现党委书记、董事长“一肩挑”，配备专职党委副书记专司党建工作，确保党和国家重大决策部署落实到位。完成了党的建设进公司章程工作，明确了党委会在公司治理结构中的地位和作用。按照全面从严治党主体责任清单，制定党建工作要点，逐层签订责任书，全面开展党建述职述责评议，为国资国企改革发展提供坚强组织保证。

　　（一）国资布局和结构有待优化

　　一是国资布局结构较为分散。从全省来看，国资主要集聚在社会服务业、房地产业、建筑业、交通运输业四大板块，一些行业国资规模不大但国企数量较多，国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中的程度还不够。二是部分国有企业核心竞争力不足。在一般性领域国企面临日益激烈的市场竞争，部分商业一类省属企业净资产收益率偏低，创新能力不强，缺乏核心竞争力。在新兴产业领域国有企业科研投入不足，转换成本较高，风险容忍度较低，缺乏开拓创新精神。三是国有资本在整合调整产业、引领产业发展等方面影响力不足。部分国有资本分布在产能过剩行业，缺乏退出、整合的机制与功能，对公益性领域投资增长缓慢，在促进产业整合、改善产业组织结构方面作用不够明显。

　　（二）国企改革有待深化

　　一是有的国企现代企业制度还不够健全。部分企业市场主体地位尚未真正确立，缺乏有效的法人治理结构，缺乏制衡的问题较为突出。有的外部董事参与性不强，未能发挥应有作用；有的“三会”权责边界不清晰，缺乏协调运转的机制；有的企业因决策程序复杂、决策链过长，跟不上市场反应等，在制度设计上有待进一步分类细化完善。二是有的国企体制机制不够灵活。习惯于传统管理方式，在企业市场化改革、职业经理人制度和考核奖惩等方面推进不够，以市场为导向的选人用人机制和激励约束机制还有待进一步完善。少数企业领导人改革意愿不强，对制度执行存在认识误区，不愿意触及深层次矛盾和重大利益调整，制约了企业竞争力提升。

　　（三）国资监督力度有待加大

　　一是经营性国有资产集中统一监管尚未完成。除金融、文化企业外，2018年省级、市级尚有大量国有资产未被统一监管，管理工作分散在多个部门，影响了资源配置效率。二是国资监管方式尚需进一步转变。国资监管机构由管企业向管资本转变还需要持续深化，有的地方“放活”与“管好”的关系把握得还不够好，越位与缺位并存、与监管企业权责边界不清问题还不同程度存在，外部监督主体作用发挥还不够充分。

　　（四）企业国资管理水平有待提升

　　一是部分企业国资管理不够规范。有的在投融资决策、处置国有资产、处理财务问题方面管理不力；有的在贸易业务、借款担保、工程招投标等领域制度执行不严格，存在国有资产流失等问题；有的缺乏长远规划，短期经营行为严重，部分不良资产处置不及时，国有资产被低效利用。二是有的集团公司对子公司管控乏力。部分集团对下属企业核心业务关键环节管控落实不到位，存在子公司资产处置未按规定公开进行、资产核销未按规定报集团审批、无依据计提减值准备等问题。三是境外企业管控较为薄弱。省属国企设立的境外企业分布较广，公司治理结构不同于国内企业，尤其是境外企业领导人员的经营决策权相对集中，由于受到所在国相关法律制度等因素制约，境内母公司和有关部门对境外国有资产的管控手段较为单一，缺乏有效制约，一些境外企业的经营风险、财务风险和廉洁风险不容忽视。

　　（五）国企改革历史遗留问题有待解决

　　一是部分集团权属企业清理难度较大。有的集团权属企业数量较多，清理过程中涉及资产转让涉税清税、事业医保挂靠、债权债务清理等工商注销前置条款，如金陵饭店集团共有四类企业及三类参股企业34家，限期清理难度较大。二是部分企业国资产权问题尚未明晰。由于历史遗留原因导致产权不清，国有资产难以确权，如有的集团下属酒店产权问题，有的集团数十宗土地确权办证问题。三是剥离国企办社会职能工作有待加快。虽然明确了“授权委托、购买服务”的改革方式，但总体到位度还有待提高，需要进一步落细落实。有的企业改制后人员安置压力较大，有的企业超比例退休职工医保负担过重。

　　国有企业是国民经济发展的重要力量，国有资产是全体人民的宝贵财富。要坚持党对国有企业的领导，强化党组织的政治建设，扎实推进党风廉政建设和反腐败斗争。要切实抓好国资国企改革政策落地落实，做强做优做大国有企业，实现国有资产保值增值。要提高国有资本经营预算编制水平，规范国有资本经营预算收益管理，做好划转部分国有资本进入社保基金工作。

　　（一）以增强国有企业活力为中心，继续推动完善现代企业制度

　　坚持社会主义市场经济改革方向，不断完善产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。一要健全企业法人治理结构。分类推进国有企业改革，健全以公司章程为核心的企业制度体系，严格规范履行出资人职责的机构、股东（大）会、董事会、经理层、监事会和职工代表大会的权责，形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。改进董事会和董事评价办法，强化对董事的考评和管理，加强外部董事队伍建设。二要建立导向鲜明的选人用人机制。建立健全企业各类管理人员公开招聘，竞争上岗等制度，通过市场化选聘职业经理人依法负责企业经营管理，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。着力打通“三支队伍”，推动鼓励激励、容错纠错、能上能下“三项机制”落实落地，激发干事创业积极性。三要完善与社会主义市场经济相适应的激励约束机制。推动企业依法依规自主决定内部薪酬分配，建立与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。对国企领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法，探索建立员工持股、期权激励等多方式的中长期激励机制。同时，注重建立刚性约束机制，通过经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等制度手段，严格履职待遇，规范从业行为。

　　（二）以提高监管科学性为目标，不断完善国有资产管理体制

　　监管机构要准确把握出资人职责定位，加快以管资本为主职能转变，坚持增强活力和强化监管相结合，推进简政放权，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。一要着力提高国有资本配置和运营效率。建立国有资本布局和结构调整机制，不断完善经济社会发展规划和产业政策，完善有关国有资本重组整合、清理退出、创新发展的政策制度；加快淘汰落后产能和化解过剩产能，处置低效无效资产，推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域；推进国有资本优化重组，加快推动国有资本向前瞻性战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。二要完善国有资本授权经营体制。以管资本为主改革国有资本授权经营体制，推动国有资本合理流动优化配置，提高企业资产证券化率。总结国信集团等开展国有资本投资运营公司改革试点经验，探索有效的管控模式和运营机制，提高国有资本配置和运营效率。三要深化国企混合所有制改革。在坚持公有制主体地位的基础上，鼓励各类资本广泛参与，分类、分层推进国有企业混制改革，建立健全混合所有制企业治理机制，建立依法合规的操作规则，努力实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展；加快推进优质企业混改试点，以国有资产证券化的形式推动国有资本向基础性、平台性、引领性的关键领域优势产业集聚；支持股权多元发展，在竞争性领域引入社会资本，不断放大国有资本效能。四要推进经营性国有资产集中统一监管。坚持国有资产监管全覆盖，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。

　　（三）以保障国有资产安全为导向，切实强化国有资产监督机制

　　一要加强企业内部监督。完善企业内部监督体系，健全内部约束机制，强化内部审计，抓牢对关键部门和岗位的日常监督，实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，推进企业依法经营、合规管理。加强集团管控能力建设，规范对二级公司的授权和监管工作，尤其是加强对境外国有资产的监管，注重防范各类风险。二要强化外部监督协同。建立健全出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量高效协同的外部监督机制，提高监督效能。建立健全监督意见反馈整改机制，狠抓对存在问题的整改落实，形成监督工作闭环。三要严格责任追究。建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制和企业国有资产的监督问责机制，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产等行为，严格追究相关单位和个人责任，并将处理结果向社会公开。

　　（四）以破除体制机制障碍为重点，大力营造良好发展环境

　　一要落实减税降费政策。全面落实放管服改革政策，切实转变政府职能，减少审批、优化制度、简化手续、提高效率。落实国家减税降费各项政策，为企业高质量发展提供支持。完善和落实国有企业重组整合、国有资产产权转让等相关制度细则，确保重大改革于法有据。二要推动企业转型升级。继续深化供给侧改革，鼓励改革创新，按照“聚焦主业、加快提升发展质量，聚力创新、加快培育新增长点”要求，不断加大科技投入力度，强化创新驱动，提升企业品牌效益，打造国企良好口碑。三要妥善解决国有企业历史遗留问题。加快剥离企业办社会职能，帮助解决存在困难，采取分离移交、重组改制、关闭撤销等方式，剥离国有企业职工家属区“三供一业”和所办医院、学校、社区等公共服务机构，继续推进厂办大集体改革，对国有企业退休人员实施社会化管理，为国有企业公平参与市场竞争创造良好条件。