江苏省人大

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府的委托，现就《江苏省收费公路管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：

一、立法的必要性

从1987年10月我省设立第一个公路收费站以来，通过收费公路政策，我省第一轮规划的“四纵四横四联”高速公路主骨架提前12年建成。高速公路以外的国、省干线公路得到大规模改造，路网密度显著加大，路况质量极大改善。农村公路发生历史性巨变，全省1156个乡镇、17847个建制村，百分之百通了公路。收费公路政策为我省公路事业的发展作出了巨大贡献，主要表现为：一是为高速公路建设搭建了筹融资平台，形成了有效的筹融资机制，筹集了大量急需的建设资金。全省几乎所有的高速公路和跨江大桥都依靠收费公路政策筹集建设资金。二是通过收费公路政策在交通规费、信贷资金等方面为农村公路建设腾出了空间。2003年以来，全省投向农村公路建设资金达395亿元。这些资金不论是通过高速公路代筹，还是交通规费安排，或者是通过贷款筹集，其实都与收费公路政策密不可分。三是有力地推动了我省国、省干线公路的建设和改造。我省国、省干线公路的建设与改造资金需求量大，地方政府除了在土地、税收、征地拆迁等方面给予优惠外，所需资金基本都直接和间接地依靠收费公路政策来进行筹资。四是为构建综合交通运输体系提供支持。收费公路政策不仅为加快公路发展特别是高速公路的发展提供资金来源，而且还作为新的融资平台，开始为我省的铁路建设等其他交通基础设施建设提供资金支持。

收费公路在筹集资金、加快发展公路事业的同时，由于其商业化的运行机制，在确保畅通、提供服务、承担社会责任等方面还存在一些问题。社会上对收费公路政策也有一些不同认识，特别是今年1月1日正式实施成品油价格和税费改革后，有不少人将“政府还贷二级公路的收费将逐步有序取消”误认为是收费公路政策将同步取消。随着我省全面建设小康社会目标的逐步实现，公路交通基础设施将面临提高通达深度、扩大通行能力、加强养护管理、改善服务质量等多重压力，还需要大量的资金投入。当前及今后较长一个时期，收费公路政策仍是筹集公路交通基础设施建设资金的重要渠道。虽然《公路法》、国务院《收费公路管理条例》、《江苏省公路条例》、《江苏省高速公路条例》等法律、法规都对收费公路的管理进行了规范，但是都规定得比较原则且不够全面，不少带有江苏特色的管理内容和具体操作的内容还需要作进一步细化规定。因此，为了全面规范收费公路建设、管理、运营等行为，维护收费公路使用者和经营管理者的合法权益，促进公路事业的发展，通过地方立法引导社会公众正确认识收费公路政策，促进我省收费公路发展是必要的。

二、《条例（草案）》的起草过程

2007年下半年，省交通厅成立了《江苏省收费公路管理条例（草案）》起草小组，着手收集相关材料，广泛开展调查研究。2008年初，完成了《条例（草案）》（初稿），并多次在全省交通系统内征求意见，召开了省人大财经委、法制委和有关方面专家参加的咨询论证会。经反复修改，形成了《条例（草案）》（送审稿），并于2009年2月报送省政府。省政府法制办经初步修改后，书面征求了省发展和改革、财政、公安、审计、卫生、价格、地税、工商、农机、安全生产监管等部门和省法院、省军区、武警总队、人行南京分行、交通控股公司以及13个设区的市政府的意见，并根据有关法律、行政法规，结合我省实际，对《条例（草案）》（送审稿）进行了多次修改。5月12至13日，省政府法制办会同省交通厅赴张家港、昆山等地进行调研，实地考察了当地收费公路建设、养护和管理的现状，听取了收费站等基层单位和执法人员的意见。在张家港召开了由当地有关部门以及苏州市交通局、法制办参加的座谈会。6月10日，省政府法制办专题召开座谈会，再次征求省相关部门的意见，进一步完善了有关条款，形成《条例（草案）》（修改送审稿），报送省政府。2009年7月13日，省政府第33次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，现提请省人大常委会审议。

三、需要说明的几个问题

（一）关于收费公路的发展原则和方向

公路是公益性设施，从理论上讲，应当由政府建设并无偿提供使用。改革开放以来，经济和社会各项事业的高速发展，对公路交通形成巨大需求，政府的财力一时难以满足公路建设所需的巨大资金需求。因此，国家出台了“贷款修路，收费还贷”的政策。随着经济的发展和财政实力的逐步增强，公路路网渐趋完善，政府应当对收费公路的发展规模加以控制。任意扩大收费公路的范围，会影响其社会效益的发挥，而且还会给社会经济的发展产生制约作用。因此，《条例（草案）》第三条明确公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路；收费公路则以政府还贷公路为主，经营性公路为辅。同时要求地方各级政府积极采取措施，加大公共财政投入，支持、促进公路事业的发展。

（二）关于收费公路的建设和终止收费

国务院《收费公路管理条例》只要求建设收费公路应当符合国家和省公路发展规划以及有关技术等级和规模。在实践中，一方面，有些地方积极要求建设收费公路，地方配套资金又不足，就向银行申请贷款建设。由于建成的收费公路收费额有限，导致无法正常还本付息。另一方面，有些地方政府为了促进当地经济的发展，要求撤销收费站，提前终止收费。由于现行法律、法规对于提前终止收费，如何有效化解债务、安置人员都没有相应规定，导致了在撤站过程中的一些矛盾不能有效解决。为了促进收费公路健康发展，避免产生矛盾，《条例（草案）》第七条第二款规定，省发展和改革部门不得批准（核准）不具备在法定年限内收回投资能力的收费公路建设项目。第十三条规定：“设区的市、县（市、区）人民政府对收费公路提出提前终止收费的，应当制定撤站方案，报省人民政府批准。省人民政府对收费公路提出提前终止收费的，应当同时制定撤站方案。撤站方案应当对人员安置、债务化解等作出具体安排。”

（三）关于收费公路收费权的转让

对于收费公路收费权的转让，《公路法》、国务院《收费公路管理条例》只作了比较原则的规定，《收费公路权益转让办法》（2008年交通运输部、国家发改委、财政部令第11号）也仅从程序上作了具体规定。但收费公路收费权转让中，仍有一些问题的解决缺乏法律依据。如收费公路经营企业转让股权和当事人通过实现质押权，导致收费权实际发生转让的审批，收费权转让协议的签订，收费权转让金的支付等等。针对这些问题，《条例（草案）》第十六条规定：“收费公路经营企业依法转让股权，使公路经营企业控股单位发生变更，或者质权人实现质押权导致收费权主体发生变更的，应当按照收费权转让程序报省人民政府批准。”第十七条规定：“收费公路收费权转让协议不得承诺固定回报率，外商受让收费公路收费权的，不得利用国内贷款支付转让金。”“收费公路收费权转让金应当一次性支付。难以一次性支付的，首期支付的转让金不得少于合同转让金的百分之六十，余额及利息必须自转让合同生效之日起一年内付清。”

（四）关于收费公路通行费的减免范围

国务院《收费公路管理条例》第七条规定了免交车辆通行费的范围，在此基础上，《条例（草案）》第二十二条第三款增加规定公路管理机构的监督检查专用车辆免交车辆通行费。作此规定主要是考虑到公路管理机构的监督检查专用车辆，必须在其所管辖的收费公路上进行日常管理，如查处公路违法行为、执行日常巡查任务和处置突发事件等等。实践中这些车辆实施管理时也都免交车辆通行费。同时，为加大对农业机械化发展的扶持力度，第二十二条第四款规定：“进行跨区作业的联合收割机（包括插秧机）、经省农业机械管理和交通主管部门认定的从事农田作业的其他农业机械，以及运输上述农业机械的车辆，免交车辆通行费。具体办法由省农业机械管理和交通主管部门共同制定。”另外，吸取2008年初特大雪灾的经验教训，为了在发生公路严重损毁、重大交通事故或者恶劣天气等特殊情况时，保证道路畅通、快捷，维护车辆驾乘人员的利益，《条例（草案）》第二十四条规定，发生上述特殊情形时，省人民政府可以决定收费公路临时免费放行车辆。

（五）关于收费公路的经营管理

收费公路作为社会公共产品，其主要任务是提供良好的通行服务。为了保障车辆通行效率，结合我省高速公路联网收费的实际，《条例（草案）》第二十六条要求高速公路以及其他封闭式收费公路，应当实行全省联网收费、统一结算和管理。第十二条规定，联网收费公路中因新建、扩建收费公路或者减少收费公路里程的，应当重新测算网内收费里程，或者重新测算收费期限、标准。在改进收费服务，提高收费效率，方便车辆通行方面，《条例（草案）》第二十七条要求收费公路经营管理者应当逐步应用现代信息技术，推广使用不停车收费系统。第三十一条规定，对经常通过非封闭式收费公路收费站的车辆和收费站所在地一定范围内的车辆，可以申请按照月度、季度、年度一次性优惠交纳车辆通行费。

（六）关于收费公路的运营保障

收费公路经营管理者在享有收费公路的收费权、广告经营权、服务设施经营权等收益权的同时，也应当承担保障收费公路正常运营的义务。为此，《条例（草案）》第三十二条规定了提前向社会公布工程施工信息的义务。第三十三条规定了对交通标志、标线等交通安全设施的维护义务。第三十五条规定了发布路况信息和交通管制信息的义务。第三十八条要求服务区应当保持良好的运行状态，服务区内的停车场、公共厕所、供电、供水、加油、汽车维修等应当昼夜不间断提供服务。第三十九条规定在发生公路严重损毁、重大交通事故或者重大自然灾害等导致车辆在封闭式收费公路上滞留四小时以上的情况下，收费公路经营管理者应当和沿线人民政府及其相关部门一起采取应急措施，向滞留人员提供饮水、食品等服务。同时，第四十四条和第四十五条还对交通、公安等部门的职责和义务作了规定。

以上说明连同《条例（草案）》，请予审议。