江苏省人大

各位委员：

我受省人大常委会主任会议的委托，现对《江苏省农民专业合作社条例（草案）》（以下简称草案）作说明：

一、制定江苏省农民专业合作社条例的必要性

《中华人民共和国农民专业合作社法》的颁布实施，为农民专业合作社的发展创造了良好的法制环境，推动我省农民合作经济进入了一个崭新的发展阶段。据农业部门统计，截至去年底，我省农村“三大合作”组织共计16190个，其中农民专业合作组织12600个、农地股份合作社680个、农村社区股份合作社2910个。实践表明，发展农民合作经济组织能够有效提高农民生产经营的组织化程度，有力促进农业适度规模经营、高效农业发展和农民增收致富，是推动农村改革与发展的有效结合点。目前，我省农民合作经济组织在加快发展中遇到了一些困难和问题：一是省委、省政府大力倡导的农村“三大合作”中土地股份合作社、社区股份合作社法律地位不明确；二是农民专业合作社普遍规模较小，带动力不强；三是合作社内部运行机制不规范，与成员的利益联结不紧密，随着政府对农民专业合作社扶持力度的加大，一些农村工商企业翻牌为“农民专业合作社”。这些问题亟需在地方立法中加以明确和规范。此外，《农民专业合作社法》的一些规定比较原则，需要在地方立法中加以补充和完善。

省委十一届四次全会明确要求“加快制定与《农民专业合作社法》相配套的地方性法规”。省委十一届五次全会提出要“大力发展农民新型合作组织，提高农民组织化程度”。省十一届人大一次会议上，代表们提出了“加快制定农民专业合作社条例”和“加快推进我省农民合作经济组织建设进程”的议案。因此，在现有的法律框架内，结合我省农民合作经济发展的实际，制定江苏省农民专业合作社条例，提升法律规定的适应性和可操作性，对于进一步促进我省农民专业合作经济组织的健康发展，保护农民合作经济组织及成员的合法权益，促进我省农业和农村率先发展、科学发展、和谐发展，具有十分重要的意义。

二、制定江苏省农民专业合作社条例的指导思想和起草过程

省十一届人大常委会第九次主任会议委托省人大常委会农业和农村工作委员会牵头组织江苏省农民专业合作社条例的起草工作。根据主任会议要求，2008年8月成立了由省人大常委会丁解民副主任为组长，省人大常委会农委、法工委，省委农工办、省政府法制办、金融办，省农林厅、财政厅、国土资源厅、工商局、税务局、海洋与渔业局、供销社、农机局等部门单位负责人参加的江苏省农民专业合作社条例起草领导小组，下设起草工作小组和专家咨询组。起草工作小组成立后即拟定条例起草大纲，正式启动了条例的起草工作。近一年来，起草小组深入近百个各种类型的农民合作社进行调查研究，广泛征求市县人大、基层干部、省人大代表、农民合作经济组织负责人和农民群众以及有关专家学者的意见，并认真研究了省人大代表提出的相关议案；先后召开了两次起草领导小组会议，两次专家咨询组座谈会和十多次起草工作小组会议，农委先后三次召开全体会议讨论研究，经过反复论证、十余次的修改，拟定了条例草案。今年6月25日我们专门听取了省委、省政府分管领导和省有关部门负责人的意见，对草案又作了进一步的修改。

制定江苏省农民专业合作社条例的指导思想是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，贯彻党的十七届三中全会和省委十一届五次全会精神，从维护广大农民的根本利益出发，支持农民按照自愿、民主的原则，成立多种形式的专业合作社，强化和规范政府对农民专业合作社的指导、扶持和服务，促进农业和农村经济和谐发展，加快社会主义新农村建设进程。

根据上述指导思想，在立法工作中注意把握了以下几项原则：一是在维护国家法制统一的原则下发挥条例的创制性作用。在充分理解《农民专业合作社法》立法精神的前提下，根据我省实际，有所创新，切实解决实际问题。二是在尊重农民首创精神的基础上突出重点。条例重点规范省委、省政府所倡导的农村“三大合作”，对其他类型的合作仅作原则规定，给政府制定政策留下空间。三是规范政府行为引导农民专业合作社健康发展。突出各级农村经营管理主管部门在农民专业合作社的建设和发展中的重要作用，发挥政府扶持政策对农民专业合作社规范化建设的引导作用。

三、需要说明的几个问题

（一）关于条例的名称和调整范围

在起草过程中，对条例名称的确定有三种意见：一是制定农民合作社条例，直接创设合作社法人，解决农地股份合作社和农村社区股份合作社的民事主体资格问题；二是制定实施办法，对《农民专业合作社法》进行细化和补充；三是制定农民专业合作社条例，在《农民专业合作社法》的框架内开展地方立法。经过反复研究，我们认为，制定农民合作社条例，创设新的民事主体，不符合《立法法》的规定；制定实施办法，体现不出我省农民合作社的发展特色。我省的农地股份合作社和农村社区股份合作社与农民专业合作社的最大差别在于成员的出资方式。《农民专业合作社法》对成员的出资方式仅作了原则规定，而农民以承包地经营权、实名化的农村集体资产出资农民专业合作社，并不违背《农民专业合作社法》的基本精神，完全符合中央的方针政策。因此，将该条例的名称确定为“江苏省农民专业合作社条例”。为了说明社区股份合作社和农地股份合作社是本条例的调整范围，草案第二条规定了包括农村社区股份合作社和农地股份合作社在内的农民专业合作社的服务内容，“农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏，农地经营以及与农业有关的技术、信息、基础设施建设、物业经营等服务。”

（二）关于承包地经营权出资农民专业合作社

党的十七届三中全会提出，要按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。明确有条件的地方可以发展农民专业合作社等土地规模经营主体。按照“稳定土地承包权、搞活土地经营权”的思路和基层的实践，草案第十三条规定：“农民可以以承包地经营权作为主要出资方式，设立相应的农民专业合作社，增加土地承包经营权收益，分享农业适度规模经营效益。”

农民以承包地经营权出资农民专业合作社，实质上是农民将承包地交由合作社经营，合作社则向农民提供农地经营服务。因此，根据《农民专业合作社法》第三条第（五）项和第三十七条所确立的盈余分配制度，并从农地股份合作社的实际出发，草案第三十条规定：“以承包地经营权为主要出资方式的农民专业合作社应当将可分配盈余的百分之六十以上，根据成员的承包地经营权出资额按比例返还给本社成员”。

（三）关于实名化集体资产出资农民专业合作社

农民的财产不仅限于个人的私人财产，还应包括其在集体经济组织中的财产。省委、省政府推进的农村社区股份合作，是对传统农村集体经济管理体制的改革与创新，进一步明确和有效维护了农民对集体资产的产权主体地位。农民设立专业合作社，可以以自己的私人财产出资，也可以以实名化集体资产出资。因此，草案第十四条第一款规定：“农村集体经济组织成员可以以实名化的集体经营性净资产作为主要出资方式，设立相应的农民专业合作社，为合作社全体成员提供与农业生产经营有关的公益性服务及其他服务。”

对于一些农村社区股份合作社设立“集体股”问题，我们认为，“集体股”的设立意味着集体产权改制不彻底，仍然存在集体产权主体虚置问题。社区股份合作社为筹集举办社区公益事业和公益设施所需的资金可以采取提取法定公益金的办法来解决。因此，草案第二十一条第二款规定：“农村集体经济组织不得加入以实名化集体资产为主要出资方式的农民专业合作社。”草案第三十一条同时规定：“以实名化集体资产为主要出资方式的农民专业合作社应当按照下列顺序分配弥补亏损后的当年盈余：提取公益金，总额不得低于弥补亏损后的当年盈余的百分之三十，用于与农业生产经营有关的基础设施建设、农村社会保障等公益事业；依照章程规定或者成员大会决议提取公积金；分配可分配盈余，总额的百分之六十以上，按成员的人数平均返还。”

（四）关于保护好企业和农村能人创办领办农民专业合作社的积极性

实践中，创立和办好一个农民专业合作社，往往离不开企业或者农村能人的带动和支持。因此，在逐步规范合作社运行的同时，也要保护好企业和农村能人创办领办合作社的积极性、主动性，让他们实现其合法、合理的权益，以保证农民专业合作社可持续发展。因此，草案第二十八条第一款规定：“农民专业合作社根据成员大会的决定，可以对成员提供的技术、信息、购销、商标使用许可等服务支付报酬。”

鉴于目前企业和农村能人是农民专业合作社的主要出资人，为了更好地贯彻农民专业合作社盈余返还的原则，引导他们将投入到农民专业合作社的部分资金不作为出资，而是将其作为向农民专业合作社投放的贷款、而获得利息；根据合作社“资本报酬有限”的基本原则，草案第二十八条第二款规定：“农民专业合作社根据成员大会的决定向成员借款的，双方应当订立书面借款合同，合同约定的利率不得超过中国人民银行公布的金融机构同期、同档次贷款利率的两倍。”

（五）关于政府对农民专业合作社的扶持

为了促进合作社健康发展，把政府扶持农民专业合作社的政策落到实处，为合作社发展创造良好的政策环境，草案专门设置了“政策扶持”一章，具体规定扶持农民专业合作社的政策措施。草案规定：县级以上地方人民政府应当设立农民专业合作社专项扶持资金，用于支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。对贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社及成员人数多、带动能力强的农民专业合作社给予优先扶持。农民专业合作社专项扶持资金应当逐年增加。地方各级人民政府安排的各项用于农业的资金应当优先支持农民专业合作社的建设和发展。

农民专业合作社作为“民办、民管、民受益”的市场主体，其行为不符合有关法律、法规规定的，主要依靠内部治理机制进行自我纠正。但是，鉴于扶持农民专业合作社的政策资源是有限的，必须发挥有关扶持政策的导向作用，政府应当优先扶持那些坚持依法办事、运作较为规范的农民专业合作社，使其真正成为推进一方经济发展，带动千家万户共同富裕的骨干力量。为此，草案第三十九条规定“农民专业合作社申请财政扶持的，应当将上年度的资产负债表、盈余及盈余分配表、成员权益变动表、向成员借款及其利率说明书提交县级人民政府农村经营管理主管部门审查。”“县级人民政府农村经营管理主管部门应当自收到材料之日起十五个工作日内审查完毕。符合本条例有关规定的，向该农民专业合作社出具财政扶持建议书；不符合的，应当书面说明理由。”“农民专业合作社向有关行政主管部门提交的财政扶持申请资料中应当附具由县级人民政府农村经营管理主管部门签发的本年度财政扶持建议书。”

（六）关于法律责任

农民专业合作社能否健康发展，与政府及政府有关部门对农民专业合作社规范化的指导、扶持和服务密切相关，现行的法律、法规对政府有关部门工作人员在扶持合作社方面的违法行为，没有规定相应的行政处罚，为了保护农民专业合作社的合法权益，保障各项扶持措施的落实，草案根据国家有关法律、行政法规的规定对违反有关扶持政策规定的负有责任的主管人员和直接责任人员明确了法律责任。

此外，草案还对农民从事劳务合作、消费合作、资金互助合作，以及设立农民专业合作社联合社等问题作了原则规定。

以上说明和草案，请予审议。