土地是农民安身立命之本。农村土地承包法和省农村土地承包经营权保护条例的贯彻落实情况，关系到农民的切身利益，是事关农业发展、农村稳定的大事。9月21日召开的省十一届人大常委会第十一次会议，听取和审议了省人大常委会执法检查组关于检查一法一条例实施情况的报告。针对当前农村土地承包中存在的问题，就完善农村土地二轮承包、健全土地流转机制、维护被征地农民合法权益等提出建议，对保护和落实农民的土地承包经营权益意义重大。

土地是人类赖以生存的物质基础，是农民的基本生产资料，也是他们最主要、最可靠的养老、失业保险。土地是农民的“命根子”。只有让农民享有长期而稳定的土地承包权，农民才会对土地进行长期有效的投资，农民的生活也才不会失去基本的保障。

　　党和国家历来重视农业、农村、农民问题。新中国成立60年来，农村土地制度几经变革，其目的就是为了农民，为了发展。2002年8月，九届全国人大常委会制定了农村土地承包法，第一次以国家法律的形式，赋予了农民长期稳定的土地承包经营权。在江苏，各级党委、政府高度重视“三农”问题，切实维护农民的土地权益，加强农村土地承包的法制建设，省人大常委会制定的《江苏省农村土地承包经营权保护条例》于2005年3月1日开始实施，使江苏农民承包经营土地权利的保护获得了质的提升。

　　一法一条例贯彻实施情况如何，对稳定党的农村基本政策，切实保护农民的合法权益，进一步调动农民生产积极性，促进农业和农村经济发展，维护农村稳定意义重大。8月，省人大常委会组织执法检查组对农村土地承包法和省农村土地承包经营权保护条例的实施情况进行了检查。在听取了省农林厅、国土资源厅、林业局和省法院贯彻实施一法一条例情况的汇报后，检查组由省人大常委会副主任丁解民带队，分两个小组分别对连云港、宿迁、南通、常州等市县区进行了检查。

　　农村土地承包经营权的落实和保护情况是这次检查的重点。从检查情况看，我省各地认真学习、宣传、贯彻一法一条例，在完善农村土地二轮承包、推进农村土地流转、开展土地承包纠纷调解仲裁和补偿安置被征地农民等方面，做了大量工作，取得了一定成效，有效地维护了农民的土地承包经营权益。

一法一条例贯彻实施：农民“打心眼里高兴”

【“前些年，群众对干部还是比较怕的，干部说哪块地种什么，我们就得种什么；说统一使用哪块地，我们就得服从。自从土地承包方面的法律法规贯彻落实以来，镇村干部行政干预、强迫命令、侵占农民的合法权益等现象没有了。农民经营土地心里更加踏实了，种田积极性更高了。”丰县农民老孙，谈到一法一条例的贯彻实施，喜悦之情溢于言表。】

　　“农民吃了‘定心丸’”——农村土地承包经营权基本落实。我省农村土地二轮承包工作，自1995年试点开始，至1998年底基本完成。针对二轮承包中出现的权证不一致、未签订合同或者合同不规范、证书未发放到户等问题，2004年在部分地区开展农村土地承包经营权证书补（换）发工作试点。2005年省农林厅在淮安召开了全省农村土地承包管理工作现场会，全面推开二轮承包完善工作。至2008年底，全省累计补换发农村土地承包经营权证850万份。根据省人大常委会执法检查组了解的情况，各地农村集体预留机动地面积占总耕地面积的比例，均没有超过法律规定的5%；大部分地方二轮承包工作档案齐全，乡镇均有农村土地承包合同档案，村级均有农村承包土地归户清册，基本做到有据可查。

　　“依法、自愿、有偿”——农村承包土地有序流转。为满足高效规模农业发展的用地需要，我省各地遵循“依法、自愿、有偿”的原则，大力培育土地流转中介服务组织，积极开展土地流转有形市场试点，推进农村承包土地有序流转。自2003年在5 个县开展土地流转有形市场试点以来，目前全省已有60%的乡镇建立了土地流转交易服务中心，不少县还成立了县级土地流转服务中心，开辟土地流转专门网站。沭阳县苏北花卉有限公司流转农民承包地2000多亩，为保证流转土地的农户的收益，每亩土地年流转费为1000斤小麦折价，深受农民欢迎。为保护流出土地农民的长远利益，省里发文明确了各地土地流转指导价，并出台了农村土地规模流转补助政策。依托土地流转服务平台和各项扶持政策，农村承包土地流转速度加快。至2008年底，全省累计流转土地面积960万亩，占家庭承包面积的19.2%。

　　“有啥矛盾依法讨个说法”——农村土地承包纠纷调解仲裁机制基本建立。随着农业税取消、支农惠农力度加大，以及征地补偿安置标准的提高，农民对土地的渴求愈来愈强烈，土地流转和征占用中的矛盾纠纷呈上升趋势，迫切需要开展土地承包纠纷的调解仲裁工作。自2003年起，省农林厅每年都选择部分县开展农村土地承包纠纷仲裁试点工作，目前全省已有48个县（市、区）成立了农村土地承包纠纷仲裁委员会，其中15家被列入农业部试点范围。至2008年底，全省仲裁委员会已累计受理农村土地承包纠纷案件1240宗，4095人次，其中调解992宗，已履行调解990宗；仲裁248宗，已执行247宗。

　　“土地换来社会保障”——征地补偿安置基本到位。2005年至2008年，全省批准建设用地114.93万亩，其中农用地转用72.51万亩，占用耕地58.87万亩。各地在征占用农地方面，基本能够执行“两公告一登记”的规定。因征占用农村集体土地，全省每年要安置的农业人口大约在15-20万人。根据检查组了解的情况，各地基本能将补偿款及时足额发放到户。为解决被征地农民的基本生活，省政府于2003年提高征地补偿安置标准，2006年全面建立了被征地农民基本生活保障制度，改变了以往一次性货币安置的做法，建立以“土地换保障”的新机制，并对被征地农民的就业培训、基本生活保障等做出规定。

农村土地承包工作：需进一步落实和规范

　　【“村里去年上了一个养猪项目，要流转自家的地，村主任说‘别人都同意，你不同意？’只得回家签了字，其实内心嫌流转价格低，只有480元一年。”一位在南京打工的苏北农民这样告诉新华日报记者。】

　　各地贯彻实施一法一条例取得了显著成效，但一些地方在农村土地承包工作中还存在问题。省人大常委会执法检查报告指出，当前突出的是农村土地征用和流转中的农民土地权益保护问题。

　　农村土地二轮承包工作简单化，部分农户的承包经营权需要落实。一法一条例出台后，一些地方对完善农村土地二轮承包工作重视不够，相关规定和工作措施没有认真落实下去，未签订合同，或者虽签有合同，但合同过于简单；一些农户的土地承包经营权证书载明的承包地面积与农户的实有面积不符，证书上也没有填写四至；位于经济开发区、国家重点项目建设区及市政规划建设范围内的一些地方，为便于开发和建设，未能将土地承包经营权证书发放到户等问题没有得到解决。

　　农村土地流转不够规范，农民的长远权益仍需得到有效保护。一是在土地流转中忽视农民的主体地位，存在发包方未经委托授权“代流转”现象。即村集体经济组织或者村民委员会将已经发包的土地以流转的名义集中起来，再对外流转搞高效规模农业。二是有的合同期限过长，一订十年、二十年；而流转价格是固定的，没有设定随着物价水平变化调整的条款。对于土地流转从事高效规模农业获得的收益，农民基本没有资格分享，在一定程度上损害了农民的利益，且容易诱发流转纠纷。

　　土地征占用补偿安置不规范，存在隐患。在征地补偿安置经费处理上，不少地方没有遵循“征谁补谁”的规定，而是将土地补偿安置经费在村民小组范围内平均分配，再重新调整承包地，违背了“征谁补谁”和“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”的刚性规定。这类问题在城郊结合部的农村尤其突出。

　　执法体系不顺，执法力量不强。有的地方的农村工作办公室虽然增挂了政府的牌子，但政府领导基本没有过问，不能履行法律规定的行政职能。同时，县（市、区）农工办大多数编制紧缺，人员紧张，难以应付土地承包管理及纠纷调解仲裁等工作。

为农民的利益着想：委员审议提建议

　　【“农民问题的核心是土地问题。依法保护农民的土地承包经营权，实质就是保护农民的物质利益，尊重农民的民主权利。”

　　“贯彻落实一法一条例，我省各级政府和相关部门对此必须高度重视，从保障农民权益、维护社会稳定、统筹城乡发展的高度，加大法律法规的宣传培训广度和深度，建立健全相关执法机构，注重执法人员队伍建设，努力化解土地承包、征占用中的矛盾纠纷，稳定农村土地承包关系，维护农民的土地承包权益。”

　　“稳定农民土地承包，既要推进土地流转，又要保护农民利益，必须做到公平公正、为农民着想。”】

　　对我省农村土地承包法律法规贯彻实施情况，常委会委员们给予充分肯定。在审议中，委员们指出，农村土地承包法贯彻实施如何，直接影响到党的农村政策的基石，影响到保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。各级政府和相关部门要改进执法工作，提高依法行政的水平，进一步贯彻实施好农村土地承包法和省农村土地承包经营权保护条例。

　　一要加大土地承包法律法规学习宣传力度，依法保护农民的土地承包权益。不仅要学习宣传农村土地承包方面的法律法规，还要学习土地管理、农村土地承包纠纷调解仲裁等法律法规。同时，还要将法律法规的主要内容向农民进行宣传，使他们了解自己在承包、流转、补偿安置等方面的权利。在落实稳定土地承包经营权益、补偿安置被征占用地农民、土地流转中的农民主体地位等方面，各相关部门要依照各自的职责，认真维护和落实好农民的土地承包经营权益。

　　二要进一步完善农村土地二轮承包工作，全面落实农民的土地承包经营权。各地要按照承包地块、面积、合同、证书“四到户”、“四相符”的要求，抓紧做好土地二轮承包的完善工作。建议年内召开一次全省完善土地承包工作的专题会议，部署安排完善农村土地二轮承包的工作重点和要求，力争使全省每一个农户的土地承包经营权都落实到具体地块、田头或者确定股权到户。对权证不一致、合同不规范以及没有落实土地承包经营权的，要进行研究，提出具体的办法和意见，争取明年底全面完成全省土地承包的完善工作。为保证这项工作的开展，建议将农村承包土地清查、登记工作及合同、证书等经费列入县级财政预算，财政困难县由省财政统一解决。

　　三要建立健全土地流转机制，积极推进土地适度规模经营。开展农村土地流转，要坚持“依法、自愿、有偿”的原则，一是必须坚持农民的流转主体地位。各地要根据流入方的用地需求，积极引导自愿流转土地的农民进行流转，由流转土地的农户与流入方就流转期限、价格等进行协商，而不是由村集体代替农民进行流转，村集体仅仅是流转的见证方。二是坚持市场主导与政府引导相结合的原则。政府及有关部门不能强行下达流转土地的数量指标，土地流转多少，关键要看高效规模农业的用地需求。三是加强对土地流转的监管，保护农民的合法权益，防止流转的土地非农化倾向。

　　四要严格承包土地的征占用，切实保护被征地农民的权益。征占用农民的承包土地，必须认真落实征地报批前的告知、确认和听证程序，依法做好“两公告一登记”工作。根据土地管理法律法规的规定，及时足额将征地补偿费等发放到被征地农户手中。为提高被征地农民的生活保障水平，要逐步调整提高征地补偿安置标准，建立征地补偿标准动态调整机制，使农村养老保障和最低生活保障逐步与城镇接轨。对2004年前进行货币安置的被征地农民，如何解决好他们的基本生活和社会保障，建议省政府对这一历史遗留问题予以重视，拿出具体的办法。

　　五要加强执法体系建设，为维护农民土地承包权益提供保障。当前，要重点解决各设区的市及县（市、区）委农村工作办公室的执法主体资格问题，并落实好编制、人员、经费等事项，以适应土地承包管理、纠纷调解仲裁及流转等职能。乡镇农经站的编制，要根据总耕地面积和承包农户数量进行调整配备，并将执法机构的人员经费和工作经费列入财政预算；同时，要加强培训，努力提高农经人员的素质。