关于新形势下健全地方人大重大事项决定机制的思考
2017-12-04 10:59:00  来源:徐州市铜山区人大

  重大事项决定权是《宪法》、《组织法》和《监督法》赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。随着依法治国和民主法治建设进程的推进,关于重大事项决定的顶层设计不断完善,为地方人大行使重大事项决定权提供了政策和法律依据。十八届三中全会指出要“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。今年1月份,中央办公厅出台《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》。3月底,省委相应出台《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施办法》,中央和省委文件的出台为地方人大依法行使重大事项决定权提供了遵循,指明了方向,同时也提出了更高的要求。如何在新形势下,正确认识、科学把握、充分行使好重大事项决定权,是地方人大工作面临的一个重要课题,也是推动人民代表大会制度与时俱进的一个重要方面。现结合自身的体会,谈几点认识。

    一、地方人大行使重大事项决定权的实践 

  从《组织法》第四十四条可以看出,地方人大常委会对本行政区域内各方面的重大事项具有广泛的决定权。重大事项决定权独立于立法权、监督权、人事任免权之外,是地方人大工作的重要内容,特别是对于没有立法权的县区人大,重要性可以与监督权并重。地方人大对依法有效行使重大事项决定权进行了积极的探索和实践,取得了一定的效果,为促进地方经济社会发展和民主法治建设发挥了积极的作用。以铜山区为例,我区十六届人大及其常委会履职期间,共作出决定决议76多个,其中法定的决议决定65个,根据政府提请所做决议决定11个。其中,为支持民生工程和基础设施建设,根据区政府提请,先后依法作出了《关于批准区政府将樵村棚户区改造项目作为政府采购项目列入财政预算的决议》、《关于批准区政府将城乡饮水工程项目资金列入财政预算的决议》等决议,要求区政府及有关部门严格项目资金使用和监督,积极防范风险,着力盘活财政存量资金,提高使用效率,充分发挥项目资金在稳增长、调结构、惠民生、防风险中的作用。为缓解建设项目资金短缺问题,常委会听取和审议了《铜山区发行企业债券有关情况的报告》,并科学作出决定,为经济正常运行提供了有力的法制保障。为推进司法公正,构建透明便民的司法机制,常委会作出了《关于进一步加强检务公开工作的决定》。同时,区人大常委会根据相关法律法规和中央、省市文件的要求,在深入调研、充分审议、多方论证的基础上,学习借鉴外地的先进做法,结合铜山实际,正在着手准备出台切合我区实际的重大事项决定相关规定,进一步明确讨论决定重大事项的范围、程序以及保障措施等,为规范区人大常委会依法行使讨论、决定重大事项职权,提高决策科学化、民主化、法制化水平提供有力的制度支撑,这必将有力推动我区人大重大事项决定权的有效行使。  

  二、地方人大行使重大事项决定权存在的问题 

  长期以来,地方人大常委会认真行使重大事项决定权,有力推动了地方经济社会事业的发展和民生改善。但从整体上看,相对于人大其他职权,行使决定权仍是人大工作的一个薄弱环节,与民主法治建设的要求和广大群众的期盼相比还有不小的差距,主要体现在: 

  一是行使不充分。对于法律有明确规定的,必需由人大常委会做出的决议决定,如对国民经济与社会发展计划、预算、调整预算、决算等法定议题,可以做到执行到位;但是对于法律原则规定或界定不明确的职权,如对《组织法》中规定的“讨论决定本行政区域内政治、经济、科学、文化、卫生、环境与资源保护,民政、民族等工作的重大事项”,行使得相对较少。有时存在该出手时没有出手的情况,对于一些群众关注的热点难点问题,采取视察、调研、检查,听取专项汇报、专题审议的多,而针对存在的问题,作出决议、决定的少。

  二是主动性不够。地方人大常委会作出的决议决定大部分是由同级党委提出建议或是根据“一府两院”提请,被动作出的履行程序性的决议决定。常委会很少主动通过调查研究或是根据经济社会发展需要和人民群众的意愿要求作出决议决定。所作的决议决定中,形式上决定多,实质性决定少;批准性决定多,自主性决定少,这在一定程度上弱化了人大决定的权威性和影响力。 

  三是落实不到位。在所做的决议决定中,抽象审议多,具体审议少,原则性要求多,制约性内容少。有些决定决议由于涉及的具体事项少,泛泛而谈,没有数量、质量和时限要求,可操作性差,使“一府两院”在执行决议决定中有很大的伸缩弹度和自由空间,起不到应有的强制力和约束力。审议权运用的多,处置权运用的少,督促落实的力度不大,措施不多。对决议决定的贯彻落实情况监督检查的少,作了决定交付政府执行后便“大功告成”,没了“下文”。即使检查了也缺乏刚性监督手段,持续跟踪落实的效果不明显。 

  四是能力不适应。地方人大常委会工作力量相对薄弱,组成人员中精通法律、财政、经济的专业人员匮乏,了解民意、集中民智的渠道不宽,缺乏专家咨询和科学论证,整体的业务素质、专业水平、知识结构、年龄结构、议政能力与新形势的要求还有不小的差距,导致所作出的决议决定质量不高,缺乏可操作性。 

  三、原因分析 

  一是认识有偏差。对人大及其常委会的性质、地位、作用认识不清,对重大事项决定权理解不透,认为地方重大事项应当由地方党委决定,人大只要做好对“一府两院”执行情况的监督就可以了,存在“多一事不如少一事”的想法,担心过多强调人大的决定权,会被认为是向党委要权,与政府争权,所以宁可失职,也不愿意越权。导致法律赋予人大的重大事项决定权在很大程度上被弱化或忽视。 

  二是界定不清晰。《组织法》规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”,但这一规定太过原则,太过笼统,缺乏针对性和可操作性。虽然中央的《实施意见》对重大事项做了进一步明确,省里的《实施办法》也对重大事项的范围做了进一步细化,但是重大事项的界定受空间和时间的影响较大,同样的事项对有些地区是重大事项,对其他区域则不一定。在同一地区,同一事项在不同发展阶段的界定也不一定一致。究竟哪些事项属于重大事项需要根据当地实际来判断,界定起来比较困难。同时,相关法律、法规、文件也没有对人大怎样讨论、决定重大事项,具体程序是什么做细致阐述,在实践中操作起来困难较大,导致地方国家权力机关在行使重大事项决定权上存在决定数量少,涉及面窄、决定质量不高等问题。 

  三是机制不健全。长期以来,受“党委决策——政府执行——人大监督”的权力运行模式影响,地方的重大事项一般由党委决策,或政府提议、党委批准,或由党政共同决策,人大主要是监督。有些本应由人大常委会决定的一些事项,没有提交人大常委会审议决定,有些事项即使提请人大常委会审议批准,也仅是履行手续走过场而已。党委决策,权力机关决定,行政机关执行这样的权力运行机制尚未形成,加之种种因素制约,人大决策机制发展比较缓慢,在一定程度上弱化了人大的决定权。 

  四是条件不具备。地方人大常委会与党政部门相比,机构设置、人员配备上都有较大差距,再加上人大的特殊性,不少工作人员是因年龄原因从党政岗位上转岗过来的,机关人员年龄老化严重,离岗待退人员占去相当一部分行政编制,实际工作人员很少。特别是对于县级,十几二十名组成人员却要涵盖法律、财政、经济、教育、科学、文化、农业、环保、城建等多个方向,涉及专业众多,面广量大,要做到样样精通,面面俱到难度较大。工作机构力量不足、工作人员知识结构单一、年龄结构不合理等现实状况,制约了地方人大常委会重大事项决定权的行使,限制了人大作用的有效发挥。 

  四、有效行使重大事项决定权的几点建议 

  随着民主法治建设的不断推进和依法治国战略的深入实施,新形势新任务对地方人大及其常委会依法履职提出了新的标准,同时也提供了更广阔的作为空间。地方人大及其常委会必须适应新常态,在实践中不断规范探索,有效地行使重大事项决定权,充分发挥好地方国家权力机关的作用。笔者认为应着重抓好以下几个方面: 

  一要提高对重大事项决定权的认识。重大事项决定权是宪法和法律赋予地方国家权力机关的重要职责。我国的国体、政体和依法治国基本方略要求人大必须行使好重大事项决定权。地方人大要从建设社会主义法治国家和实现人民当家作主的高度,提高对依法行使重大事项决定权重要性的认识,在法律框架内主动作为,大胆作为,坚持在实践中与时俱进地探索有效的方式方法,把握讨论决定重大事项的重点范围,建立健全讨论决定重大事项协调机制,规范讨论决定重大事项程序机制,加强合法性审查和科学性论证,充分发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用,扩大人民群众有序政治参与,提高讨论决定重大事项的科学化、民主化、法治化水平。 

  二要科学界定重大事项决定的范围。科学准确地界定重大事项的范围,是依法行使好重大事项决定权的首要前提。宪法、法律对重大事项的范围界定是大框架的,列举的重大事项相对笼统,标准不够统一。中央和省委文件虽然对重大事项作了进一步明确,但是界定仍然不够清晰,加之“重大事项”是一个地区的、动态的、发展的概念,对所有的“重大事项”统一量化范围标准本身就不现实。地方人大要厘清自身的权力边界,与区委和“一府两院”达成共识,避免 “该出手时不出手”、“不该出手显身手”的现象。地方政府在出台重大决策前向本级人大报告的具体实施办法时,要结合当地实际,对重大事项作出科学合理的界定, 使重大事项的范围更加明确、更加清晰,易于把握,让讨论重大事项范围有据可循。 

  三要规范行使重大事项决定的程序。人大及其常委会讨论决定重大事项,是一个民主决策、科学决策的过程,应当严格按照法定程序和议事规则进行,这是行使重大事项决定权的必备条件。人大讨论决定重大事项由议案提出、议案受理、调研论证、审议决定、决定执行、实施监督等多个环节组成,必须建立健全重大事项提出与审查、调研与论证、审议与表决、公布与实施以及监督落实等相关工作程序,探索重大事项决定权行使过程中专家和群众参与的咨询、听证、论证等一系列制度,形成一套规范的体系,用完善的制度为人大常委会抓重点议大事提供保障,使重大事项决定权的行使更好地为党委中心工作服务。 

  四要加强重大决定事项的跟踪督办。人大及其常委会就重大事项作出决定,并不表示重大事项决定权的行使程序已经完成,关键在于所作的决议决定是否得到有效落实。因此,必须强化执行决定的力度,把重大事项决定权与监督权结合起来,通过督促检查保障重大事项决定权得到有效行使。要建立科学的监督、反馈机制,明确定期报告、反馈、跟踪检查、不作为责任追究等内容,规范保障人大常委会决定执行不打折扣。综合运用各种监督手段,适当时候也可以按照法律规定启动询问、质询、特定问题调查等相关程序,以维护重大事项决定权的权威性和严肃性,提升重大事项决定权的行使实效。 

  五要提高讨论决定重大事项的水平。全面的业务素质和履职能力,是行使重大事项决定权的必备条件。“打铁还需自身硬”,地方人大常委会必须切实加强自身建设,不断提升常委会的议事质量和决策水平。要加大对组成人员和机关工作人员的培训,使其全面理解和掌握党的理论、方针、政策,熟悉常用的法律法规和必要的业务知识,提高人大干部队伍的整体素质。补充法律、财经等方面的专业人才,增加专职委员的比例,进一步优化人大常委会组成人员及其机关干部的知识结构、专业结构和年龄结构,不断提高人大常委会讨论决定重大事项的能力和水平。 

  

作者:王燕   编辑:李艳华
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