浅淡人大代表换届选举中的几个问题
2017-12-07 08:31:00  来源:无锡市梁溪区人大研究室

  2016年,全国县乡两级人民代表大会陆续完成换届。基层人大换届工作的顺利完成,对于国家权力机关有效行使职权、及时选举产生地方国家机关领导人员、保障各项工作有序推进,具有重要意义。无锡市梁溪区于2016年2月经区划调整后成立,区选举委员会认真贯彻落实中央和省、市、区委有关选举工作的部署要求,在省、市人大常委会的有关文件和业务指导下,经过全区上下共同努力,严格按照法律规定,较好地完成了首届区人大代表的选举工作。同时,我们结合梁溪区人大选举工作实际,以及全国县乡人大换届选举中的若干问题也作了一些思考,提出一些粗浅的认识和想法。 

  一、人大代表换届选举中存在的若干问题 

  随着我国经济社会不断发展和民主法治建设进程的不断推进,对人大换届选举工作提出了更高的要求。虽然改革开放以后,选举法、组织法、代表法等与选举工作紧密相关的法律法规,根据形势发展的需要,经过了多次修改完善,但在实践中仍然存在一些现实的矛盾和问题,需要我们进行认真研究和分析。 

  (一)人户分离和流动人口选民选举权利难以保证。一是人户分离选民问题。近年来,一些地区城市建设拆迁规模不断加大,选民经过搬迁后,居住地和户籍地往往跨不同行政区域,人户分离的现象越来越严重。梁溪区是中心老城区,近些年来拆迁量非常大,甚至有些街道60%以上居民不居住在原户籍地。加上选民主动进行选民登记意识不强、选民户籍所在地与常住地选举机构之间相互沟通告知机制不健全等原因,组织选民登记工作的难度越来越大,增加了错登、重登、漏登的概率。针对人户分离的选民,为了保证有较高的参选率,只能通过增加设置流动票箱或委托投票,这又与法律上对流动票箱、委托投票比重不能过大的规定产生矛盾。 

  二是外来流动人口选民问题。随着经济活动和城市化进程的加快,人口流动越来越容易和频繁,大中城市外来流动人口也占据很大数量,有的还建立了自己的社会机构,例如梁溪区广瑞路街道建立的“新市民亲情理事会”,作为外来流动人口的自我管理服务机构,在全市都有一定知名度。由于外来流动人口流动性大、居住分散,在选举宣传、组织、管理上具有很大困难,有的地方在实际工作中往往忽视了这部分人员的选举权利。如何保证外来流动人口选举权利,关系到社会主义民主政治的进一步发展,影响更广大人民民主权利的实现,也是一个全国性的共性问题,应当引起各级党委和选举领导部门的高度重视。 

  (二)代表结构规定有待进一步落实。经过上届人大换届选举对代表结构“两升一降”(基层代表特别是一线的工人、农民、专业技术人员代表比例应当有所上升,妇女代表的比例应当有所上升,党政干部担任人大代表比例要有所降低)的要求及实践后,本次换届选举对这一精神继续加以贯彻执行,应该说代表结构得到了极大优化,更趋合理。特别是原来政府的局委办负责人作为本级人大代表的现象大为改观,基层特别是社区干部代表明显增加,妇女代表比例得到有力保障,但是,仍然存在中共党员干部、企业家代表比例过高等情况。有些地方为了实现“基层一线”比例,同时要照顾企业家的参选积极性,利用企业家的多重身份,将他们以专业技术人员甚至工人的身份登记候选,打擦边球;此外,虽然政府部门负责人做代表的情况得到控制,但在各级人大代表中仍然有政府、街道、国企、事业单位等负责人构成的较为庞大的党政干部队伍,这些人当选代表后,往往由于负责一方工作,责任重大,公务繁忙,经常不能参加代表活动,影响人大工作的开展。更为深层的问题在于,从法律关系上来看,党政领导干部特别是政府的领导干部当选人大代表,就存在一个既是“监督者”又是“被监督者”、自己监督自己的现象,在实践中就成了既是“裁判员”又是“运动员”,影响监督的效果,也不利于权力的制衡。 

  (三)代表名额数量偏少。按照《选举法》第11条的规定,不设区的市、市辖区、县、自治县的代表名额基数为一百二十名,每五千人可以增加一名代表;地方各级人民代表大会的代表总名额经确定后,不再变动。只有因行政区划变动或者重大工程建设等原因造成人口较大变动的才可以重新确定。无锡市梁溪区是去年由原崇安、南长、北塘三个城区合并新成立的行政区,区人大代表数经过省人大常委会重新确定为292名,在总区域、总人口不变的情况下,这一代表数与原三城区540人的代表总数相比,大幅减少了近一半,而且这一数字一经确定,今后多年基本不会变动。由于相同区域、人口、单位数量情况下,代表名额却大幅减少,给代表名额分配工作带来了很大困难。一些单位和人口较少的街道,只有6-7个区人大代表名额,在分配代表名额时捉襟见肘,代表小组活动时碰到几个代表同时请假就难以开展。另一方面,此次人大选举中,梁溪区按要求将街道人大工作机构专职负责人都提名为区人大代表候选人,加上原有的街道党工委书记、区人大常委会工作机构负责人等,同时还要保证代表结构要求,使得原本就大幅减少的代表名额更难分配,基层在实际操作中确实有难度。 

  (四)选民参与意识还有待增强。梁溪区首届人大代表选举,在区委和选举组织机构的强力领导下,严格依法选举,强化督促检查,落实工作责任,加大宣传力度,全区上下高度重视,选民投票参选率达到90%以上。但同时还要看到,虽然随着我国依法治国进程的不断推进,人民群众民主法治意识不断增强,政治参与热情不断提高,但对于人大代表换届选举,选民的认识程度还有不足,特别是选民们认为人大代表选举与自己切身利益关系不大,参与选举的积极性不高。和人大换届选举相比,村委会甚至社区居委会换届选举更能引起村民和居民的关注,参与的热情相对会更高。村委会主任的选举与普通村民的实际利益息息相关,居委会主任候选人也往往被居民所熟悉,人大代表的选举则给人与选民没太大关系的印象,选民对一些派选或企业代表候选人不了解甚至不认识,因此代表选举被选民重视的程度大打折扣。很多地方较高的投票率,都是在各级各部门高度重视下,特别是在基层组织、社区干部做了大量艰辛、细致的工作的情况下取得的,很不容易。 

  (五)代表素质有待进一步提升。长期以来,在换届选举时,如何把好“入口关”,有效提升代表素质和整体能力水平,是被各方面经常提到的话题。近两次换届,在中央和各级党委及人大选举领导机构的高度重视和有效组织下,各级代表结构进一步优化,代表素质进一步提升。梁溪区人大代表一年来的履职实践也表明,代表们联系选民的自觉性、主动性,代表建议质量以及履职实效都得到有效提升。但从全国范围看,一些反映代表素质和履职效果的共性问题还依然不同程度地存在。在实践中,或因为便于有关工作开展,或是按照代表结构要求等原因,有些代表是“被推荐”、“被提名”后当选的,在主观意识上对议政督政的热情不浓,履职时经常是被动应付,个别代表甚至长期请假,不参加小组活动;个别企业家代表把人大代表当作政治荣誉、身份象征,当选前多方争取,当选后不积极履职,热衷于在机关领导当中“刷存在感”;个别代表以及个别常委会组成人员甚至审议无意见、监督不作为、建议无踪影,成了“聋子”代表、“哑巴”委员,代表和委员作用得不到很好的发挥。 

  二、改进人大代表换届选举工作的几点建议 

  人大代表换届选举工作是加强和完善社会主义民主政治建设的重要内容,县(区)级人大的换届选举更是全民动员、全民参与的重要政治活动,影响广泛,意义重大。针对县(区)人大换届选举中存在的一系列矛盾和问题,我们认为,既要深入研究,持续修改和完善有关法律法规以适应不断变化的形势,又要在实践中加强领导和管理,改进和规范选举工作规程,最大程度地保障选民群众在人大换届选举中的民主政治权利。 

  (一)重视保障人户分离和流动人口选民民主权利。完善相关法律法规,特别是有关选举工作的具体指导意见,在确定代表名额时,在以户籍人口数为基准的同时,对一些流动人口多、集中度较高的地区,要适当考虑流动人口数,增加相应的代表名额,以充分体现法律赋予公民选举权的普遍性、平等性原则。积极推动户籍制度改革,使公民的经济、政治权利与户籍脱离,为流动人口参加选举提供必要的保障。特别是要加强城镇居民同城户籍地和居住地管理,例如强制对空挂户口的清理和迁移,以居住地为登记户籍的依据,减少人户分离现象,为以户籍为基础的选民登记工作创造条件。着力推动选民信息的数据库建设和互联网选民登记工作,提高选民登记的网络化水平,在全国范围内建立选民登记信息网络,实现选民信息资源共享,免去提供书面选民资格证明的繁杂程序,避免流动选民因嫌手续麻烦而放弃选民权利,更加便于选民登记工作的推进和开展。 

  (二)适当增加中心城区人大代表名额。这是基层人大工作发展的客观需要。近年来,中央和各级党委先后发文,要求加强县乡人大工作和建设,县(区)级人大的组织建设得到了很大加强,增加了县(区)级人大常委会组成人员名额,设立了法制、财政经济等专门委员会,街道人大工作机构也得到加强。这在客观上对县(区)级人大提出了更高的要求,任务更加繁重,需要适当增加代表数量。同时,这也是城市化快速发展的现实需求。从梁溪区作为无锡市中心城区的实际情况来看,虽然区域面积只有70多平方公里,但人口密度大,户籍人口远远高于其他城区,同时外来流动人口多,常住人口接近100万,比户籍人口多出20万,加上中心城区行政机构和各类企事业单位密集,参加属地单位选举的人多,实际人口数远远高于户籍人口数。对于梁溪区这种企事业单位和外来人口集中的区域,应该考虑额外给予一定代表名额分配。当然,省人大是严格执行了全国人大有关“指导意见”的要求,根据户籍人口数对代表名额进行确定。不过,《选举法》中对代表名额分配时的人口依据并未明确强调是户籍人口,特别是随着人口流动性加快、户籍管理体系出现新变化,建议可以在不违背法律的情况下,更多地考虑地方工作实际和人口实际情况,适当增加基层人大代表名额。比如对于梁溪区这样撤并旧城区而建立的中心城区,应该考虑原有代表数、中心城区单位集中、常住人口远高于户籍人口等实际,代表总额可达到300-320名。 

  (三)下决心着力优化代表结构。代表工作是人大工作的基础和依托。人民代表大会同党政机关的职能不同,代表的组成应该有利于人民当家作主这一目标的实现。近年来,各级人大、特别是基层人大在贯彻落实代表结构“两升一降”要求时取得了扎扎实实的成果,人大代表中的基层一线代表有所增加,政府部门负责人作为同级人大代表的现象基本消除。下一步,要重点解决党政干部比例过大、派选代表过多、企业家与专业技术人员身份模糊混淆等问题,将有限的代表名额更多地向基层及生产生活一线倾斜。选举委员会在审查候选人时,可以进一步解放思想、拓宽视野,在把握基本结构要求的基础上,对选民联合提名的候选人中群众反响好、热心为民办事的人选,如果在法律上和政治上符合标准,也应该加以关注和重点审查,列为正式候选人并进行同样力度的宣传。此外,要适当增加教育、科技、法律、新闻界的人士参选人大代表的比例,从而提高人大代表的专业学术水平,丰富和优化代表结构,增强人大决策的民主性和科学性。 

  (四)有效调动和激发选民参与意识。选民对代表候选人的认知度低,是选民参与意愿不足的重要原因。要进一步加强对代表候选人的宣传,扩大和加深选民对候选人的了解。可以采用在公共场所张贴宣传海报,利用县(区)、乡镇(街道)网站,微信公众号等方式,对代表候选人的基本情况和参选理念进行宣传,有条件的地方也可以鼓励候选人自行登门宣传。要严肃和规范代表候选人与选民见面制度。要将各选区组织代表候选人与选民见面作为一种强制程序,不组织候选人见面的单位将被追究法律责任,不参加选民见面会的代表候选人应当取消候选资格。同时,代表履职对选民的实际帮助程度,是选民对人大选举关心、关注的根本原因。要紧紧围绕选民群众关心、关注的热点问题开展代表活动,着力提升代表建议针对性、办理结果的有效性,切实为选区和选民办实事、解难题,同时加强对代表履职事迹的宣传,让选民真实地感受到人大代表的作用和力量,从而提升对人大选举工作的重视度及参与度。 

  (五)严把代表“入口关”。人大代表是人民代表大会的主体,其素质和能力的高低直接影响着人大机关乃至人大制度在人民群众中的形象。而人大代表一旦当选,在一届任期内,除非调离本行政区域或存在违法犯罪行为等特殊情况,都不太会进行变动。因此,在换届选举时,严把代表的“入口关”,努力确保将高素质、强责任、有能力的人员选进人大代表的队伍,显得尤为重要。在提名、酝酿代表候选人过程中,要十分注重对代表人选的政治素养、道德素质、文化知识、能力水平的考察,而不能片面地为符合代表结构要求,降低素质要求。要切实按照中央提出的“拥护中国共产党的领导,拥护中国特色社会主义制度,模范遵守宪法和法律,密切联系群众,在本职工作中发挥带头作用,自觉遵守社会公德,廉洁自律,公道正派,勤勉尽责,具备履职意愿和履职能力,具有良好社会形象,得到群众广泛认同”的代表候选人人选标准,认真细致地做好工作。选举委员会要联合纪委、公安、法院、检察院、计生等部门,对上报的代表候选人遵纪守法情况、个人身份信息、议事督政能力等情况,进行深入细致地审查。要按照法律规定的时间,及时公示代表正式候选人具体信息,让广大选民充分了解候选人各方面的情况,同时接受选民对候选人身份的“考察”监督。总之,对于换届选举中代表人选的审查,既要实事求是、严肃认真,又要依法依规、慎之又慎,把好人大代表的“入口”关,真正把政治素质高、思想道德好、工作能力强、履职积极性高、敢于为选民负责的人选为人大代表,为开展好代表工作奠定良好基础。

作者:苏友安   编辑:李艳华
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