立法闲谈
2018-08-21 14:13:00   来源:徐州人大法工委    作者:许金兰   

  立法在外人看来似乎是很神秘、光鲜、高大上的事,不需要过度费力,更和脑力扯不上关系,这其实是对立法的误解。立法是一项政治性、专业性很强的工作,还是一项前瞻性、挑战性、担当性的工作,是一个充满争论、协商、妥协的过程,集体力与脑力为一体,有着一套严格、完备的法定制定程序,应该说立法是大事、是小事、是难事、是苦事。 

  立法是大事,一是事项重大,立法是将党的主张、人民意愿上升为国家意志,形成具有普遍约束力的法律规范。立法工作是从实践出发,为改革发展建规立制,做到重大改革于法有据,实现立法决策和改革决策相统一。立法工作又不仅仅是规则秩序的建立,还应对规则背后的价值诉求有所回应,做到人民有所呼,立法有所应。二是意义重大,立法是司法公正的前提,是依法执法的依据,更是全民守法的根本,是规则之治的源头,行为准则的导向,价值的引领,权利的守护神,秩序的维护者。三是影响重大,立法涉及面广泛,上到国家体制,中到社会运行,小到一组织一家庭一个人,和每一个人都息息相关,秩序、安全、自由、尊严无不通过立法予以确定维护。法规一经公布即具有强制力,什么事可为,什么事不可为,该如何为,都必须按照法规规定予以实施,否则要承担相应的法律后果。 

  立法是小事,立法工作是一项精细化工作,一是规范内容繁杂,既涉及到国计民生,又涉及到家长里短,楚河汉界泾渭分明,事无巨细,无所不管无所不包,比如姓名、地名的规范。二是用语精准,法律文本有其独特的语言规则、逻辑体例、修辞技巧,每条都是精挑细选,反复打磨,既要讲究篇章条款项的内在逻辑,还要讲究条文的精确表达,更要谨于一词一句甚至标点符号的使用,“君子慎始,差若毫厘,谬以千里”,在立法过程中,用错一个意思相近的词汇,哪怕是用错一个标点符号,都可能酿成大错,如“以内、以外、禁止、应当”,条款表述要求概念明确,简明易懂。三是立法衔接紧凑,立项、起草、审议、表决、公布、评估,每步都需要精准对接,看上去的小事,如果没有衔接好很可能会影响整个立法的进程和效果。 

  立法是难事,习总书记说“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能实际解决问题”,如何让立法能够管用、有效,具有可行性、可操作性,这一直是立法的难点。具体来说:一是协调难,立法工作是一项系统工作,涉及到上级的改革政策、最新精神,还涉及到实施部门的具体实践操作,牵涉到多部门、多环节,最困难的就是各职能部门利益的均衡,对不同的利益代表者进行毫不妥协但又非常耐心、非常艺术的沟通与协调,使不同利益者代表着作出让步,形成利益上的趋同,这需要各方面共同努力才能完成好;二是创设难,针对对人民群众反映的最迫切问题和经济社会发展中的症结,在上位法没有规定时,需要从实践中凝练创设制度,制度的设计要有前瞻性还要有可操作性,同时要保证制度适用的长期性、稳定性,这需要有敢于先行先试的担当;三是适度难,在上位法有规定时,在与上位法不冲突、不抵触的基础上,制定符合本地实际的地方法规,突出本地特色,反映本地需求,让法规更接“地气”,这需要对本地的政治、经济、文化、风土人情有全面的了解,还要对涉及到的各部门各条线的上位法均熟知,才能把握好“度”。 

  立法是苦事,一是知识的学习与应用的过程很苦,立法是一项综合性的工作,涉及的领域广、门类多、专业强,一方面是刻苦的学习相关专业知识,才能对立法项目进行深入研究,从而了解行业现状,掌握行业动态,让自己成为“内行”;另一方面将自己所掌握的各类知识予以融汇贯通,将一些晦涩、难懂的专业术语置换为法律的精准表述,这是最痛苦的蝶变。二是文本的不断修正很苦。法委会、主任会、常委会每审议一次,就需对文本就行相应的修改,而这些会议日程还经常安排的很紧凑。其中由于常委会会期比较短,讨论研究审议的项目很多,预留修改文本的时间就非常有限,通常下午常委会组成人员分组审议文本,会议一结束,马上就召开法委会根据常委委员们提出的修改意见或建议,再次对文本审议,立法工作者只有什么时候修改好了,什么时候才能够休息,有时要到深更半夜,有时要通宵达旦,这既是体力劳动更是脑力劳动。 

  其实,制定一部法规如同生养一个新生儿,法规立项前进行的必要性、可行性论证如同备孕阶段;项目的起草、编撰、修改如同怀孕阶段;法规的公布、实施、评估、修订如同育养阶段,由此可见,制定一部法规是一件何其艰辛而又意义深远的事。 

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