沈春耀:党的十八大以来人民代表大会制度的新发展
2017-09-25 15:36:00  来源:西交民巷23号微信号

   

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义,励精图治、奋发进取,勇于实践、善于创新,深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识,形成一系列治国理政新理念新思想新战略,为在新的历史条件下深化改革开放、加快推进社会主义现代化提供了科学理论指导和行动指南。在坚持和完善人民代表大会制度等方面提出了一系列新思想新举措新要求,具有鲜明的时代特色和理论风格。 

    

  张德江委员长在2017 年全国人大常委会工作报告中明确提出:学习、宣传、阐释以习近平同志为核心的党中央关于坚持和完善人民代表大会制度、全面依法治国的理论和实践创新成果。深入学习习近平总书记系列重要讲话特别是关于人民代表大会制度和人大工作的重要论述,回顾总结党的十八大以来这方面理论和实践的新发展,对于更好地坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作,具有重要意义。 

    

  一、根本政治制度的新定位 

    

  人民代表大会制度已经走过60 多年的光辉历程。2014 9 5 日,习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表重要讲话,具有重大指导意义。人民代表大会制度作为保证中国人民当家作主的根本政治制度,在当代中国政治发展中发挥了巨大功效、取得了巨大成功。在新的奋斗征程上,必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。  

  

  (一)人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排 

    

  习近平总书记关于根本制度安排的重要论述,进一步阐明了人民代表大会制度的性质、地位、特征和作用,拓展了人民代表大会制度的深刻内涵,提升了人民代表大会制度的核心理念。 

    

  一是党的领导、人民当家作主和依法治国,都构成人民代表大会制度的内在属性,都属于根本政治制度题中应有之义。 

    

  二是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,是实行人民代表大会制度的本质要求。把党的领导、人民当家作主、依法治国割裂开来、对立起来或者相互替代,都不符合人民代表大会制度的宗旨和原则,应力戒要么这样,要么那样 

    

  三是人民代表大会制度为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,提供根本制度保障;坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,为推动人民代表大会制度与时俱进、完善发展,确立根本政治方向和政治遵循。 

    

  四是我国社会主义民主政治的突出特点和优势,就是能够把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来,人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排,集中体现了我国社会主义民主政治的特点和优势。 

    

  (二)人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度 

    

  党的十八届三中全会对全面深化改革作出新的战略部署,明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化提出国家治理体系和治理能力现代化,是中国特色社会主义和国家现代化理论和实践的重大创新。习近平总书记指出:“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。” 这就从实现国家治理现代化的时代新高度,赋予坚持和完善人民代表大会制度、推动人民代表大会制度与时俱进的新使命,开辟了制度发展新境界。 

    

  人民代表大会制度在国家政治制度中具有根本性质,在国家政权组织体系中具有根本地位。这就决定了推进国家治理体系和治理能力现代化,必须发挥好人民代表大会制度的重要支撑作用。 

    

  一是通过人民代表大会制度,推动国家制度体系更加成熟、更加定型,推动中国特色社会主义法治体系加快形成,奠定和夯实国家善治良法、实现长治久安的制度基础。 

    

  二是在这一根本政治制度体系下,使执行和实施更加有效、更加透明、更加公平。 

    

  三是实现制度功效最大化、最优化,即不断提高国家和社会治理绩效,实现国家发展、社会发展和人的全面发展的目标,创造幸福美好的未来。 

   

  (三)推进人民代表大会制度理论和实践创新 

    

  人民代表大会制度包含着一系紧密联系、相互贯通的重要政治思想和理论原则,包含着一整套构建科学、运转协调的重要政治制度和行为规范。面向未来,人民代表大会制度将如何适应新形势新要求,我们将如何运用好这一根本政治制度,为各方所关注。 

    

  习近平总书记指出:“新形势下,我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度,也要与时俱进完善人民代表大会制度。”“新的形势和任务对各级人大及其常委会工作提出了更高要求。要按照总结、继承、完善、提高的原则,推进人民代表大会制度理论和实践创新,推动人大工作提高水平。”习近平总书记在2016 七一重要讲话中提出要长期坚持、全面贯彻、不断发展人民代表大会制度 

    

  这些重要思想对人民代表大会制度提出了时代新要求、确定了时代新风貌。其突出特点:一是相对于一直以来所讲的坚持和完善,新的要求更为积极,注重与时俱进,首次提出创新”“不断发展”“完善发展等要求。二是更为全面、系统、深刻,包括人大立法、监督、决定、任免、选举、代表、对外交往、新闻舆论、理论研究等各方面工作,并首次从理论和实践两个层面对人民代表大会制度提出创新要求。三是确定了总结、继承、完善、提高的八字原则,体现了坚持和发展、继承和创新、一以贯之和与时俱进相统一,成为做好新形势下人大工作的基本遵循。 

    

  面对新形势新情况,我们要坚持制度自信,增强政治定力, 同时要坚持问题导向,增强问题意识。 

    

  (四)人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督 

    

  正确把握和加强监督职能。在我们的政治体制中,人大就是要对一府两院起监督作用,在制度设置上起一种制衡作用。人大要把宪法法律赋予的监督权用起来,依法用好执法检查、听取审议报告、专题询问、跟踪监督、质询等多种监督方式方法,实行正确监督、有效监督。 

    

  把监督一府两院工作同支持它们依法履行职责结合起来。监督和支持是结合在一起的,都在党的领导下进行,目的是形成推动工作的合力,形成正能量。在这个问题上,我们的制度有优势,处理得也比较好,不能搞成西方国家反对党吹毛求疵、完全为了反对而反对的局面。 

    

  拓宽人民监督权力的渠道,公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利,对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。 

    

  (五)各级国家机关及其工作人员一定要把加强同人大代表和人民群众的联系作为对人民负责、受人民监督的重要内容 

    

  人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式,也是党在国家政权中发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。习近平总书记指出:“各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系,是实行人民代表大会制度的内在要求,是人民对自己选举和委派代表的基本要求。” 

    

  

  一重要论述提升了联系的意义、拓展了联系的内涵、加强了联系的力度。一是密切同人大代表和人民群众的联系,以往大都是对各级人大常委会提出的要求,而明确对各级国家机关及其工作人员提出要求,则将各级人民政府、人民法院、人民检察院及其工作人员包括在内。二是要求联系的对象不仅有较为广泛抽象的人民群众,而且还有较为特定具象的人大代表。三是使对人民负责、受人民监督具体化,各级国家机关及其工作人员要把加强同人大代表和人民群众的联系作为对人民负责、受人民监督的重要内容,虚心听取人大代表、人民群众意见和建议,自觉接受人民监督,努力做到民有所呼、我有所应。 

    

  二、依法治国的新布局 

    

  奉法者强则国强,奉法者弱则国弱。 解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题,不断开辟更加广阔的发展前景,必须全面依法治国。依法治国同人民代表大会制度、人大工作具有密切关系。 

    

  建设法治中国的重要纲领性文献 

    

  依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出了全面依法治国的指导思想、总体部署、重要举措和任务要求,开启了依法治国新征程。 

 

  中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议,于2014102023日在北京举行。这是习近平、李克强、张德江、俞正声、刘云山、王岐山、张高丽在主席台上。 

  中央全会专题研究法治并作出决定,这在我们党的历史上还是第一次,具有重大创新意义。这充分体现了以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国的高度自觉和远见卓识,充分反映了全党全国各族人民的共同愿望。   

  

  党中央四个全面的战略布局,具有重大统领和指导意义,同时,也将全面依法治国进一步提升到新高度,依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。 

    

  (二)中国特色社会主义法治道路 

    

  习近平总书记在党的十八届四中全会上指出:“全面推进依法治国,必须走对路。如果路走错了,南辕北辙了,那再提什么要求和举措也都没有意义了。全会决定有一条贯穿全篇的红线,这就是坚持和拓展中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路是一个管总的东西。” 

    

  坚持中国特色社会主义法治道路,最根本的是坚持中国共产党的领导。我们必须牢记,党的领导是中国特色社会主义法治之魂,是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。”“社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。走中国特色社会主义法治道路,总抓手是建设中国特色社会主义法治体系,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。 

    

  (三)在法治下推进改革和在改革中完善法治 

    

  着力处理好改革和法治的关系。习近平总书记指出“改革和法治相辅相成、相伴而生。”“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”“在法治下推进改革,在改革中完善法治,这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。” 党的十八届三中全会和四中全会,分别就全面深化改革和全面推进依法治国作出战略部署,构成了相得益彰的姊妹篇,体现了的辩证统一。我国改革进入了攻坚期和深水区,改革和法治的关系需要破解一些新难题,也亟待纠正一些认识上的误区。一种观点认为,改革就是要冲破法律的禁区,现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革,改革要上路、法律要让路。另一种观点认为,法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性,法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。 

    

  全国人大及其常委会坚持立法决策和改革决策相衔接、相统一,通过制定新法律、修改相关法律、作出授权决定等方式,积极发挥立法引导、推动、规范、保障改革的作用,在确保重大改革于法有据、有序进行方面做了大量工作。 

    

  三、人大制度和人大工作的新发展 

    

  (一)完善中国特色社会主义法律体系 

    

  法律是治国之重器,良法是善治之前提。4年多来,十二届全国人大及其常委会加强重点领域立法,积极发挥立法的引领和推动作用,立法工作呈现出数量多、分量重、节奏快的特点,取得一批新的重要成果。截至201791,新制定法律22件,修改法律110件次,通过有关法律问题和重大问题的决定决议37件,作出9个法律解释。 

 

  201739,十二届全国人大五次会议新闻中心举行记者会,邀请全国人大常委会法工委副主任张荣顺、副主任许安标,刑法室主任王爱立就民法总则草案与人大立法工作相关问题回答中外记者的提问。     

  

  充分发挥人大在立法中的主导作用,加强立法工作组织协调。主导作用不仅体现在人大依法审议通过法律案,还包括制定立法规划计划,加强组织协调,推动解决立法难点问题,也包括由人大有关委员会牵头起草法律草案等。2016年,出台《关于建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度的实施意见》。以良法促进发展、保证善治。提高立法质量,很重要的一点就是遵循和把握立法规律。法律所规范调整的经济社会关系是客观的,有其内在规律性。要增强科学立法观念,自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律和立法活动规律,努力使制定出来的法律法规能够反映和体现规律的要求,更好发挥立法引领和推动作用。 

    

  抓住提高立法质量这个关键,积极推进民主立法、科学立法。一是实行立法精细化,能明确的尽量明确,能具体的尽量具体,增强法律的可执行性和可操作性。二是进行法律出台前评估。邀请专家学者、基层代表、相关领域人士等对法律的出台时机、实施后的社会效果等进行综合评估,避免法律制度出现硬伤。三是完善公布法律草案征求意见机制,法律草案一审和二审、三审后都向社会公布征求意见。四是建立基层立法联系点制度,通过联系点直接听取基层干部群众的意见,发挥其接地气的直通车作用。 

    

  (二)加强宪法实施和监督工作 

    

  全国人大常委会始终恪守宪法原则,履行宪法监督职责,大力弘扬宪法精神,坚决维护宪法权威,保证宪法全面有效实施。 

    

  一是大力弘扬宪法精神。2012 124 日,习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表重要讲话。以立法形式设立国家宪法日,将12 4 日确定为国家宪法日。201412 月,在第一个国家宪法日来临之际,习近平总书记作出重要指示,张德江委员长发表重要讲话。2016 12 月,在第三个国家宪法日来临之际,习近平总书记对五四宪法资料陈列馆作出重要指示。 

    

  二是建立宪法宣誓制度,全国人大常委会通过了关于实行宪法宣誓制度的决定,各级人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员,以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员,在就职时应当公开进行宪法宣誓。 

    

  

 

  2015829,国家主席习近平签署主席特赦令,根据十二届全国人大常委会第十六次会议29日通过的全国人大常委会关于特赦部分服刑罪犯的决定,对参加过抗日战争、解放战争等四类服刑罪犯实行特赦。 

   

  三是实施宪法规定的特赦制度,全国人大常委会通过了关于特赦部分服刑罪犯的决定,对参加过中国人民抗日战争、中国人民解放战争等4 类部分服刑罪犯实行特赦。这是改革开放以来第一次实行特赦。 

    

  四是根据宪法第67 条第16项的规定,制定国家勋章和国家荣誉称号法,为推动建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度奠定了重要法治基础。根据宪法第136 条第二款的规定,制定国歌法,健全国家象征和标志法律制度,弘扬爱国主义精神。 

    

  五是健全规范性文件备案审查制度。经过各方面多年努力,我国各类法规、规章、司法解释和规范性文件都已纳入备案审查范围;经审查,发现有违反宪法法律的,依法依规予以撤销和纠正,实行有件必备、有备必审、有错必纠。 

    

  六是健全宪法解释工作程序。我们讲依宪治国、依宪执政,同西方所谓宪政有着本质区别,不能把二者混为一谈。当然,有关宪政问题的争论之所以具有复杂性,是因为有些同志讨论宪政是想加强宪法实施和监督,同时一些居心叵测的人则是想通过对宪政这一政治概念进行华丽的学术包装,妄图用西方那一套框住我们,把中国共产党领导的社会主义国家打入人治国家甚至专制国家范畴。我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政。总体上说,在当代中国,宪政这个概念是不适用的。我们是中国共产党执政并长期执政,不能用所谓宪政架空中国共产党的领导;不能渲染西方法治理念和法治模式,进而否定中国共产党的领导。 

    

  (三)依法对若干重大问题和有关法律问题作出决定 

    

  全国人大常委会坚持从政治上把握,在大局下行动,大事要事敢于担当、善于作为,确保党的主张通过法定程序成为国家意志。 

    

  一是依法及时妥善处理辽宁拉票贿选案的有关问题。常委会根据宪法精神和有关法律原则,作出创制性安排,及时妥善处理这一从未遇到过的特殊问题。临时召开常委会第二十三次会议,审议通过了全国人大常委会代表资格审查委员会的报告,依法确定辽宁省45 名拉票贿选的全国人大代表当选无效;审议通过了关于成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组的决定,决定由筹备组代行省人大常委会部分职权,负责筹备辽宁省十二届人大七次会议的相关事宜。   

  

 

  2016117,十二届全国人大常委会第二十四次会议通过香港基本法第一百零四条的解释。这一解释表明了中央政府反对“港独”的坚定决心和意志,维护了基本法的权威和香港法治,顺应了包括香港同胞在内的全体中国人民的共同愿望。 

 

  二是依法对香港基本法第一百零四条作出解释。全国人大常委会主动释法,明确该条规定的拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区,既是该条规定的宣誓必须包含的法定内容,也是参选或者出任该条所列公职的法定要求和条件;明确宣誓就职必须遵循的法定程序和内容;明确违反宣誓规定丧失就职资格的法律后果以及作出虚假宣誓或者违反誓言的法律责任。  

   

  三是依法作出关于开展国家监察体制改革试点工作的决定。深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大决策。根据凡属重大改革都要于法有据的精神,全国人大常委会审议通过了关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定。 

    

  四是坚持立法和改革决策相衔接、相统一。对与现行法律规定不一致、修改法律尚不成熟、需要先行先试的改革举措,十二届全国人大常委会按照法定程序先后作出17 个有关改革试点的授权决定和相关决定决议,为改革提供法律支持和保障。 

    

  (四)加强对法律实施情况和“一府两院”工作的监督 

    

  加强对法律实施情况的监督检查。全国人大常委会进一步加大执法检查力度,2015 年、2016年检查了12 部法律的实施情况。委员长担任执法检查组组长,带队检查,向常委会会议作执法检查报告,形成了执法检查六个环节的工作流程。 

    

  加强对一府两院工作的监督。2014 年,全国人大常委会修改预算法,强化了人大预算决算审查监督职责。2015 11 月,中央办公厅转发了《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》。2017 6月,出台工作指导性文件,推进地方人大预算联网监督工作。 

 
 
 
 
 
 

  2017 624日下午,十二届全国人大常委会第二十八次会议在北京人民大会堂举行联组会议,结合审议全国人大常委会执法检查组关于检查产品质量法实施情况的报告进行专题询问。张德江委员长出席。 

   

  改进完善专题询问工作。全国人大常委会着眼于加强人大监督工作,制定了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》。每年选择若干重大问题开展专题询问,积极回应社会关切,增强监督针对性和实效性。国务院领导同志到常委会作专项工作报告,参加全国人大常委会联组会议,回答询问、听取意见,充分体现了政府对人大负责、受人大监督。 

    

  (五)推动地方人大工作完善发展 

    

  十二届全国人大常委会注重加强同地方人大的工作联系。近年来,重点抓了两件大事。 

  一是赋予设区的市地方立法权。2015 年修改立法法,赋予所有设区的市地方立法权。这些市的人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这是完善立法体制、加强地方立法工作的重要举措,有利于地方人大更好发挥作用。20159 月,在广东召开第21 次全国地方立法研讨会,重点推进地方立法工作特别是设区的市立法工作,张德江委员长出席会议并作重要讲话。2017 9 月,将在广西召开第23 次全国地方立法工作座谈会,张德江委员长还将出席会议并作重要讲话。 

    

  

  二是加强县乡人大工作和建设。2015 6 月,中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》。若干意见提出了一系列加强和改进的举措。全国人大常委会及时修改了地方组织法、选举法、代表法的相关规定。2015 9 月,在北京召开加强县乡人大工作和建设座谈会,张德江委员长在会上作了重要讲话,李建国副委员长作了总结讲话。2017 6 月,全国人大常委会办公厅在北京召开推进县乡人大工作和建设经验交流会,张德江委员长出席会议并作重要讲话,要求把党中央关于人大制度和人大工作的重大决策部署进一步落细落实,推进县乡人大工作和建设再上新台阶。省、自治区、直辖市也大都召开专门会议,出台相关文件,贯彻落实若干意见和有关法律精神。 

    

  (六)健全人大讨论决定重大事项制度 

    

  讨论决定重大事项,是人大的法定职权和重要工作。党的十八届三中全会决定明确提出:健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。 今年1 月,党中央通过了相关实施意见。这是新形势下坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治的重要举措,对于加强和改善党的领导,推进科学决策、民主决策、依法决策,具有重要意义。各级党委、人大和一府两院要结合实际抓好贯彻落实,共同努力做好这项工作。关键是要切实加强党对人大讨论决定重大事项工作的领导,支持和保证人大及其常委会依法行使职权,形成加强改进工作、推动事业发展的合力。 

    

  (七)加强与全国人大代表的联系 

    

  密切同代表联系,是全国人大常委会着重抓的一项工作。本届以来,分别建立了委员长会议组成人员、常委会委员联系代表制度,主要是联系基层一线的代表。完善代表联系人民群众制度,推动健全工作平台和网络平台,畅通代表联系渠道。 

    

  (八)加强人民代表大会制度理论研究工作 

    

  2014 1 月,中国人民代表大会制度理论研究会正式成立,张德江委员长在研究会成立大会上发表重要讲话。成立研究会,是十二届全国人大常委会加强人大制度理论研究、推动人大制度和人大工作完善发展的一项重要举措。三年多来,研究会工作和人大理论研究工作取得了积极进展。今后,一个是加强两个研究,一个是加强两个建设 

    

  四、坚持党中央集中统一领导 

    

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视人大制度和人大工作,有力地推动了人大制度和人大工作与时俱进、完善发展。习近平总书记多次就做好人大工作发表重要讲话,提出明确要求。党中央连续发出有关人大工作的重要文件。 

    

  习近平总书记连续三年主持中央政治局常委会会议,听取包括全国人大常委会党组在内的五大党组汇报。会议强调:坚持党的领导,首先是要坚持党中央的集中统一领导。中央政治局常委会听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组汇报工作,是保证党中央集中统一领导的制度性安排,意义十分重大,对全党也具有十分重要的示范意义。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》就此作出明确规定,使之成为制度性安排。 

    

  全国人大常委会始终坚持党中央的集中统一领导,自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致,切实增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。牢牢把握人大工作正确政治方向,保证党的路线方针政策和党中央决策部署在人大工作中得到全面贯彻和有效执行。严格执行请示报告制度,人大工作中的重大问题和重要事项,及时向党中央请示报告,依法按程序做好相关工作。 

    

  (本文作者为全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员、全国人大常委会法制工作委员会主任) 

    

  图片来源:新华社 

 
作者:   编辑:刘洁
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