孙耀灿:打好监督“组合拳” 管好政府“钱袋子”
2017-12-01 10:55:00  来源:泰州市人大

  习近平总书记在党的十九大报告中明确指出:“健全人大组织制度和工作制度,支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。”预算监督是国家治理能力的重要体现和国家治理转型的重要方面,也是人大最直接、最有效的监督,是最基本、最重要的一项权力。习近平总书记这一重要论断对新时代各级人大及其常委会完善体制机制,深化改革创新,依法加强预算监督提出了要求,为从根本上实现依法聚财、依法用财、依法管财、依法兴财指明了方向。 

  一、与时俱进,进一步提升预算监督的法治性 

  我国1994年预算法是在计划经济向市场经济转轨的初期颁布的,其立法宗旨过于强调国家的中心地位与预算的宏观调控等管理工具性职能,以致预算法的具体制度设计中政府行政色彩十分浓厚,人大在预算中的地位和作用无法得到制度的认同,实践中人大的预算监督权也就必然受到限制。2015年实施的新预算法匡正控制取向的立法宗旨,这一立法宗旨的变化使得预算法从过去“帮助政府管理钱袋子”转变为“规范政府用好钱袋子”,从过去“管理法”转变为“控权法”。这样政府就从管理监督的主体转变为被管理、被监督的对象,而人大则转变为预算监督最直接、最重要的主体,突出了人大权力机关的主导地位。 

  地方各级人大及其常委会,尤其是预算管理监督相关方面,应该增强预算工作的法治意识。一方面,宣传引导政府尤其是领导者,克服长期按政策办事的习惯,树立按法律办事的意识,强化依法行政的自我约束,主动接受人大监督,自觉推进法治预算、民主预算、阳光预算、高效预算建设;另一方面,增强人大自身担当意识,监督政府管好“钱袋子”,用好“钱袋子”;增强人大服务意识,规范政府预算收支行为,提高政府预算绩效水平,寓服务于监督之中。 

  二、完善机制,进一步提升预算监督的有序性 

  为了贯彻落实好新预算法,2015年我市专门成立了市人大财政经济委员会,设立了市人大常委会预算工作委员会,制定了预算审查监督规定、财经委员会议事规则等制度,为实质性开展预算监督构建了基本框架,打好了坚实基础。但预算监督法定任务重、专业性强、监督要求高,仍需要我们不断健全预算监督的组织制度和工作制度。 

  一要注重加强人大常委会工作机构自身建设。充实加强力量,通过加强学习、深入调研、勤于思考、摸索规律,不断提高自身政治素质、法律素养、业务水平和工作能力。认真梳理工作职责、编制工作流程、加强组织协调,促进预算监督工作的系统性、有序性、统筹性,努力为财经委员会、常委会和人代会的审议、审查和批准先行做好基础性工作。 

  二要注重集聚预算监督力量。广泛联合人大常委会其他工作机构的参与,深化“议事”与“议财”的有机结合。拓展公民有序参与的途径,面向社会不断充实调整预算审查专家组成员,发挥好“专家”和“行家”的智囊参谋作用;引导基层人大尤其是乡镇人大组织开展选民代表民主恳谈式预算审查活动。 

  三要注重提升财经委员会初步审查的效果。精心挑选政治意识、专业能力、责任心强的人大代表担任财经委员会委员,完善议事规则和工作流程,组织开展审查前的调查研究,促进财经委员会运转的规范化、常态化、高效化。 

  四要注重发挥人大代表的主体监督作用。继续组织好人大代表积极撰写议案和建议、参加视察调研座谈等活动,同时组织有专业背景的人大代表参加人代会之前调研式预算审查和人代会期间安排专门时间询问式预算审查的专题活动,推广民生实事项目人大代表票决制工作,把更多的监督权、决定权交给人大代表。 

  五要注重改进预算监督手段。用2-3年时间建设“横向联通,纵向贯通”的市级预算联网监督网络,以预算监督手段的信息化、网络化,实现预算的在线监督、实时监督、全面监督。加大推进预决算各环节和审查报告信息公开的力度,让人民群众有知情权,主动接受社会监督。 

  三、拓展内涵,进一步提升预算监督的全面性 

  宪法和监督法、新预算法、审计法等法律明确规定了预算监督的法定职责,中央和省市委去年以来又先后对预算监督提出新的要求,这就需要我们必须立足全口径、全覆盖、全方位,不断拓展预算监督的范围和内容。 

  一要突出“广度”上的拓展。继续巩固对市本级、医药高新区、现代农业开发区的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本账的监督,实现市区范围内监督内容的全覆盖。不断扩大审计工作报告的范围,从市本级预算执行和其他财政收支情况到市本级、医药高新区和现代农业开发区层面的拓展。加强对政府重大投资项目的计划安排、可行性论证、资金来源等方面的监督,真正做到政府投资项目计划与预算安排同步编制、同步审查、同步实施、同步监督,促进政府建立健全科学投资决策机制,规范政府投资行为。高度重视地方政府性债务的监督,委托权威机构专项审查政府举债规模和用途、融资方式和成本、偿债能力等情况,督促政府将债务还本付息资金分年度纳入预算,并每年向主任会议或常委会报告一次,真正做到“举债有度、用债有方、偿债有源”,切实防范财政金融风险。 

  二要突出“深度”上的延伸。按照新预算法的要求,不断提高预算支出科目的细化程度。在审查预决算草案总体情况的基础上,采用驻点问诊式审查和调研视察式审查等多种形式,继续对部门预算决算草案、专项资金安排和使用情况、政府重大投资项目的安排和项目建设、运行以及资金使用情况进行细化审查,尤其要重视探索对财政专项资金监管的方法,克服过去财政代编比例偏高、年初安排到位率偏低,客观存在隐性分配或二次分配的现象。人代会期间,专门安排半天时间,在分团审查的同时,组织有专业背景的人大代表跨团对政府预算和部门预算草案开展专题审查,解决过去审议中代表对预算草案看不懂、说不清,发表意见不多,往往是走过场的现象。在完成预算编制、预算执行、预算调整、决算审查四项法定议题之外,根据工作需要认真组织好社保基金、土地出让金等重点资金类的审查议题和税收征管、政府采购、绩效管理、国有资产运行管理等工作管理类的审议议题。人大常委会不仅要审议审计工作报告,还要审议审计发现问题整改落实情况的报告,必要时组织专题询问,对问题严重、整改不积极的部门主要负责人建立约谈制度,确保整改到位。 

  三要突出“精度”上的挖掘。在审查监督四本账预算的基础上,深入开展收支构成、成因背景、绩效评价等分析,力求透过现象看本质、着眼效果看管理、立足当前看长远,促进预算监督审查再精细、分析再精辟、建议再精准。如通过组织调研财政收入状况、视察税收征管工作等活动,从财政收入的结构性分析入手,真实掌握推进供给侧结构性改革、实施“营改增”和减税降费政策等宏观大背景下财政收入和地方财力的客观状况,从而提出积极应对财税改革新政策、注重培植和壮大税源经济、提高科学征管水平确保应收尽收等建议。再如通过监督财政扶持政策落实情况和绩效评价情况,可以建议政府合理制定支持经济发展优惠政策、改进财政专项资金管理、改革“资金改基金”财政投入模式、科学开展绩效评价并充分运用好评价结果。 

  四、创新举措,进一步提升预算监督的实效性 

  真正实现新预算法的立法宗旨和法律作用,需要我们针对预算监督全过程,在法律框架范围内,因地制宜,突出关键环节、改进监督方式、强化刚性约束、拓展监督功能。 

  一要着力巩固预算监督“三审制”。近年来我市人大在法定的初步审查之前,增加市人大常委会预算工委牵头预先审查环节,推行预先审查、财经委员会初步审查、常委会和人代会审议批准“三审制”,这样既能减轻初步审查和审议批准的工作压力,也能提高预算监督的质量和效率。 

  二要着力改进预算监督方式。完善专题询问机制,回归询问监督本质,不设脚本,不对口型,询问和应询双方各归其位、各行其道、各履其职,切实做到“问”“审”结合,以“问”促“审”,增强预算监督的针对性和实效性。探索引入测评评价机制,委托第三方对预算工作开展满意度调查,实现人大对政府工作定性评价到定量评价的升华。 

  三要着力增强预算监督建议落实的刚性约束。人大常委会形成的预算决算审查的审议意见、决议、会议纪要,力求采取菜单式、条目式,做到列出的问题和建议可信可行,落实回复的时间节点具体明确,克服面面俱到、泛泛而谈的弊端。加强跟踪督查,对逾期未办的及时提醒并及时采取措施,防止一审了之,有始无终。花大力气解决好类似性问题年年审查审计、年年仍然存在的现象。 

  四要着力拓展预算监督的功能。监督是手段,推动工作、改进工作是目的。人大监督应当坚持举一反三,着眼长效,注重发挥预算监督的引导作用,不断拓展监督功能。针对决算审查和预算审查的时间性、程序性特点,通过重点加强决算的实质性审查,在常委会批准上年度决算时引导政府优化安排下年度预算草案。通过预算监督发现问题引导政府建立健全规范性管理文件,完善管理体制机制,消除政府管理工作中的盲点。以预算安排的合理性和预算执行的绩效性评价为手段,通过预算监督发现问题引导政府部门切实履行职责,促进政府部门既有钱要办事、少用钱多办事、用好钱办好事。

  作者系泰州市人大常委会副主任 孙耀灿 

作者:   编辑:李艳华
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