葛平:关于人大工作脱虚向实的几点思考
变“橡皮图章”为“法治钢印”
2018-09-26 16:00:00   来源:办公厅    作者:   

  长期以来,社会上流传一种说法,戏称人大是“橡皮图章”,意思是说人民代表大会制度流于形式,大事由党委决定,实事由政府去做,人大工作就是摆摆样子、走走过场,不能真正发挥权力机关的作用。毋庸讳言,“橡皮图章”现象在一段时间内、一定程度上确实存在。比如法律赋予的一些职权一直“休眠”,人大监督和政府整改仅靠“文来文往”,一些人大代表成为“开会代表”“举手代表”,凡此种种,都是造成人们认识误区的原因。

  随着改革开放的深入和民主法治进程的加快,特别是中国特色社会主义进入新时代,我们也迎来了人大工作求实奋进的春天。党的十九大确立了人大制度的时代新定位,习近平总书记对人大工作求真务实提出了新要求,栗战书委员长强调要紧紧围绕党和国家工作大局谋划、部署、推进人大工作;新一届省人大常委会议大事、解难事、干实事,在脱虚向实上为基层人大放出了样子;近年来淮安人大的创新实践也赢得了人民群众的广泛好评和点赞,这些都有力证明,新时代的人大工作正在由虚变实、由软变硬,由“橡皮图章”向“法治钢印”渐进。我们有四点思考和感悟。

  第一点思考,人大工作脱虚向实必须“实为”,推动高质量发展走前列要有人大更多的“贡献额”

  社会各界包括一些人大工作者本身,觉得人大履职没有什么实质内容,工作空泛。但事实绝非如此,人大作为国家权力机关、民意机关,处于推进民主政治建设“第一线”、促进依法治国的“第一线”、与人民群众联结的“第一线”,要以“一线”的精神、“一线”的担当、“一线”的实干,让人大享有法定的崇高地位。

  紧跟新时代步伐,高点站位谋划工作。党的十九大提出“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。”做好新形势下的人大工作,人大工作者要站位全局、心系大局,准确把握人大工作的指导思想、根本保证和工作方向。指导思想是习近平新时代中国特色社会主义思想。人大机关和人大工作者要深入学习领会习近平关于人民代表大会制度思想和民主法治建设的深刻论述,坚持学思践悟、知行合一。根本保证是始终坚持党的领导。人大是党委科学执政、民主执政、依法执政的重要平台,必须坚持旗帜鲜明讲政治,做到和党委同频共振、步调一致。实践证明,人大工作离不开党的坚强领导。去年以来,我们出台了《关于旗帜鲜明讲政治加强常委会自身建设的实施意见》《进一步健全向市委负责和请示报告制度的实施办法》。淮安市委对人大工作高度重视,市委常委会先后8次研究人大议题,市委印发、批转10件涉及人大工作内容的文件,市委书记今年以来对人大工作作出37次肯定性批示。工作方向是建设“两个机关”。淮安的实践是实施“421”总体布局。“4”是四个维度,从是不是党委关注的、法律赋权的、群众期盼的、“一府一委两院”薄弱的来谋划工作;“2”是两张挂图,一张是规定动作,一张是自选动作,对目标任务实施项目化管理;“1”是制定出台人大系统工作质效考评办法。我们通过确立“421”总体布局,系统回答了地方人大工作“怎么定方向”“怎么排重点”“怎么提质效”的问题,提高了履职精准度。

  紧扣高质量发展主旋律,全力服务和保障第一要务。人大人大,格局要大,就是人大工作站位要高、视野要大,善于观察大局、思考大局、把握大局。当前,重中之重就是要紧紧围绕助推高质量发展来谋篇布局、履职行权,为地方发展提供坚实的制度保障和民意支持。去年以来,我们围绕转型升级、深化改革、扩大开放、城乡统筹等中心工作,到重点工程一线、项目建设一线、民生热点一线调研督查,帮助“一府一委两院”查不足、补短板。围绕聚焦富民、推进乡镇布局优化、美丽淮安建设等及时作出决议决定,动员全市上下积极投身新实践,为淮安经济社会高质量发展凝聚了新动能。今年,我们把深化“放管服”改革作为重点调研课题,打出了一套“组合拳”:开展“主任接待代表日”活动,视察金融业支持实体经济发展情况,开展专项调研督察,进行专题询问,营造了更好的政务服务和营商环境。

  紧贴民生新需求,始终把人民利益举在头顶。人大最鲜明的特点就是人民性。但很多时候,人民群众对人大、对代表的信任度不高,遇事找人大、找代表尚未成为反映诉求、表达意愿的优先选择。雨伞的功能启示我们:你不为别人遮风挡雨,谁还会把你举在头顶;人大不为民着想,必然成为无源之水、无本之木。要赢得人民信任,就要不断满足人民群众与日俱增的新需求,把人民呼声作为人大工作的着力点,把群众满意作为人大工作的落脚点,着力解决人民群众的操心事、烦心事,与党委政府同向发力,把民心所盼的事情办好、把为民造福的事情办实,努力在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。今年,我们依法开展《江苏省养老服务条例》执法检查、组织代表就“上学难”问题约见政府部门负责人、开展食品安全专题询问,促进“一老一小一安全”等发展不平衡不充分问题逐步得到解决。只有把这些民生实事做好了,群众才会满意,才会拥护。

  第二点思考,人大工作脱虚向实必须“敢为”,让监督真正长出“牙齿”

  敢为是一种态度,就是要理直气壮,挺直腰杆,大胆履职。人大及其常委会的权力是宪法和法律赋予的。在这点上,人大工作者要有清醒的认识,“为”是有法可依,“不为”就是失职,要想在监督上取得实效,就要拒绝搞“花拳绣腿”和“花架子工程”,就要让人大监督长出“牙齿”,真正监到“关节点”、督到“紧要处”。

  在监督选题上要牵住“牛鼻子”。人大监督的领域广、内容多、专业性强,不可能事无巨细、面面俱到。正所谓“造屋要架梁,撒网要抓纲。”要在把上级精神领悟透,把基层实情摸排准的基础上,在监督工作中把握重点,瞄准应该做、能够做、做得成的事,选题监督,着重解决党委关心、社会关注、民众关切的突出问题。今年全国人大常委会就把污染防治作为监督议题,抓住了中央工作重点,也树立了工作导向。本届省人大常委会第一次开展专题询问就关注乡村振兴问题,推动乡村振兴战略更好地实施,提高了依法监督的针对性和实效性。去年以来,淮安把“263”专项治理和污染防治作为重点监督选题,围绕“水、大气、土壤”,一年一重点、一督三年,上个月,我们作出了关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战加快美丽淮安建设的决议,既抓住了“热点”,更是直击“痛点”。

  在监督手段上要敢于“亮利剑”。栗战书委员长强调,人大执法检查就是“法律巡视”,是行使宪法法律赋予的监督权、保证法律得到有效实施的一把“利剑”。今年上半年,全国人大常委会执法检查组分赴8个省区的26个地市,对大气污染防治法实施情况进行检查。七月份,全国人大专门加开一次常委会会议,就大气污染防治进行专题询问。这启示我们,提升监督权威,就要敢于“亮剑”,敢于啃“硬骨头”,咬“硬核桃”。换届以来,我们积极在专题询问上探索创新,强化监督刚性,一是不匆忙,问前充分调研,不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同,直插现场,实地勘察,查找问题,同时拍摄暗访实录,作为专题询问的依据。二是不彩排,询问问题严格保密,直到开场前5分钟才向相关询问人员公开。三是不盲问,以暗访实录和具体案例为引领,发问和追问,直面问题,直指病灶。四是不询问部门,明确市政府为应询对象,询问问题由政府分管领导作答或指定部门负责人回答,询问后,列出问题清单并跟踪督促整改。今年6月20日,市人大常委会专题询问大气污染防治工作,2天后,市政府专题召开大气污染防治任务交办会,会上播放了市人大常委会拍摄的暗访实录,市政府主要领导要求对市人大专题片反映的问题进行逐一回访,切实解决问题。这说明人大的专题询问确实推动了政府的工作。此外,在激活“休眠”的监督权力上,我们鼓励县区先行先试,去年上半年,指导淮安区人大常委会开展渣土车运输管理工作质询;去年下半年,在盱眙县试点“一府两院”副职述职评议;今年在金湖县试点开展镇长、副镇长在乡镇人代会上向代表述职,并进行评议。目前,全市各县区人大已开展10次质询、15次述职评议。

  在监督效果上要“跟踪问效”。人大监督的最终目的是促进解决问题、推动工作。人大对每一项监督议题,都应有“咬定青山不放松”的坚持,只有打破年度界限,一督到底,不解决不放手,才能把人大监督的压力传导给“一府一委两院”,并转化为抓落实的动力,才能避免“橡皮图章”。今年,省人大常委会出台了《审议意见起草工作规程》《审议意见落实情况满意度测评工作实施办法》等文件,审议意见经主任会议讨论通过后才能印发,具体落实情况再形成专题报告向人大反馈并进行满意度测评,完善了人大监督的重要环节,形成了完整的监督链条。这对我们启发很大,我们借鉴省人大的做法制定了《关于开展审议意见落实情况满意度测评工作的实施办法》,规定“一府一委两院”收到市人大常委会审议意见后,在4个月内提交审议意见落实情况报告并接受满意度测评。

  监督工作中,我们始终坚持刚性监督、柔性操作,始终确立这样一个理念,监督只是手段,解决问题才是目的,监督既是促进,也是支持,目标是与“一府一委两院”形成共同推动工作的合力,补台不拆台、人人有舞台。

  第三点思考,人大工作脱虚向实必须“真为”,激活各级代表履职的“一池春水”

  代表是人大的主体,代表有为、善为,人大才能有位、有威;代表工作出新、出彩,人大工作才能创新、精彩。各级人大组织是代表履职的服务机构,是代表为经济社会发展“冲锋陷阵”的“大后方”。所谓“兵马未动,粮草先行”,服务保障的好坏,直接决定“将士”的成败。作为人大机关要充分体现“大后方”的主动性、能动性,多观察代表所求所需,多征求代表意见建议,多满足代表所想所盼,为代表提供全方位、全过程、零距离的优质服务,点燃代表履职的激情。

  明确遵循,让代表履职尽责有标准。人大代表如何履职,应该做什么、怎么做?这是一个重大而现实的问题。近年来,中央、省委出台了一系列文件,明确要求加强对代表的履职管理,各地在实践中也有不同的探索,形成了一些行之有效的做法。淮安人大的思考是,要让代表清清楚楚、明明白白地知道自己应该干什么,我们依据《代表法》和省、市委关于完善各级人大代表联系人民群众制度的实施意见,研究制定了《淮安市五级人大代表履职工单》(见附件1),在上个月的市人大常委会会议上审议通过。《履职工单》就代表履职内容进行分类概括,采取定性与定量相结合的方式,从履职项目、履职方式、具体要求、时间安排等方面,对代表在年度内必须履行的职责进行明确,让代表履职做到有章可循。

  畅通渠道,让代表联系群众有载体。人大代表作用的发挥,基础的、前提的条件是,代表要忠实代表人民,代表代表就要“真代善表”。长期以来,无论是选区直接选举产生的代表,还是人代会上间接选举产生的代表,乃至常委会组成人员,在与人民群众联系上还不够经常、不够深入,在作用发挥上还不够精准、不够充分,存在着平台缺失、渠道不畅的问题。破解这一问题,需要各级人大加强联动,提供服务。今年淮安制定出台了《市人大常委会党组关于完善全市各级人大代表联系人民群众制度的实施意见》,对联系内容、方式方法、意见反映和处理机制进行明确。同时,制定了市级领导干部中的人大代表赴代表联络站联系人民群众(见附件2)、常委会组成人员联系人大代表的具体办法,要求常委会组成人员定期走访基层人大代表,设定代表每月固定接待群众日,“面对面”听民声、集民意、解民忧,拉近代表与群众的距离。

  善于搭台,让代表发挥作用有舞台。人大代表是一种职务,拥有了这个职务,就要承担起这个职务对应的责任。人大代表的代表意识和履职意愿如何,根本上取决于代表的素质和责任心,而我们人大组织要考虑的是,如何采取有效办法,激发代表的履职热情。实践告诉我们,选准一个主题,搭建一个平台,提供一个舞台,往往能唤醒代表的代表意识,激发代表的履职意愿。从去年4月份开始,我们重点开展了市县乡三级人大联动、五级代表参与的“千百万扶贫济困大行动”,“千”,指组织有专长的代表深入村居开展千场宣讲,实施智力扶贫;“百”,指企业家代表结对170个省市定经济薄弱村,实施项目帮扶;“万”,指全体代表联系1万多户低收入家庭,实施结对济困。目前,在全市各乡镇(街道)挂牌成立了“人大代表脱贫攻坚讲习所”,已经开展宣讲2411场次,实施和签约项目181个。今年5月份,全国人大常委会吉炳轩副委员长来淮调研时,评价说:“淮安人大创新开展的千百万扶贫济困大行动,三大攻坚战之一的脱贫攻坚战是全党的事情,重大的事情,淮安人大围绕中心开展工作,服务大局,支撑大局,这个抓到点子上。”

  第四点思考,人大工作脱虚向实必须“善为”,唤醒人大干部的“初心”

  经过调研分析,我们发现人大干部队伍有一个优势、一个劣势。优势是大部分人大干部都是党政转岗过来的,具有丰富的阅历和工作经验,具有较强的解决实际问题的能力;劣势是人大干部队伍老化,工作激情不足。怎么把劣势转化为优势?关键在于解开思想的疙瘩,唤醒初心,激发斗志。

  破除消极观念强动力。著名作家路遥的墓碑上刻着一句话“像牛一样劳动,像土地一样奉献”。的确,一头牛,辛苦耕田是一辈子,拴在桩上默默终老也是一辈子;一个人,干事干活是一辈子,虚度光阴也是一辈子。对于人大机关,很多同志潜意识里认为人大是“二线”,到了人大等同于“船到码头车到站”了,工作上产生了惰性,不愿担当、不敢担当。对此,我们连续两年春节后一上班就召开作风建设大会,要求全系统提振精神,点燃激情。去年正月初七召开全市人大系统作风建设大会,提出了“421”总体布局,对全市人大系统工作定位、目标任务提出要求,激发动力。今年正月初八作风建设大会以“幸福都是奋斗出来的”为主题,目的是解决部分同志的“二线”思维、消极状态,树立进取意识、实干意识。通过20个月的工作实践,全市人大队伍精气神不断提升,思想和工作作风有了较大转变,达到了以作风建设新成效汇聚人大工作新动能的目的。

  强化学习培训提能力。做好人大工作,学习不能停步。但目前人大系统的干部依然存在学习的自觉性不高、主动性不强、持续性不够的问题。对此,我们去年在延安和井冈山举办党性教育培训班,今年在全国人大深圳培训基地举办党性教育培训班。持续举办“淮安人大讲坛”,先后邀请全国人大机关、省人大机关同志以及专家学者就立法、监督、决定、文化等主题进行授课,引导人大系统干部职工开拓眼界、提升水平。此外,注重人大理论研究,推进人大制度理论和实践创新,围绕纪念周恩来总理诞辰120周年举办了“周恩来与人大制度”理论研讨会,填补了该领域研究的空白。

  严管厚爱并重激活力。由于历史原因,人大机关干部队伍流动较慢、出口不畅、年龄老化,缺乏活力。全面提升人大工作整体质效,必须坚持正确用人导向,让恪尽职守、工作在状态的干部受到表彰和重用,让作风懈怠、不在状态的干部受到惩戒和教育,努力形成重用实干者、教育观望者、鞭策懈怠者的良好氛围。换届以来,我们积极向市委推荐使用干部,在市委的大力支持下,市人大机关提拔县处级干部6人,交流县处级干部5人,新增加事业编制5个。我们想方设法调动机关干部的积极性,内部轮岗交流干部12人,选调优秀年轻干部8人,做到了机关每个委室都能老中青结合,人大机关的活力得到进一步迸发。同时,制定出台人大系统工作质效考评办法,实行百分制考核,量化指标、述职评分、通报排名,考评结果还向县区党委进行通报,以严督实考倒逼人大干部干事作为。

  前不久省委召开了务虚会,这次省人大召开工作研讨会,我理解,看起来是务虚,其实质是向实,因为有思考才会有思路,有思考才会有方向,想明白才能干实在。我们坚信,有省人大的关心指导和标杆作用,人大工作一定会越来越实,“橡皮图章”将逐渐消失,取而代之的将是“法治钢印”。但我们也深知,这个过程是渐进的,仍然充满挑战和困难,需要党委的坚强领导,更需要人大工作者的担当作为。

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