黄锦国:探索行使特别问题调查权界定容错免责情形的设想
2019-06-24 15:15:00   来源:金湖县人大    作者:黄锦国   

  中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,江苏省委出台《江苏省进一步健全容错纠错机制的办法》等三项机制,目的是引导和推动广大干部强化“四个意识”,增强政治担当、责任担当,坚持严管和厚爱结合,激励和约束并重,宽容在改革创新中的失误错误,旗帜鲜明地为干部干事撑腰鼓劲,从而形成创新创业的强大合力。文件出台后,在社会上产生热烈反响,基层干部拍手称快。在实践中,如何让好的制度运用好、实施好,是摆在基层组织和纪检部门面前的一个难题,需要我们解放思想,找准症结,打破藩篱,开辟新路径,真正让好的机制落地落实。
  一、容错纠错机制在实践中难实施的原因
  在实践中,谁来认定容错纠错,哪些情形可以容错纠错,怎么去容错纠错,由于没有具体的实施细则规定,且没有可遵循的案例作为参考参照,带来了在实际中运用较少,归根结底,是一个“难”字当了“拦路虎”,具体有以下几种:
  实施的主体难确定。文件是党委组织部门和纪委牵头制定的,出现文件中规定的问题,需要启动容错调查时,问责和容错调查也是组织部门和纪委,如果处理也是组织部门和纪委,事后监督跟踪也组织部门和纪委,从规则的制定、调查认定、惩罚处理和监督跟踪都是党的组织和纪检部门,没有其他第三方的介入,感觉认定的主体和处理的主体是同一机构,有既当裁判员,又当运动员之嫌,思想包袱并没有彻底放开,顾虑较大,一定程度影响了工作的主动性和积极性,也使省委精神落实打折扣。
  划分的情形难界定。在履职过程中,党员干部违了纪,必须分清各种违纪的不同情况,不能一刀切,不能大忽笼,要分清是因为主观故意造成的,还是因为客观因素引发的;是为了集体利益而为之,还是因为一已私利而犯之;是改革中的先行先试的创新之举,还是不计后果的盲目冒进所为。只有具体情况具体分析,才能厘清案件发生的前因后果,也才能给违纪的人定好性,但是有的情形错踪复杂,不是经纬分别,无法划分清楚的,就会给认可带来难度,从而影响容错纠错机制的导入和运用。
  运行的程序难操作。案件发生后,在办案过程中,案件当事人提出容错纠错申请,需要进行什么程序来认定,是实践中的一个难点,由原来的办案部门或办案人员来调查认定,难免会先入为主,如果换个部门或人员进行重新调查取证,需要走什么样的流程,这些都是摆在具体操作人员面前的一个难题,既要实事求是地面对问题,又要客观公正地作出评判,必须有一个标准的程序规定,才不至于使公权被滥用,既不能放纵了违纪行为,又对干事创业的人进行有效地保护,严谨缜密的程序规定是必不可少的。
  后续的影响难评定。办案人员在办理具体案件时,当进入容错纠错程序时,他们又是具体的操作者,一个案件的调查、认定全是由原来的办案人员来进行,不排除会出现人情案、关系案,而为了避免出现后续的负面影响,办案人员认为多一事不如少一事,主观上会产生不愿意引入容错纠错机制的环节,正常的办理案件不会出错,引入了容错纠错机制,一旦操作不当,必然会带来负面影响,这也是实践中,容错纠错运用少的原因之一,办案人员不愿承担这个风险和责任,也担心以后案件复查和巡察起来,有说不清的嫌疑。
  二、执行容错纠错机制的实践路径探索
  容错是为了更好地纠错,不是偏袒、包庇,为解决容错纠错机制被搁置、被滥用,需要对认定的主体、认定的程序和执行的规范性进行探索和研究,严格界定“容”的情形,甄别“错”的性质,检验“纠”的成效,积极探索执行容错纠错的主体及流程。
  引入第三方机构作为容错纠错认定的主体。什么样的权利机关介入比较合适呢?笔者建议由本级人大及其常委会成立特定问题调查委员会作为第三方权利机关。如何把省委的好决策与我们工作实践有机结合,省委文件第三项把握调查核实的总体要求中指出,容错纠错的调查核实是关键,要客观公正收集相关证据材料,听取各方面的意见建议,使调查结论经得起历史和实践检验。为了更大力度的彰显公平公正公开,应当引入第三方权利机关介入,成立独立的调查机构对是否属于文件规定的容错免责情况进行第三方独立调查,形成客观公正的调查报告和初步结论。组织和纪检监察部门根据调查结论确定是否免责和追责。这样形成良性互动机制,既鼓励干部担当创新,也实事求是惩处失职渎职,将省委决策部署在基础落地生根,取得实效。
  特定问题调查运行机制的主要依据。首先,上级有要求。党中央一直强调要更加注重改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效地治理国家。同时人民代表大会制度是我国的根本政治制度,党中央要求必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,保证人民当家,调动人民积极性,扩大社会主义民主。其次,法律有规定。特定问题调查是国家权力机关为履行其监督职能而对有关国家和地方的重大事宜展开的调查。我国的特定问题调查制度起源于1954年《宪法》,1982年《宪法》重新确立该制度,《监督法》《全国人民代表大会议事规则》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》《全国人民代表大会组织法》《各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律逐步完善。三是从人大特定问题调查内容看,主要包括:(1)罢免案、撤销职务案中涉及的事实问题;(2)人民政府及其部门、人民法院和人民检察院违法行使职权、失职渎职等事实问题;(3)需要人大及其常委会讨论决定的事项涉及重大事实不清的问题;(4)群众反映强烈,社会影响重大,经过行政、司法机关处理均未取得明确效果,需要组织特定问题调查的问题;(5)各级人大及其常委会通过听取报告、执法检查、询问和质询等监督手段,仍未解决或不满意的重大问题;(6)人大及其常委会行使职权中必需调查的其他重大事实问题。第四是现实有需要。坚持党的领导各级人大及其常委会做好工作的基本遵循和根本保障,特定问题调查也不例外。对于一些重大事项需要组织调查委员会进行调查时,人大及其常委会必须在党委领导下,事先主动向党委请示报告。人大其常委会所要调查的特定问题,往往是没有很好贯彻党的方针路线政策、没有认真执行有关法律法规、没有切实贯彻党委的有关决策、不依法办事、广大人民群众反映十分强烈的问题。针对这些特定问题开展调查,能够从独立、客观的视角在帮助党委政府及时地查漏补缺,促进本行政区域各项工作依法有序开展,提高党在群众中的威信,进而增加人大及其常委会的威望。
  特定问题调查的运行机制应当坚持的基本原则。首先各地方人大启动特定问题调查必须坚持党委领导支持,人大依法实施,政府配合协助的总原则。其次要坚持依法监督原则。特定问题调查是人大及其常委会监督方式之一,必须以事实为根据、法律为准绳,不仅需要调查以及取证的方式符合法律程序,更需要资料证据符合法律要求、具有法律效力。三要坚持集体行权原则。这是由国家权力机关的性质决定的,也是保证特定问题调查的公正性、权威性的关键。
  特定问题调查委员会介入容错纠错的操作程序。
  首先要批准成立特定问题调查委员会。一是常委会主任会议、五分之一以上的常务委员会组成人员,县级以上的地方各级人民代表大会1/10以上代表书面联名,均可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查员会;二是人大常务委员会审议通过成立调查委员会;三是报请同级党委批准同意成立;四是调查委员会在规定时间内向产生它的常务委员会提出书面调查报告;五是人大常委会听取调查报告,并进行表决,以简单多数(51%)通过或者否定调查报告。
  第二、调查委员会职权的行使和时限。首先是调查委员会组成人员。建议人员从本级人大常委会组成人员和本级人大代表中产生,同时根据情况需要聘请其他人员参加。调查委员会可以听取有关单位负责人的汇报,调阅有关案卷和材料,询问有关人员,组织听证、论证、专项审计和必要的技术鉴定等调查手段。在调查过程中,如果遇到阻力或者受到非法干扰,调查委员会或者人大常委会可以要求有关机关协助予以排除。此外,国家机关及其工作人员阻碍或干扰特定问题调查,无正当理由拒绝提供材料或提供虚假材料的,人大常委会可采取对有关机关通报批评,责成有关部门、单位纠正,责成有关部门、单位对责任人员给予行政处分或者予以问责,对人大常委会任命的国家机关工作人员依法撤销职务或者免去职务等措施。关于调查时限,应设定合理的时间限制,宜快不宜慢。提出报告的时间应该以1个月较为合适,情况疑难复杂的,经常委会会议决定可以适当延长。
  第三、调查报告的制作。调查委员会组成人员应当在调查所获资料的基础上全面、客观地制作调查报告。调查报告的内容应当包括启动特定问题调查的理由、调查过程、调查结论、结论形成的依据和处理建议等。调查委员会组成人员应当在调查报告上签名。调查委员会组成人员对调查结论和处理建议有不同意见的,应当在调查报告中写明。
  第四、调查报告的报告和审议。调查委员会向常委会会议提出调查报告,应当先向常委会主任会议同意后,再召开常委会听取报告,经审议后进行表决。 
  第五,调查结果的上报和公布。经人大常委会表决通过的调查报告,应当及时书面报送县委审核,并及时向涉事单位、当事人以及社会公布。组织和纪检监察机关根据调查结论启动是否需要问责,如果调查结论认定属于免责容错的,不再追究相关部门和人员责任;反之,则由组织和纪检监察机关按照相关规定处理。
  通过上述机制的建立,在不违背先行法律法规和党内相关规定的情况下,充分发挥人大及其常委会的作用,通过调查委员会的独立调查,使容错免责的调查认定环节从党内机构循环行使变为代表人民意愿的人大及其常委会,可以最大限度的体现公平公开公正,实现党的领导,人民当家作主有机统一。即使以后有上级部门对调查报告有异议,也可以排除人为因素和主观原因,因不是党内部门机构实施的,是人大及其常委会集体投票认定的,从程序上来说可以经得起上级的检查和历史的检验。通过制度的创新,使省委的重大决策部署落地生根,发挥应有的激励导向作用,让广大党员干部放开思想包袱,勇于创新创业,不断推进改革事业发展进步。
  (作者系金湖县人大常委会副主任 黄锦国)
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