无锡市惠山区人大常委会人代联工委 吴玉娣

2019年11月，习近平总书记在上海市虹桥街道的基层立法联系点考察时提出，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。2021年10月14日，习近平总书记在中央人大工作会议上强调，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，我们要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进新时代人大工作，不断发展全过程人民民主，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。2022年10月16日，二十大报告专章提出发展全过程人民民主，保障人民当家作主。习近平总书记在上海市虹桥街道基层立法联系点和中央人大工作会议的讲话以及二十大报告提出的要求，赋予了人大推进中国特色社会主义民主制度创新与国家治理体系和治理能力现代化新的重要使命，也对新时代人大工作的加强和改进提出了更高要求。

未来人大工作的开展需要继续发挥先行示范作用，为中国特色社会主义民主政治探索更多的实践模式。其中，数字人大建设是发展全过程人民民主的重要突破口，如何更好地利用云计算、大数据、物联网和人工智能等新兴数字技术，加强和改进新时代人大工作，发展全过程人民民主，是数字人大建设需要解决的重要议题。那么，如何依托新兴数字技术赋能，通过对标全过程人民民主的要求，使全过程人民民主有效运转起来？

一、全过程人民民主的内涵和要求

全过程人民民主的提出是新一代中国共产党人根据马克思主义民主理论与中国特色社会主义民主实践探索得出的理论概括，反映了人民民主的价值属性和本质要求。“全过程民主”也是人民民主在国家治理体系层面的基本表现，体现了中国特色社会主义民主政治对实质民主的追求。作为一种更高级的民主形态，全过程人民民主在具体内容、运作流程、参与主体和民主绩效方面提出了以下要求。

就具体内容而言，全过程人民民主要求民主实践把握全局性，不能仅仅局限在民主选举的过程中，需要将民主的价值、程序和制度贯彻到协商、决策、管理和监督等其他政治过程之中。同时还要求民主实践不能只停留在政治领域，需要推进政治民主、经济民主和生活民主的有机统一。

就运作流程而言，全过程人民民主要求民主实践活动实现时间和流程上的连续性。即在任何时间段，尽管不同的时间段政治活动的侧重点可以有所不同，但民主的要求始终存在，而不是只存在于选举阶段。同时，“全过程民主”也是重视流程的，民主应贯彻到所有流程之中，形成闭路循环，环环相扣，缺一不可。

就参与主体而言，全过程人民民主回应了人民民主的要求，在制度设计上要求党委、政府、社会组织、民众等不同主体有序参与到民主实践中，不同主体各司其职，通力合作，在民主实践中建立协同合作关系，这强化了各类主体的耦合关系。同时尝试开拓多渠道民主参与机制，让不同主体能够参与到多种民主实践之中。

就民主绩效而言，全过程人民民主要求民主实践必须是管用的、具有实效性的，而非流于形式的。全过程人民民主它提出了民主建设是一个整体，不能把民主与治理割裂开来。民主政治必须产生治理绩效，良好的治理将为民主政治提供稳定的支持，两者相辅相成。

二、基层人大在数字化改革方面的实践

惠山人大数字化改革的模式，从最初的人大机关官方网站、内部局域网、数据库系统、智能化、无纸化办公到近期的“智慧人大”，核心就是充分利用网络资源加强人大职权行使，代表履职从线下延展至线上。目前惠山人大已建的信息系统有:预算联网监督系统、人大代表履职信息平台、备案审查信息平台等，由于各系统分别由不同的软件公司开发，各数据库建设缺乏整体规划，条块分割，网络信息资源共享和业务协同还不够；人大工作者接受新事物新知识意识不够强，信息化素养还有待提高。

（一）预算联网监督系统。根据市人大对于推进地方预算联网监督工作的指导意见，积极推进预算联网监督工作。2020年区人大开发了一套监督系统，该系统设置了预决算审查、预算执行监督、专题监督、监督预警、审计监督、国资监督、综合分析、资料文库等8个基本功能模块。为区人大更加精准开展预算监督提供了大数据支撑，包括一查询政府全口径预算涉及的各类数据报表；二对数据进行预设分析和自定义分析，运用多种图表展示分析成果，使复杂数据可视化，方便阅读分析；三实现财政数据与各部门预算数据关联，可通过数据穿透，追溯部门预算相关数据；四配置搜索功能，实现全文检索和报表快速定位。目前该系统尚处于试运行阶段，设置了一定的开放权限，系统数据主要根据区财政局提供的各类财务报表取得，尚未完成与区本级财政预算管理一体化系统的直接对接，无法掌握部门预算单位预算执行实时情况，对财政预算资金支出缺乏动态监管。

（二）人大代表履职信息平台。早在2015年惠山区人大就开启了人大代表履职信息平台建设，2017年开通“惠山人大”微信公众号，成为宣传惠山人大及代表工作的主阵地。各代表小组通过建立微信群，实现代表活动信息发布、学习互动、即时反映社情民意的“线上通”。2021年区人大开通“履职为民”区人大代表履职平台，该平台有手机APP移动平台，实现移动端数据和电脑端数据的实时互通。该平台开设了人大代表信息在线查询、议案建议网上提交、履职活动在线通知、移动考勤等功能，将每位区人大代表纳入履职信息化管理。今年以来，区人大利用履职平台“议案建议”模块功能，从建议提出、交办、承办、答复到代表满意度测评，全程以线上形式公示，做到代表建议“阳光办理”，实现了代表建议数字化闭环督办。2022年全区全力推进 “家站点”信息化建设，通过线上议事会、线上问政会、代表在线直播、开通代表收集民意小程序等形式，促进代表履职“移动”，解民困纾民忧，实现接待“零接触”，让民意实时落地，抗“疫”服务两不误，在代表和群众之间架起一座“云上连心桥”。下一步，该信息平台的数据库将争取与“一府一委两院”的数据库打通，实现相关数据的实时抓取。

（三）备案审查信息平台。2019年底区人大起用了由省人大统一开发的人大常委会备案审查信息平台，该平台包含报备系统、审查建议系统、备案系统、审查系统、数据库五大功能。主要特点：一是实现了上下左右贯通。覆盖省市区三级人大常委会，将全省所有立法主体纳入了平台，全省各级人大常委会之间的报备与审查、信息交流、数据统计等实现了“一网通办”。二是提高工作质量和效率。各报备单位可以利用信息平台在线模板生成工具，实现报备文件的智能格式转化，减少了各报备单位重新排版的工作环节，进一步提高工作效率，同时有效解决报备文件格式不规范的问题，使报备的各项纸质、电子材料格式实现规范统一。三是初步实现智能辅助功能。能够与专业数据库的联通，具有自动匹配上位法、智能比对条款项、同义词提醒、敏感词标红等特色功能，为进一步实现全流程智能审查打下坚实基础。该系统由区人大常委会内务司法工委具体负责和操作，截止目前已收到3件规范性文件备案，3件规范性文件备案审查。

三、推进“数字人大”建设应坚持的原则

依托数字技术赋能全过程人民民主是数字人大建设可供选择的路径。人大通过推进数字技术平台建设和数字化流程转换，将数字技术和数据嵌入到人大工作流程之中。在数字化建设的基础上，通过制度设计等一系列个体智慧的运用，使得数据价值得以提升，实现个体智慧与数字技术协同。在新兴数字技术、数据和人大工作的衔接之中，最大限度激发新兴数字技术转化为人大工作绩效的能力。总体而言，该路径以精准、智能、系统和管用的原则为导向。

（一）精准原则。精准是全过程人民民主依托新兴数字技术的应用，在个体需求抓取和数据分析处理方面具有更大的优越性，在政府与人民群众互动过程中能够更加精准地实现人民群众需求与政府反馈的相互衔接。

（二）智能原则。智能是在民主建设流程中，通过一系列制度设计，将新兴数字技术嵌入到民主互动流程之中，使得新兴数字技术和数据在其中发挥更大的效能。

（三）系统原则。系统是全过程人民民主理论的核心要求，通过新兴数字技术的运用，从制度设计上打通不同流程、层级、场景、主体和部门间的关系，使“全过程”要求贯彻到民主设计之中，形成横向到边、纵向到底的民主闭环系统。

（四）管用原则。管用是对全过程人民民主在运作过程中提出更高的绩效要求，即全过程人民民主的推进要以服务人民群众的切身利益关切，带来更好的治理绩效为目标。

四、推进“数字人大”建设的几点建议

数字化改革是一个探索实践、循序渐进的过程。与以往的人大机关信息化、“智慧人大”不同的是，“数字人大”的数字赋能程度更高、更全面，是运用数字化技术、数字化思维、数字化认知对人大履职的机制、方式、流程、工具的全方位覆盖。以提高常委会审议质量和代表履职能力为“核心导向”，建议从以下几个方面推进数字人大建设。

（一）加强战略谋划，注重顶层设计。人大数字化建设代表着一种新治理模式和服务典范的变迁，不是简单地应用数字技术，而是再造人大工作流程和代表履职模式，是一个庞大复杂的系统工程，其本身需要科学的规划与管理。数字化建设需要有一个近、中、长期规划，要设定一个总目标，坚持系统集成，重塑整体架构，研究制定新时代人大数字化建设总体规划，构建统一部署、上下联动、运行高效的工作格局。要坚持“统筹兼顾、分步实施，统一平台、资源共享、统一管理、安全可控”的原则，建成一个以应用、管理与服务一体化，场景丰富、形式活泼、履职精准、实用性强的操作系统，使人大系统上下贯通、左右联接、运转协调、便捷高效。在具体工作中，既要自下而上的首创探索，也要自上而下规划指导，以最终形成一个相对统一规范的人大数字化实施方案，使各系统运转达到功能和效益最大化。

（二）把握法定职能，丰富应用场景。数字赋能不是万能，只有融入人大工作实际才有执行能力。人大工作法律性、程序性、规范性较强，必须在法律框架下守正创新。人大各类应用场景建设不是全盘否定、废除原有的业务应用系统，而是基于原有系统在更高层面的综合集成和增量开发，实现整体优化。存量优化和增量开发都要围绕“核心导向”，即在提高服务常委会审议质量和代表履职能力的大场景中去思考和谋划应用场景建设，不应仅局限于具体业务工作的便捷化、可视化，要打破条块分割、条线孤立的碎片化模式，迭代升级原有改革、推动改革系统集成。要坚持从“事”到“制”和“治”转变的思维，打造有普遍共性、基层反映好、管用实用的应用场景，避免一次性、短期性、零碎化的应用场景建设，杜绝“数字化形式主义”，防止简单、机械地把线下工作搬到线上的“伪数字化改革”。要进一步突出需求导向，解决实际问题，多轮次摸排基层和具体工作人员的真实需求，充分吸纳创新思维，问需于民、问计于民、集思广益、博采众长，推动人大应用场景建设持续迭代、提质增效。

（三）强化开放共享，做好互联互通。一个开放的、参与的数字人大，将在中国民主政治中扮演重要角色。数字人大建设的实质是将人大依法履职工作在线化、数据化。要打造全面、完整的数字人大平台，关键要破除数据壁垒，实现数据资源互联互通和融合共享。一是上下联通，包括省市区三级人大信息资源的信息共享。二是左右联通，加强与政府大数据的对接，建立跨部门、跨层级数据集聚的长效机制，逐步实现跨部门、跨地区、跨层级政务数据有效共享，提升与政府部门之间的信息流通水平，提升人大监督的精准性和科学性。三是内外联通，依法公开人大工作，让人大信息资源更好为代表、社会公众服务。扩大群众参与人大工作的网上渠道，建立群众意见建议处理的网上反馈机制。促进人大工作更好的反映民意、汇集民智。用线上活动促进线下管理，实现线上线下统筹推进、良性互动，打通代表联系服务群众的“最后一公里”。

（四）健全制度体系，确保数据安全。数字化转型对传统的人大工作方式带来深刻影响和变革，必须做好融合、磨合、整合的文章。坚持新故相推、敢于破旧立新，建立与数字化相匹配的新的工作管理机制，推进流程再造、业务变革、管理重组。建立信息安全工作机制，筑牢安全“防火墙”。要规范数据处理活动，保障数据安全。开展数据处理活动时，应当遵守相关法律、法规，履行数据安全保护义务，注重保护公民、组织的合法权益。严格落实数据信息安全责任制，认真把好体系防护关、数据审核关、授权管理关。完善基于平台、数据、业务、终端等的多层立体安全防护体系。严格遵守信息安全等级分级保护制度，守住数据安全底线，主要业务领域的信息和数据展示，应兼顾充分共享和安全保密。制定网络安全事件应急响应预案，明确分工及工作流程，并定期组织应急演练。要加强阵地管理，加强网络舆情监测和研判，引领网络舆论走向，牢牢掌握网络政治动员主导权、管理权和话语权。建立网络民意收集、整理、吸纳、反馈的长效机制，借助网络发现问题，解决问题，积极回应网络热点，促进网络民意与现实履职相结合。

（五）建强机构队伍，提升实操素养。数字化建设具有很强的专业性，必须打造一支既懂信息技术又懂人大工作的专业化、复合型机构队伍。一要有计划、分层次对人大干部和人大代表加强业务培训和实践锻炼，特别是“互联网+人大工作”方面技术知识和操作系统的教育培训，着力解决一些人大干部和人大代表不敢用网、不会用网、不善用网的问题，不断增强其数字意识、数字思维和数字能力。二要强化工作保障，各级人大、政府及有关部门要在资金、技术、数据等方面对人大信息系统建设给予大力支持，确保信息系统有序运行，提升其安全可控水平。三要培育人大数字化文化，加强全员教育培训，推动人大工作者养成数字化习惯，适应数字化环境“数字人大”建设，即利用网络平台和应用重塑和提升人大行使职权的渠道和方式。