无锡市人大工作研究会 姚建华 平明德 严巍巍 叶长渭

党的十八大以来，习近平总书记深刻把握民主政治发展规律，创造性地提出了全过程人民民主的重大理念，为我国社会主义民主政治建设提供了根本遵循，为世界政治文明发展贡献了中国智慧。2021年10月，党中央首次召开人大工作会议，习近平总书记系统阐述了全过程人民民主这一重大理念，指出“我国全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的民主，”明确提出人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体，赋予人民代表大会制度新的内涵。在党的二十大报告中，习近平总书记再次对全过程人民民主作了深刻阐述，强调“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”“要健全人民当家作主制度体系”等，为各级人大及其常委会践行和发展全过程人民民主指明了方向。本文以全过程人民民主的无锡实践为例，对相关问题作一粗浅探讨。

一、深入理解发展全过程人民民主的重大意义和实践要求

习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，丰富和发展了社会主义民主政治理论，集中概括了党领导人民发展社会主义民主特别是党的十八大以来民主政治建设的重大理论和实践成果，深刻阐明了中国式民主的鲜明特色和显著优势，为发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明提供了指引和遵循。

（一）发展全过程人民民主，是彰显人民代表大会制度优势的具体体现。制度竞争是综合国力竞争的重要方面，制度优势是一个国家赢得战略主动的重要优势。习近平总书记指出：“人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度”，对此，必须倍加珍惜、长期坚持、全面贯彻、不断完善。人民代表大会制度不但是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，也是发展全过程人民民主、保证中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式。坚持好完善好人民代表大会制度，就是践行党的初心和使命，就是发展全过程人民民主，就是支持和保证人民当家作主。这就要求我们全面准确把握全过程人民民主这一重大理念的深刻内涵和实践要求，进一步深化思想认识、提高政治站位，强化责任担当、勇于探索实践，充分发挥人民代表大会制度作为实现全过程人民民主的重要制度载体作用，使人民依法享有的知情权、参与权、表达权、监督权，真实、生动、具体地体现在人大各方面各环节全过程，使人大各项工作都能充分体现人民意志、保障人民利益、激发人民创造活力。

（二）发展全过程人民民主，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要渠道。习近平总书记指出，发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。实现全过程人民民主既要有完整的制度程序，还要有完整的参与实践，保障最广大人民的广泛持续参与，使人民当家作主更加真实。我们必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、关于发展全过程人民民主的重要论述，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，始终高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，围绕发展全过程人民民主，建立健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，积极构建多样、畅通、有序的民主渠道，深入探索全过程人民民主的有效实现形式和实践路径，确保地方党委和国家机关在决策、执行、监督落实的各个环节都能听到来自人民的声音，切实把人民代表大会制度优势更好转化为治理效能，从而保证人民当家作主更加具体地、现实地落实到地方国家事务管理实践之中。

（三）发展全过程人民民主，是地方各级人大依法履职的根本要求。习近平总书记对于发展全过程人民民主的系统阐述，是保障人民当家作主，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的重要理论支撑，深刻揭示了人民代表大会制度的基本特征和重要内涵，明确昭示了党中央对新时代人大工作的根本要求和重大原则。在人大工作实务中，党的领导是灵魂，是指引社会主义民主政治建设不断前进的旗帜和方向，要增强党在发展全过程人民民主中的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，不断扩大人民有序政治参与。要坚持维护人民主体地位，注重发挥人民群众以主人翁身份管理地方国家事务的积极性、主动性、创造性，实现发展成果由人民共享，最大限度保障人民权益。要坚持通过人大的法定程序把党的正确的政策主张上升为国家意志，使之成为法律法规或国家机关的决议决定，并通过人大监督，保障宪法和法律法规得到有效实施，保障社会公平正义，为中国式现代化建设提供良好的法治环境。

二、无锡人大践行和发展全过程人民民主的生动实践

近年来尤其是市十七届人大以来，无锡市人大常委会深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、关于全过程人民民主的重要论述，认真落实中央和省市委人大工作会议精神，立足人大职能，加强统筹谋划、顶层设计，制定实施助力打造全过程人民民主示范城市行动计划，积极探索发展全过程人民民主的有效形式和路径，描绘了无锡人大践行和发展全过程人民民主的“全景图”。

（一）在立法工作中积极践行全过程人民民主。充分发挥人大常委会在立法工作中的主导作用，制定出台《推动新时代地方立法工作高质量发展的意见》，并率先制定《在地方立法工作中践行全过程人民民主的规定》，创新提出30条具体举措，进一步健全“开门立法”工作机制，拓展公众参与地方立法的广度深度，切实做到立法前问需于民、立法中问计于民、立法后问效于民。依托基层组织密切联系群众的优势，完善基层立法联系点工作规则，23个基层立法联系点已实现7个市（县）区全覆盖，围绕今年立法项目共提出意见建议140余条，许多合理建议得到吸收采纳，充分发挥了“立法民意直通车”作用。借助代表履职平台载体，广泛征求代表对法规草案的意见建议，常态化邀请具有专业特长的代表参与法规草案调研论证，积极探索法制专业组代表深度参与法规起草、审议等活动。优化立法咨询专家论证咨询机制，吸收省内外10大领域67位专家充实立法咨询专家组，借用“外脑”集思广益。积极推进民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织和政协委员深入有序参与地方立法协商。全面实施法规制定过程中涉及重大利益调整论证咨询和争议较大重要立法事项引入第三方评估的工作规范，健全完善立法协商、论证、听证制度，最大程度凝聚法治共识。

（二）在监督工作中积极践行全过程人民民主。坚持以人民为中心的发展思想，从监督议题的确定、监督活动的开展，到监督实效的评价、监督结果的运用，构建更加广泛深入的公众参与人大监督工作机制，全面提高人大监督效能。找准贯彻党委部署和呼应群众期盼的结合点，常态化组织代表小组（专业组）就重点监督事项开展活动、听取意见，探索部分议题在代表“家站点”同步开展监督问计问效活动。今年组织完成的66项重点监督议题，均事先加强调查研究，或运用第三方社会调查和评估、专家咨询、问卷调查等方法，做深做实群众参与、意见征集工作，使人大监督更接地气、更富实效。修订完善常委会议事规则，改进常委会会议组织方式，多年常态化邀请人大代表列席常委会会议，仅今年就召开列席代表座谈会5次，代表提出60余条意见建议，多条纳入审议意见，常委会会议审议质量进一步提升。健全常委会审议意见交办督办机制，推行审议意见附加问题清单制度，完善审议意见落实情况评价机制，每年选取相关监督议题，对审议意见的研究处理情况开展满意度测评，确保监督结果让人民满意。健全市民旁听制度，今年首次邀请市民群众旁听市人大常委会会议，并召开座谈会面对面听取意见建议，回应群众关切。创新设立全国首个地市级人大开发区委员会，首推由“人大开发区委员会+开发区人大代表联席会议+多种制度规范”构成的“1+1+X”模式，有效破解开发区监督难题，走出了一条践行全过程人民民主的新路子。

（三）在事项议决中积极践行全过程人民民主。坚持贯彻党委重大决策与回应群众重点关切有机结合，将“全过程人民民主”写入人代会、常委会、主任会议议事规则，依法行使重大事项决定权，健全完善征集立项、决策优化、跟踪问效机制，让人民群众全过程参与重大事项讨论决策、执行落实。聚焦疫情防控大势，主动扛起人大责任，广泛了解民情、反映民意，及时作出《关于进一步落实新冠肺炎疫情防控相关措施的决定》等决议决定，并同步开展全域督导，为打赢疫情防控遭遇战阻击战提供“硬核”支撑。围绕加快推进无锡中心城城市更新和产业转型升级，经认真调查研究和反复论证，作出《关于开展无锡梁溪科技城法定机构试点工作的决定》，推动区域经济社会高质量发展。聚焦社会关注度高的重大事项，今年适时征集人代会议案议题，分别召开由人大代表、政府部门、人大各专工委负责人参加的座谈会3个，形成大会议案选题4个，为人代会作出相关决议奠定基础，确保议案选题更加聚焦重点、作出的决定更好体现民意。围绕2023年民生实事项目选题，在省内首创人大和政府“双通道”征集办法，三级人大首次联动，共向政府移交代表群众征集建议645条。对于年初人代会票决产生的55个民生实事项目，邀请人大代表、人民群众、专家学者等全过程参与跟踪监督和评价，把民生工作做到群众心坎上，票决制工作成为我市践行全过程人民民主的一张“金名片”。

（四）在选任工作中积极践行全过程人民民主。按照党中央、省市委决策部署和省人大常委会有关决议决定，统筹推进人大换届选举，进一步改进举措、优化流程、健全机制，充分尊重、保障选民和代表的民主权利，积极践行全过程人民民主，以制度保证人民当家作主。去年底今年初共依法选举产生新一届市县乡三级人大代表5423名，其中市人大代表453名、县级人大代表2230名、镇人大代表2740名，全市选民参选率达96%。有力有序做好市人代会的组织筹备工作，充分发扬民主，严格依法办事，选举产生新一届国家机关领导人员，为在新起点上推动我市经济社会发展提供了有力的组织保证。修订人大常委会人事任免办法，进一步规范和完善人事任免程序。2017年底推出任前初审制度，人大单独成立初审小组，通过听取拟任介绍、阅看材料、个别谈话等方式，对“两院”提请任命人员的政治素质、业务水平、任期、回避等任职条件加强审查。五年来共任前初审90余人次，退回材料3次，提出审查意见35条，提请任命工作的严肃性和任免材料的规范性进一步增强。创新采取“评议+询问”形式，7年来共对53个政府工作部门进行工作评议，代表和群众深度参与，切实加强对政府部门及其主要负责人的监督，通过“红红脸”“出出汗”，政府部门的人大意识、法治意识和直面问题、解决问题的使命担当明显增强，相关经验被《中国人大》杂志刊发肯定。创新探索对法官、检察官的闭环监督，有效弥补了对“两官”任后监督的空白，进一步增强了法官检察官的人大意识和接受监督意识。

（五）在代表工作中积极践行全过程人民民主。尊重人大代表主体地位，坚持线上线下齐发力，“全天候”联系代表群众，“全链条”办理议案建议，“全方位”反映民情民意，努力做到民有所呼、我有所应。贯穿一界、上下联动组织开展“扛起光荣新使命、展现履职新风采”代表主题实践活动，今年开展“两走进两为民”专题活动，引导代表躬身实践为群众办实事、做好事、解难事。按照“八有”标准，全面推进全市1411个代表“家站点”标准化规范化信息化建设，引导和支持代表就近就便联系群众、服务群众。将五级人大代表全面编入“家站点”，将每月第三周的星期二固定为“代表联系服务群众日”，组织代表进“家”入“站”到“点”听取群众意见建议。今年5-10月参加活动的代表共6345人次，联系走访群众22313人次，听取群众意见建议4473条，推动解决问题2163个，打造形成“132、找代表”工作品牌。全面推行“135”工作机制，健全常委会主任接待代表日活动机制，组建并用好占代表总数46%的10个市人大代表专业组，不断扩大代表对常委会工作的深度参与，支持和保障代表更好接地气、察民情、聚民智、惠民生。修改代表建议办理办法，推行目录清单制度，建立精准交办、重点督办、跟踪促办和实效评估的闭环办理机制，推动“一府一委两院”兑现承诺，今年300件代表建议办成率87.67%，总满意率100%，达历史最好水平。部署推动全市45个街道全面实施议政代表会制度，共产生街道议政代表2903名，组织听取街道办事处相关情况通报，对街道民生实事项目进行会商、票选等，进一步扩大群众对基层社会事务的参与和管理。

三、积极践行和发展全过程人民民主的几点思考

民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。对于发展全过程人民民主，习近平总书记鲜明提出了“具体地、现实地”加以践行的要求。作为地方人大及其常委会，在学习宣传贯彻党的二十大精神的重要时间节点，要准确把握党中央关于民主的立场、理念、观点、方法，全面理解全过程人民民主的深刻内涵和实践要求，把人民当家作主具体地、现实地体现到推动中国式现代化建设新实践的火热进程中去。

一是进一步健全制度机制。按照地方组织法、人大及其常委会议事规则关于全过程人民民主的制度安排，及时修改、不断健全完善相关组织制度、会议制度、议事程序和工作机制，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权真正落实到人大工作各方面各环节全过程。人大代表是发展全过程人民民主的重要推动力量，要进一步完善人大常委会联系代表、代表联系人民群众的制度机制，继续坚持和不断创新人大常委会主任接待代表日、列席代表座谈会、组成人员联系代表等有效做法，进一步畅通民意沟通渠道。要完善人大代表履职培训制度和激励机制，通过学习实践提升人大代表对发展全过程人民民主的理解，引导和推动人大代表自觉践行全过程人民民主要求，发挥好人大代表的桥梁、纽带作用，更好保障人民当家作主。

二是进一步拓宽实现路径。全过程人民民主不仅要有完整的制度程序，还要有完整的参与实践。要充分发挥人民代表大会的民主主渠道作用，制定地方性法规、审议专项工作报告、审查批准计划预算、讨论决定重大事项等，都坚持通过调研、座谈、论证、听证、协商等方式，广泛征求和充分吸取人大代表和社会各界的意见建议，确保决策、执行、监督落实各环节都能听到来自群众的声音，形成多元化倾听群众声音、扩大群众有序政治参与的工作格局。不断完善市县乡三级实施的民生实事项目人大代表票决制，进一步优化项目征集确定、监督实施、效果评价等各环节工作，扩大征询开放度，提升民意贴合度，使民生实事更好造福民生。要注重激发基层活力，深入推进镇人大“三项机制”，全面推行街道议政代表会制度，不断丰富全过程人民民主的基层实践。

三是进一步建好参与平台。专业化平台是民意表达、民主实践必不可少的“基础设施”。要深入推进代表“家站点”的标准化规范化信息化建设，通过开展评星定级等方式促进建设水平提档升级，将接待选民、协商议事、代表述职、民意征集等活动纳入其中，常态化开展接待服务群众活动，让代表参与有内容、家站日常有活动、基层民主有活力。深入推进基层立法联系点建设，与有条件的代表“家站点”实现深度融合，将听取基层立法联系点意见作为科学民主立法的必经程序，让群众的“金点子”成为破解立法难题的“金钥匙”。要推动联系点从参与立法向监督执法、促进守法、普法宣传延伸，成为践行全过程人民民主的鲜活载体。继续推广开发区人大工作的有效做法，在省级以上开发区普遍建立代表联席会议制度，为人大代表充分履职搭建新平台，推动全过程人民民主渠道更加畅通。

四是进一步坚持结果导向。民主不是用来做摆设的装饰品，而是要为人民群众实实在在地解决问题。要始终坚持以人民为中心的发展思想，把维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益作为践行全过程人民民主的出发点和落脚点。要通过立法加大民生制度供给，围绕“一老一幼”、增收致富、生态保护等群众最关心最直接最现实的利益问题，聚焦共同富裕等重大民生战略作出相关决议决定、重点加强监督，构建公平长效的民生制度体系，促进新时代改革发展成果共建共享、惠及全体人民。要充分保障人民群众权益，监督和推动民生实事项目、“微幸福”民生工程和各类民生领域法规政策高质量落实，关注特殊困难群体的“急难愁盼”问题，建立意见收集反馈机制，及时调整、改进相关工作举措，促进提高政策实施成效，真正做到“为了人民、依靠人民、让人民满意”。

五是进一步加强能力建设。贯彻落实习近平总书记关于人大“四个机关”建设的重要论述，从组织领导、履职制度、作风效能、营造氛围等方面明确要求、拿出举措。按照《监督法》要求，进一步完善人大履职公开制度，坚持依法公开、及时公开、全面公开。通过相关媒体、代表“家站点”等平台及时向社会公布常委会年度工作计划安排，强化常委会各项履职活动事前、事中和事后的全过程公开，真正让群众了解人大工作、参与人大工作、推动人大工作。探索建立新闻发布制度，对常委会通过的地方性法规、决定的重大事项、重要的监督议题等，及时进行发布，组织专家解读。要健全法规草案、监督议题等网络公开征求意见、采纳情况反馈机制，鼓励群众积极建言献策，激发群众有序参与热情。坚持把调查研究作为常委会履行各项职权的必经程序和重要基础，做到专项审议、专题视察、询问评议必有调研报告，调研报告必有代表群众意见建议反映，重点意见建议必有跟踪落实和情况反馈，保障代表和人民通过法定途径、机制和程序全方位、全过程参与人大工作，合力推动新时代人大工作高质量发展。