淮安市人大常委会法制工作委员会 张光亚 王军林

党的二十大指出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。要加强人民当家作主制度保障，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点。多年来，淮安市将基层立法联系点作为基层群众和基层组织直接参与立法活动的载体，作为深入基层直接了解群众意见的制度化平台，充分发挥基层立法联系点在地方立法过程中的关键作用，建立起常态化运行的基层立法联系点活动制度。基层立法联系点深度参与地方立法，生动而又直观地体现着全过程人民民主。

一、基层立法联系点发展沿革

2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，明确要求深入推进科学立法、民主立法，建立基层立法联系点制度。2015年，全国人大常委会在工作要点和立法工作计划中对创建基层立法联系点作出安排。2016年1月，淮安市获得地方立法权，3月，淮安市七届人大常委会确定清河区洪福社区等10家单位为民主立法联系点。本次民主立法联系点单位的选择结构相对单一，主要集中在乡（镇）和村（社区）（分布参见图1）。民主立法联系点的确立，迅速成为我市地方立法中不可或缺的重要阵地，对于保障起步阶段的地方立法质量发挥了重要作用。据统计，民主立法联系点确定后，共参与地方立法调研活动4次，征集立法意见建议40余条。

2017-2021年，淮安市八届人大常委会沿用了七届人大常委会的民主立法联系点。民主立法联系点在地方立法过程中持续发挥作用，据统计，五年间，民主立法联系点开展立法调研活动9次，征集立法意见建议160余条。而民主立法联系点发展过程中也显现出一些不足，如对于部分涉及城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护方面的法规项目参与度不高，特别是在《淮安市地下管线管理条例》《淮安市文物保护条例》等法规的制定过程中，民主立法联系点提出的实效性意见建议数量有限。

2019年11月2日，习近平总书记在上海虹桥全国人大常委会法工委基层立法联系点考察时，首次提出“全过程民主”的重要论断，对基层立法联系点在发展全过程人民民主中的作用给予充分肯定并对进一步做好工作提出了明确要求。全国人大常委会将“稳步推进基层立法联系点工作，发挥基层立法联系点在实现全过程民主中的作用”列入年度工作要点并持续加以推进。如何加强和改进基层立法联系点工作已成为摆在各地面前的一项重要课题。

淮安的答案是在基层立法联系点“扩面提质”上下功夫。淮安市委提出，要高度重视基层立法联系点建设，不断完善民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，推进全过程人民民主基层实践，特别是基层立法联系点工作创新。淮安市人大广开言路，请各县区按照“有条件、有热情、有能力、有需要”的原则推荐基层立法联系点。各县区共推荐39家单位。2022年4月，淮安市人大请部分市人大代表通过票决方式，确定清江浦区越河社区等18家单位为市九届人大常委会基层立法联系点（分布参见图2）。

本届基层立法联系点结构较此前的民主立法联系点更为全面。其中，镇、街道及所属社区和村7家，企事业单位7家，基层执法和服务单位4家（结构分布参见图3），体现了广泛性，兼顾了专业性。

二、基层立法联系点的主要特点

（一）基层立法联系点建设推进有力。一是制度化推进。基层立法联系点确定后，淮安市人大即组织调研组逐一走访，听取联系点、县区人大对加强联系点工作的意见，结合此前民主立法联系点的实践，出台了《淮安市人大常委会基层立法联系点工作规定》《关于建设好淮安市基层立法联系点的实施意见》，从指导思想、功能定位、工作职责、建设标准等方面对基层立法联系点建设进行精准保障。同时，常态化推进联系点建设，联系点有了自己的微信工作群，“数字人大”专设了联系点联系工作信息的端口。各县区行动迅速，清江浦人大打造基层立法联系点“135”工作模式，推动基层立法联系点工作提质增效。制定出台《清江浦区人大常委会关于协助组织和指导基层立法联系点工作的实施意见》；建立协同指导、意见征集、专家挂钩联系三项工作机制；明确规范建设、征求建议、收集社情、学习培训、普法宣传五项重点工作。今年以来，清江浦区各基层立法联系点提出立法建议100余条，被市人大吸收采纳40余条。二是应用型提升。习近平总书记指出“民主不是装饰品，不是用来做摆饰的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”淮安市基层立法联系点从产生伊始，就将发挥其功效作为首要任务。2016年民主立法联系点刚确定，一年内在联系点开展立法活动4次，提出立法建议42条。2022年3月，新一届基层立法联系点确定后，截止11月，仅仅9个月的时间，基层立法联系点参与立法调研、立法审议活动达15次，提出各类立法建议227条，充分发挥了基层立法联系点民主民意表达平台和载体作用，通过这些活动和意见征集也有力地推进基层立法联系点综合能力的提升。

（二）基层立法联系点参与民主立法热情高涨。习近平总书记讲，“人民群众中蕴含着丰富的智慧和无限的创造力，要把广大基层群众组织起来，动员起来、凝聚起来，充分激发人民群众的积极性、主动性、创造性。”淮安通过基层立法联系点充分调动了人民群众积极性、主动性、创造性，群众参与民主立法热情高涨。在被确定为基层立法联系点后，江苏今世缘酒业股份有限公司、淮安区山阳街道等单位第一时间辟出专门办公室作为基层立法联系点的活动场所，并将相关工作制度列表上墙。省人大基层立法联系点金湖县施尖村吸纳2个居委会(古镇居委会、横桥居委会)、3个村(闵桥村、甫坝村、金桥村)、4个部门(综治办、派出所、便民服务中心、农技服务中心)充实基层立法联系点力量，拓宽联系渠道，扩大联系范围，广泛收集群众意见建议。今年3月，省人大开展《江苏省洪泽湖保护条例(草案修改稿)》立法调研，接到任务后，施尖村负责人杨春荣花了三天时间，来到洪泽湖边充分征求当地群众对于洪泽湖保护的意见建议。提出湖生植物保护等具体建议十余条，受到了省人大的高度肯定，相关建议已被《江苏省洪泽湖保护条例》采纳。淮阴区惠丰农机专业合作社利用自身在农业生产方面的专业优势，吸纳周围几个镇街的部分群众为立法工作献计献策。王家营街道营东社区要求市人大将《淮安市停车场管理条例（草案）》立法调研座谈会“搬到”社区开。区政府负责同志、相关部门负责人、基层一线执法人员、停车场经营者、车主代表、部分人大代表和政协委员等面对面交流，对条例草案发表意见建议，针对联系点提出的桥下空间停车泊位收费问题共同研讨解决办法。《淮安市停车场管理条例》充分吸纳了基层立法联系点的意见，规定“利用道路红线内桥下空间建设的停车泊位为道路停车泊位。”新华社《内参选编》、省《新华日报》以《淮安停车立法载满民意》为题进行了专门报道。《淮安市农贸市场管理条例（草案）》征求意见时，长东街道越河社区提出辖区内的大型农贸市场批发经营户利用优势地位拒绝提供批发产品销售凭证，导致场内经营者零售产品无法溯源而被处罚。市人大认真调研该意见，在《淮安市农贸市场管理条例》中明确场内经营者拒绝向购货者提供批发产品销售凭证的法律责任。《淮安市建筑垃圾管理条例（草案）》征求意见时，黄码司法所提出草案中规定的属地管理原则在实践中容易导致以“属地管理”名义层层推卸责任。《淮安市建筑垃圾管理条例》删去了“属地管理”的相关表述。

（三）基层立法联系点的作用不断延伸放大。依托基层立法联系点这一平台，群众的意见不仅能上升为法条，还能转化为现实的“治理力”。盱眙县第三中学运用发散思维，以第三中学为平台，将全县各学校都扩充为立法信息的采集点，做师生和市委市人大民意交流的桥梁和纽带。淮安公安分局河下派出所充分发挥社区网格员作用，加强对一线立法意见建议的收集，在此基础上提高基层社会治理水平。《淮安市农贸市场管理条例（草案）》征求意见时，盱眙县生态环境局综合行政执法局提出农贸市场内禁止活禽宰杀，场外却缺少监管，导致场内场外经营不公平。市人大充分重视该意见，《淮安市农贸市场管理条例》规定“在划定的禁止家畜家禽活体交易区域内，不得宰杀、销售活畜活禽”，保障在禁止区域内市场内与市场外一视同仁。同时，将该建议及时反馈给市有关执法部门，要求在执法环节堵塞漏洞。山阳街道办提出，地名路名是历史文化的“活化石”，蕴藏的文化内涵十分丰富，淮安是全国历史文化名城，有些历史地名路名是重大历史事件的遗存，也是自然环境变迁的见证，而不合理的路名命名现象时有发生，部分地名更名缺少深入研究和讨论。这个建议引起了市人大代表、淮阴师范学院图书馆馆长李巨澜教授的共鸣，李巨澜教授据此进行深入调研，形成调研报告并提出制定《淮安市城区道路命名管理条例》的立法建议，该项目后被正式列入《淮安市人大常委会2022—2026年立法规划》。通过基层立法联系点这个“直通车”，基层群众在参与、学习、实践的过程中，激发出极大的积极性和创造力。这种力量又通过民主程序，为人大的立法、监督、重大事项决定、代表等工作提供了丰富而宝贵的资源。

三、基层立法联系点建设中存在的不足

一是对开展基层立法联系点工作存在认识上的偏差。少数同志认为基层立法联系点主要是对法律法规案提出修改意见，与立法以外的工作关联不大。少数县区认为基层立法联系点是市里的事，与县区关联不大。少数联系点对参与地方立法工作有热情、有干劲，但是不清楚在何处发力。

二是常态化开展活动还存在较大工作空白。基层立法联系点培训和交流活动开展的偏少，部分基层立法联系点没有参与过有地方法规审议议程的人代会、常委会，基层立法联系点除微信工作群以外，还缺乏常态化的交流平台。

三是基层立法联系点联系群众汇聚民智作用仍有较大提升空间。目前联系点开展工作主要还是集中在参与立法调研、提出立法建议方面，联系点联系群众、汇聚民智的作用有待进一步放大。

四、加强基层立法联系点建设的几点思考

党的二十大指出，人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。因此，我们加强基层立法联系点建设，还是要围绕坚持人民主体地位、充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力做文章。立足淮安市基层立法联系点工作实际，可以重点在以下三个方面发力：

一要深刻认识建设好基层立法联系点重要性，逐步明晰基层立法联系点的功能定位。做好基层立法联系点工作，是全面依法治国的必然要求，是发展“全过程人民民主”的重要载体，是高质量立法的客观需要，也是人大作为政治机关、权力机关、工作机关、代表机关建设的重要阵地。除了发挥立法“直通车”的基础功能以外，还应该延伸三大功能：一是成为发现社会热点、重点、难点问题的“吹哨人”。基层立法联系点的工作虽然立足立法，但不能局限于立法，很多倾向性、苗头性的问题发生在基层一线，联系点要发挥能动性，把这些问题反映出来反映上来。二是成为区域改革目标、发展方向和满足人民期望的“瞭望台”。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民通过人民代表大会这一组织形式参与国家事务的管理，行使权力。一个地区改革目标、发展方向是否满足人民期望，联系点能够发挥出瞭望台的作用。三是成为地方立法和重大决议决定是否契合实际的“晴雨表”。自2016年获得地方立法权以来，淮安已经制定了16部地方性法规，也通过了一系列的重大决议决定，这些法规和重大决议决定到底施行的怎么样，联系点可以充分发挥晴雨表的作用。围绕基层立法联系点的功能定位，在党委的统一领导下，各级人大要同向发力。

二要提升基层立法联系点作为人民民主渠道的水平。重点从四个方面入手：一是培训提升。要定期组织基层立法联系点负责同志和联络员就深入学习领会党的二十大精神、习近平新时代中国特色社会主义思想，以及地方立法与备案审查、基层立法联系点建设等内容开展集中培训，不断提高联系点政治理论水平和工作实践能力。二是交流学习。要组织基层立法联系点开展学习交流活动，既对正在制定的和已经完成制定的地方性法规进行交流学习，也对如何发挥好基层立法联系点在地方立法中的作用进行学习交流。交流的方式可以多种多样，可以召开座谈会，实地调研参观全国、省人大常委会的基层立法联系点，也可以请专家进行授课，还可以请市外优秀的基层立法联系点介绍先进的工作经验等形式，确保基层立法联系点工作水平不断提升。三是挂钩融合。将市人大立法咨询专家与基层立法联系点进行挂钩融合。立法咨询专家根据联系点的实际情况，充分发挥自身特长，为联系点高效开展工作提供专业支撑和智力支持。联系点积极主动对接各位专家获取帮助，各位立法咨询专家从联系点中汲取一线声音，提升立法咨询工作水平，准确地把广大人民群众最真实的声音和想法反馈上来，切实提高立法咨询专家和基层立法联系点两大立法支撑平台的能力。四是评优争先。对各个基层立法联系点进行评优争先。评比的主要内容是立法建议的质量、采纳建议意见的数量和参与立法的程度。对工作有特色有亮点积极履职的基层立法联系点予以表彰并按规定优先推荐为全国人大法制委、省人大常委会基层立法联系点候选单位。对积极履职的立法咨询专家、基层立法联系点负责人和联络员向其单位发函表彰。

三要不断增强基层立法联系点工作实效。一是探索创新工作方法。可以将立法征求意见工作分为三个环节，征询前主要是领受工作任务、草案解读分析、制定工作方案，征询中主要是组织征询意见、整理汇总初稿、修改完善报告，征询后主要是适时宣传报道、做好台账和档案、核对采纳情况并反馈等。通过细化操作，实现全流程管理。同时，将联系点所提立法建议被吸纳情况公开展示，让人民群众更加直观地感受到自己的意见有人听、有回音。二是积极延伸工作触角。要注重打造“一体多能”，推动联系点成为服务立法、推进守法、促进社会治理的大载体，使联系点工作从“立法中”向“立法前”、“立法后”两端延伸，达到“知法、懂法、守法、用法”全社会全过程参与的法治效果。三是宣传展示工作成果。各联系点要有计划、有步骤地组织开展丰富多样的法治宣传活动，重点对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面法律法规以及现行有效的地方性法规进行宣讲，引导群众关注地方立法中事关公共利益和群众切身利益等重点内容。要注重宣传展示工作成果和形象，建立信息报送制度、邀请媒体报道机制，普法和民主宣传机制，通过传统媒体和新媒体、形式多样地主动发声宣传，发出践行全过程人民民主的淮安声音，生动讲好人大故事、民主故事、立法故事，汇聚营造坚持和发展全过程人民民主的新气象。