盐城市人大工作理论研究会 姜 伟

民主协商是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。党的十八大报告首次提出要“健全社会主义民主协商制度”。2015年，中共中央专门印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，提出各级人大在重大决策之前根据需要进行充分协商，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。习近平总书记在党的二十大报告中首次把“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”作为专章论述，专门部署，强调要发展全过程人民民主，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。人民代表大会制度作为实现全过程人民民主的重要制度载体，蕴含着丰富的民主协商形式，具有鲜明的民主协商特色。本文以人大民主协商建设为切入口，紧密结合人大工作实际，就民主协商在人大推进全过程人民民主进程中的运用问题进行探究。

一、围绕三者有机统一，深刻理解人大民主协商的重要内涵

民主协商是在人民内部进行广泛商量的过程，具有推动人民有序政治参与、促进决策科学化民主化、密切党同人民群众的血肉联系等独特优势。社会治理中的民主协商，涉及政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等多种形式，是一种参与式民主、全过程民主。人大的民主协商必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，这也是全过程人民民主核心精神的重要体现。

首先，人大协商是坚持党的全面领导的民主协商。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是中国共产党领导的人民民主制度，是党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果。社会主义民主协商是人民民主的重要形式，必须以坚持党的全面领导为首要前提和根本保证，并通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，进行广泛、多层次、制度化的民主协商，达到广泛协商、广纳群言、广集民智的目的。人大运用好、发展好民主协商，就必须紧紧围绕“坚持党的全面领导”这一最高政治原则和根本要求，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，始终在党的领导下依法行使职权，坚持在重大决策之前经常性广泛性地进行充分协商，保证党的路线方针政策和重大决策部署得到全面贯彻和有效执行，更好地坚持和完善中国特色社会主义制度，更好把人民代表大会制度优势转化为治理效能，保证人大民主协商的正确政治方向。

人大协商是保证人民当家作主的民主协商。习近平总书记指出，人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。人民代表大会的制度设计，决定了人民通过直接或间接选举产生各级人大代表，依法组成人民代表大会，各级人大代表受人民的委托，代表人民依法行使当家作主的权力，保证了人民既有进行民主选举的权利，也有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利；保证了人民既有在选举时投票的权利，也有在日常政治生活中持续参与的权利。人民群众通过人民代表大会依法行使国家权力的过程，就是在人大制度架构之内进行民主协商的过程。各级人大应以尊重差异、倾听民意、强调共识为前提，通过听证、论证、恳谈等方式，充分听取人大代表和人民群众的意见建议，深入探讨，凝聚共识，促进国家政治和社会公民的深度合作和有效沟通，确保人大民主协商能够有力有序高效开展，推动人民群众的利益诉求和意见建议，最终转化成为国家意志，赋予法律效力，体现法定权威。

人大协商是坚持全面依法治国的民主协商。习近平总书记强调要通过人民代表大会制度，弘扬社会主义法治精神，依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，尊重和保障人权，实现国家各项工作法治化。人民代表大会制度是推进全面依法治国的基本制度体系，是加快法治建设的重要平台。人大及其常委会行使立法、监督、决定、任免等职权，直接关系到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的实现，关系到法治国家、法治政府、法治社会的建设。当前，党团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新时代新征程上，面对全面深化改革进程中利益格局深刻调整的新形势，面对社会新旧矛盾相互交织的新变化，面对市场经济条件下思想观念多元多样的新情况，平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为难度越来越大，许多改革举措都涉及制度体制和法律法规层面的问题，改革能不能稳妥有序推进，越来越取决于法治体系是否健全，取决于厉行法治是否有力。人大通过法定程序和法定方式进行协商，严格依法依程序办事，实现民主协商有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵，为全面深化改革和经济社会高质量发展提供有力法治保障。

可以说，各级人大及其常委会加快推进民主协商建设，有利于实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，有利于发挥我国人民代表大会根本政治制度优越性，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化。坚持和完善人民代表大会制度、丰富和发展全过程人民民主进程中，加快人大民主协商建设，进一步探索协商形式，丰富协商内容，依法开展协商，对于充分彰显人大制度优势，有效发挥人大职能作用具有重大意义。

二、紧扣四大履职领域，切实保障人大民主协商的有效开展

从人大制度和职能作用的角度来看，民主协商是人民代表大会制度的重要内涵和鲜明特征，体现在人大立法、监督、决定、任免四项法定职权之中，从而有效保证各级人大在坚持和发展全过程人民民主实践中，始终紧跟党委决策部署，紧贴人民呼声期盼，紧扣发展需求实际，使人大各项工作更好围绕中心和大局、更好服务社会和人民。

一是立法工作中的民主协商。地方立法是具有中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是国家立法的延伸和补充。唯有开门立法、民主立法，让群众在立法工作中“发声”，充分表达立法需求，才能把立法进程变成践行人民民主、汇聚民智民意的过程，凝聚起民意的“最大公约数”。在法律立项环节，要明确立法目的。进一步细化编制规划的程序和立项论证的标准，建立立法调研项目库，健全立项阶段立法机关和社会公众的沟通机制，提升社会公众参与立法的积极性，通过民主协商的方式掌握法律需求，填补法律空白。盐城市人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法总体要求，推动解决经济社会发展中的热点问题和群众普遍关心关注的难点问题，切实维护群众利益，规范政府行为，充分发挥地方立法的引领和推动作用。比如，2022年盐城市人大常委会制定的《物业管理条例》和《养犬管理条例》，都是与民生休戚相关、与生活紧密联系的法规，社会关注多、群众期盼大，真正做到通过认真过细做好法规制定各项工作，保证所立法规回应群众关切，体现群众期待，让人民群众感受到“高大上”的立法就在“家门口”。在草案起草环节，要推动开门立法。运用网络、报刊、电视等多种媒体形式，广泛向社会公布有关法律起草的征求意见。还可组成立法调研组到所在地区召开座谈会，向人大代表、社会公众征求立法意见，并在法律起草过程中，根据立法指导思想和立法要求，将社会公众有价值的意见吸收到法律文本中，打破少数专家立法、“关门闭窗”立法的传统。盐城市人大常委会在开展立法过程中，注重通过公布草案、座谈会、基层立法联系点等形式，广泛征求意见，扩大人大代表、人民群众的参与度，收集人民群众的立法意见建议，充分反映各级人大代表、社会各界和人民群众对立法的所需所盼，努力让立法直达基层、直通群众、更接地气。在立法论证环节，要提升立法质量。法律草案的论证是立法工作成功与否的关键，草案形成后，要积极开展立法的论证、听证、评估工作，邀请国家机关、社会团体、专家学者等对有关法律草案进行广泛深入的沟通交流，通过民主协商充分表达各种利益诉求，寻求平衡利益关系的解决方案。盐城市人大常委会注重把好立法项目关、立法内容关、制度创新关，扎实做好立法调研、立法论证、立法咨询、立法评估等各环节工作，不断完善机制程序，加大力度，增强实效，为善治提供良法。坚持在保证与上位法不抵触的前提下，紧密结合本地实际，研究制定更为具体的、有地方特色的、可操作的条款，以“小快灵”“小切口”的创制性立法保障人民权益、增进人民福祉，确保地方立法有特色、更务实、真管用。

二是监督工作中的民主协商。人大监督是人民行使监督权的重要途径，聚焦人民所思所盼，吸收群众广泛参与是实施正确有效监督的题中应有之义。监督内容的选定上，要突出重点精准选择议题。坚持把以人民为中心作为人大监督的根本出发点，把人民群众的关切作为人大监督的着力点，紧紧围绕人民群众的“急难愁盼”，久久为功、持续发力。近年来，盐城市人大常委会将群众呼声和社会关切作为人大依法监督的风向标和动力源，聚焦就业、教育、医疗、住房和“一老一小”等民生重点领域，综合运用多种监督方式，开展法律监督和工作监督，有力推动了问题解决，保障了经济社会高质量发展，取得了良好社会效果。监督方式的拓展上，要拓宽渠道激发监督活力。人大的每种监督形式各有优势、各有特点。在新形势下，人大的监督工作要敢于打破常规，既遵循组织程序，又讲求实际效果，深入基层，直达一线，直接听取人民群众的意见建议，对群众关注的监督领域，进行重点检查、反复检查、跟踪检查。根据需要可以把法定的监督方式进行适当、有机的揉合，综合运用专题视察、专项检查、听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问等多种方式，对“一府一委两院”工作实施正确有效监督，通过多个角度同向发力，多种手段结合运用，打好监督“组合拳”，形成优势互补，达到刚柔并济的效果；要创新监督方式方法，充分发挥代表桥梁纽带作用，激发代表投身监督工作的热情，不断提升人大代表和人民群众对人大监督工作的参与度和满意度。监督效果的检验上，要跟踪督办增强监督实效。督办是监督链条必不可少的重要环节，是监督工作的“最后一公里”。要在跟踪监督、持续监督上下功夫，建立全过程跟踪监督机制，探索将执法检查报告、审议意见等，以各种渠道和形式向代表通报，向社会公布，强化督办的约束力和持续性，确保督到位、办到位。坚持把人民满意作为最高标准，实施审议意见督办“销号制”、报告满意测评“常态化”、代表建议办理“回头看”，在持续督促整改、量化工作评价、提升办理实效上求突破，推动监督工作实现督而有决、决而有行、行而有果的工作目标。

三是重大事项决定中的民主协商。重大事项决定权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。中央和省市委人大工作会议对人大及其常委会贯彻落实健全人大讨论决定重大事项制度，依法行使好重大事项决定权作出部署安排、提出明确要求。人大依法行使重大事项决定的过程，就是全面贯彻全过程人民民主的重大理念的过程，两者相辅相成，密不可分。作出决定前要广泛征求群众意见。在行使重大事项决定权之前要经过充分调研，集思广益，做到以真实情况和政策法规为支撑，必要时可围绕拟作出决定的重大事项进行深入调查，广泛听取人民群众和社会各界的意见建议，了解利益关联群体的诉求，确保作出的决定能够符合本地实际情况，符合政策法规要求，符合人民群众意愿。作出决定时积极推进决策协商。拓展社会各类群体参与审议重大问题、作出重要决定的协商空间，强化权力机关与体制外相关主体在协商领域的交流合作，努力提高民众对人大决策的信任度。条件成熟的情况下，可以建立决定重大事项的讨论制度，组织各类参与主体，围绕重大事项有关的问题进行充分沟通研讨，全面辨析利弊得失，更好地体现民主，达成共识。特别要充分尊重和吸纳前期调研过程中人大代表和人民群众提出的意见建议，在做出决定时充分体现人民的意志，切实防止“两张皮”现象，努力把人民群众的“金点子”转化为解决问题的“金钥匙”。作出决定后要群策群力开展督查。要认真制定各类重大事项具体的任务分解和落实措施，自觉做到重大事项的执行情况及时向人大反馈报告。人大要注重对决定落实情况的跟踪监督，定期组织人大代表和社会各方面代表开展视察调研，听取落实情况汇报，适时组织专项督查，探索以座谈交流、问卷调查、实地走访、民意调查等线上线下多元方式，了解真实情况，听取群众意见，切实保证决议决定执行到位，真正使党的主张通过法定程序成为人民的共同意志和自觉行动。

四是人事任免工作中的民主协商。民主是形成科学用人决策的重要保证，也是制约和监督权力的有效手段。一直以来，盐城市人大常委会始终坚持在党的领导下，注重规范干部任免程序，注重建立任前沟通机制，注重过细做好思想工作，确保常委会组成人员充分的知情权，确保省市委人事安排意图在人大得到顺利实现。要加强人事任免的意见交换。坚持党管干部与人大依法任免相统一的原则，在充分尊重组成人员和人民群众的意见的同时，严格按照党对任用干部的政策要求依法办事，努力使党委推荐干部的意图通过法定程序得以实现。要注重干部任免的充分沟通。探索通过组织部门介绍拟任命人员情况、安排被任命人员与常委会组成人员见面、任前发言等多种方式，强化人民群众和人大代表在干部任命上的知情权、参与权和监督权，广泛听取多方面意见，全面掌握干部的综合素质。要加大干部任后的监督力度。任后监督是人大行使人事任免权的延续，要通过述职评议、任职考核等方式，深入了解新任职人员的依法行政、公正司法、勤政廉政情况，促进其认真履职尽责，严格依法办事。

三、强化三种思想意识，充分发挥人大民主协商的促进作用

人大的民主协商建设既是践行全过程人民民主的过程，也是一个不断探索发展、创新实践的过程。要加强组织领导，鼓励探索创新，积极构建党委统一领导、各方分工负责、公众积极参与的民主协商工作机制，通过各种途径、各种渠道、各种方式进行广泛、充分的民主协商，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，不断提高人大民主协商的制度化、规范化、实效化水平。

一是强化主体互动意识。首先，要坚持重大事项报告制度，各级人大及其常委会在重要工作事项、重要文件制定、重要活动安排等方面，要及时向同级党委汇报，在党委的领导与支持下，有效开展各项民主协商工作；党委在作出重大决策前，广泛听取人大代表和利益相关群众代表的意见建议，必要时可征求人大常委会组成人员意见，及时通报有关情况，有利于人大将党委的决策部署通过法定程序转化为人民群众的自觉行动和共同意志。其次，人大常委会及其各专工委要注重与“一府一委两院”及政府工作部门的联系互动，正确处理好监督与支持的关系，坚持寓支持于监督中，合力推动工作深入开展。第三，稳步开展人大与基层群众的协商，充分发挥人大代表“家站点”阵地作用，引导常委会组成人员、人大代表进“家”入“站”，常态化与群众要进行直接对话，倾听群众呼声，回应群众关切，让广大群众的诉求得到充分表达，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。

二是强化程序规范意识。要加强组织领导。始终在同级党委的领导下，依照法定职权，围绕改革发展稳定的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，与有关国家机关、社会组织、专家学者、人民群众等广泛开展协商，更好吸纳民意、汇集民智，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。要强化程序意识。按照科学合理、规范有序、民主集中的原则，建立健全人大民主协商的实体性制度和程序性制度，健全议事规则、会议制度、工作程序，完善决策运行机制，促进民主决策、科学决策、依法决策。要完善协商载体。注重细化协商计划、选择协商对象、明确协商内容、确定协商人员、开展协商活动等各个环节，通过听证会、网议互动、专家论证会、民主恳谈会、公民旁听、公民座谈会、问卷调查、民意测验等多种渠道和方式开展协商，做到操作方法明确，组织实施高效，形成依法有序的人大民主协商新格局。要坚持公开原则。紧密结合人大工作实际，对立法工作协商、人大行使监督职权情况向社会公开、重大决定事前公告、重大民生实事项目向社会征集、人民意见建议征集等工作制定具体工作制度，做到能具体就尽量具体，能细化就尽量细化，努力增强制度的可执行性、可操作性。

三是强化成果转化意识。要形成协商成果。立法、决定、监督等不同方式、不同领域的人大协商，都要制度化形成专题协商报告，及时报送党委和政府及组成部门，供决策时参考，推动相关部门研究解决问题，尽可能将协商成果应用到党委决策和政府推进工作之中。要注重成果转化。把民主协商工作和人大视察调研、执法检查、代表活动有机结合，将协商中发现的问题转化为人大各类会议议题、人大代表建议意见，通过会议审议、专题询问、开展督办等形式，推动问题的解决和落实。要建立反馈机制。一方面，有关部门要将协商成果的落实情况，及时反馈给人大及其常委会。另一方面，人大与有关部门要保持经常性的联系，跟踪督办协商成果的落实情况。同时对重点的协商议题和协商成果，可通过新闻媒体进行公开，引导社会公众参与评议监督，使协商成果可以得到更好的落实，全面展现出各级人大推进全过程人民民主的新实践新成效。