行使重大事项决定权的实践与发展是和改革开放相伴而行的。早在1982年，我市八届人大常委会在广泛征求各方面代表人士和人民群众意见之后，决定命名雪松为南京市市树、梅花为南京市市花，这一决定产生了广泛而深远的影响。40年来，我市人大及其常委会紧紧围绕地区经济社会发展的重大问题和民生热点难点，依法作出决议决定350多项，为加强和改善党的领导，保证宪法和法律、法规的顺利实施，促进南京改革发展，维护人民群众根本利益发挥了积极作用。

　　人大行使重大事项决定权的本质，是在党的领导下，通过科学民主决策过程，代表人民管理国家事务，实现党的主张与人民意志的有机统一。改革开放40周年既是经济突飞猛进的40年，也是法治全面恢复和重构的40年。实现党对全面依法治国的领导，让法治成为治国理政的基本方式，其中一个关键，就是要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。而人大围绕党委决策作出决定，正是党委路线、方针和政策合法化、外在化、人民化的必经程序，是保证党委决策、部署和要求在各项工作中得到严格遵守和贯彻实施的重要途径。2017年6月，为贯彻落实市委关于进一步完善江北新区管理体制的意见，市十五届人大常委会作出了《关于南京江北新区行政管理事项的决定》，赋予新区管委会及其职能机构行政主体资格，支持新区深化改革、先行先试，为促进江北新区加快发展起到了积极作用。

　　政府由人大产生、对人大负责、受人大监督，这是人民代表大会制度设计的重要原则。人大有效行使决定权，政府重大决策出台前及时向人大报告，有助于保障政府行政决策的合法性，提高公信力和执行力。通过发挥人民代表大会制度优势，充分听取人民群众意见，发扬民主，集思广益，也有助于提高政府行政决策的科学化民主化水平，为政府行政决策的有效实施赢得广泛的民意基础。在探索实践中，我市始终坚持正确处理好有效行使重大事项决定权与支持推进政府工作之间的关系，到位不越位、补位不缺位，形成了加强和改进工作、推动事业发展的强大合力。比如，早在2005年，我市人大常委会会议就作出了《关于推进生态市建设的决议》，要求各级政府科学编制规划，明确生态市建设的目标任务，有力推动了南京生态市建设进程。近年来，我市人大常委会围绕生态文明建设又陆续作出5个决议决定，支持政府保护蓝天绿水青山，促进南京生态环境明显好转。

　　在我国，一切权力属于人民，人大依法讨论决定重大事项的权力也是人民赋予的，必须做到权为民所用、利为民所谋。1980年4月，彭真同志首次使用“决定权”一词，并明确指出“人大代表由人民选举产生，人大的决定权是人民给的，是代表人民行使的”。因此，重大事项决定权的行使，必须忠于人民、依靠人民、服务人民，始终把解决事关人民群众切身利益的热点难点问题作为出发点和落脚点，及时有效地回应社会关切，切实推动群众生产生活中的重大现实问题得到有效解决，这也是决定权的“初心”所在。上世纪80年代，南京市农村水污染情况曾经比较严重，特别是水源污染比较严重，秦淮河、滁河沿岸工厂的废水一般没有经过认真处理就排入河道，致使沿线水源受到不同程度的污染，大厂、六合、浦口等地的一些群众饮用受污染的水，健康受到严重威胁。为解决这一问题，1987年2月市九届人大常委会作出了《关于大力推进农村改水事业的决议》，促进全市各级政府及有关部门群策群力、共同奋斗，顺利完成了国家“七五”期间的改水任务。六合县建成的第二水厂，解决了该县一度出现的10多万居民饮用水源严重污染、水厂供水能力日趋不足的状况，被六合县人民群众称之为“生命工程”。

　　科学合理地界定重大事项的范围和重点，是地方人大常委会依法行使好重大事项决定权的关键问题，只有在宪法法律框架内，尽可能的细化范围、聚焦重点，重大事项决定权才能规范行使和有效落实。改革开放以来，我市根据形势变化，多次对重大事项的范围进行了细化量化。2003年制定出台地方性法规《南京市人大常委会讨论决定重大事项的规定》，并于2014年进一步修订完善。修订后，把“在市人代会批准的计划预算外的，市政府参与的总投资5亿元以上的科教文卫、社会保障等民生项目以及党政机关建设项目；参与总投资20亿元以上的产业项目、城乡建设重大基础设施项目”纳入应当向人大常委会报告的范围。2017年，市人大常委会党组在市委领导下，起草了市委关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施细则，充分考虑南京实际，列出了各级人大常委会讨论决定的重大事项共15项，各级政府应当向本级人大及其常委会报告的重大事项共28项，使重大事项的范围和重点更加清晰、更好把握，为人大依法行使决定权提供了制度保障。对于规范决定权行使，我们认为需要把握三点。

　　一是要明确界定标准。如何科学合理地界定重大事项的范围和重点，一直存在着精度和广度的博弈，也是争论最多、难度最大的地方。有意见认为，要“求全”，凡是法律法规规定的，中央和省委文件列出的，工作中实践的，都要一箩筐纳入进来。也有意见认为，要“求细”，何为重大投资，何为重大建设，何为重大项目，都要明确到具体数额，这样才具有可操作性。经过长期的探索实践，我们认为，在当前阶段，要想达到“理想状态”——即罗列出人大讨论决定的所有重大事项，并且每一项都明确到具体的量化标准，是不现实的。一方面，人大及其常委会因为人员构成和数量、会议频次和时间等客观限制，不可能也没有必要事无巨细、大包大揽。另一方面，如果在所有具体事项上规定数额，搞“一刀切”，难以体现地区差异，也很容易滞后于发展变化。因此，重大事项范围和重点的界定，要合法、科学、适度，既要保证人大能够集中精力抓大事、议大事，又要对部分事项进行明确和细化，增强人大讨论决定重大事项的刚性约束力，同时还要给探索和发展留有余地。

　　二是要准确把握原则。如何划定重大事项具体的范围和项目，还要把握四个原则：第一是合法性原则。所列范围、事项必须要有相关法律、法规作为依据，比如监督法规定的计划预算执行，预算法规定的政府债务限额，环境保护法规定的环境状况和环境保护目标完成情况等，都应纳入重大事项范围。第二是一致性原则。对于中办意见和省委办法明确规定的事项，如重大行政区划调整、城市总体规划修改、授予或撤销荣誉称号、与外国地区缔结友好关系以及授予荣誉公民等，均纳入重大事项范围，在口径上保持一致。第三是实践性原则。我市将长期坚持的一些创新做法在文件中予以固化。如每年8月份我市均召开“小人代会”，听取和审议政府上半年工作报告，这一做法我们也纳入重大事项；南京是国家历史文化名城，我们把对本行政区域内文物古迹、古都风貌和环境保护有重大影响的建设项目的确定及实施中的重要情况也列入需要向人大报告的范围。第四是操作性原则。重大事项的罗列，能具体的具体，实在不能细化的要实事求是、量力而行。

　　三是精准聚焦重点。人大依法讨论决定本行政区域内经济、政治、文化、社会、生态文明建设各方面的重大事项，其内容包罗万象，再怎么罗列也难免挂一漏万。我们认为，开好每年一次的人代会，审议好“一府两院”提交的各项工作报告包括计划、预算草案，是行使好决定权的重中之重。因为，“一府两院”的重点工作包括资金使用、项目设置等，基本都囊括在人代会报告中。中办意见中也明确，“各级人大要把听取审议本级‘一府两院’工作报告、审查批准本级国民经济和社会发展规划计划、预算作为行使重大事项决定权的重点”；“‘一府两院’要将工作中的大事要事、重大举措，反映在当年向本级人大所作的有关报告和提交的有关文件中，并通过适当方式提前征求本级人大代表的意见”。如果“一府两院”的重大事项在人代会上已经审议决定了，那么闭会期间再提交常委会决定重大事项的数量就相对有限了。这方面，浙江省在全省三级人大推行民生实事项目票决制，是一个值得借鉴的经验。他们由政府在人代会上提出民生实事候选项目，经人大代表投票表决、差额决定正式项目，会后交政府组织实施，人大再加强监督。实践证明，这一做法能够有效推动政府决策的科学化民主化法治化，促进民生实事项目实施，同时也为人大行使决定权提供了一个很好抓手。

　　贯彻民主集中制原则，科学设置流程，是决定权充分发挥效能的有力保障。人代会、常委会会期基本固定，常委会每年的议题基本年初确定，但需要报告或者提交讨论决定的重大决策却具有一定的不确定性。实践中，我市就经常遇到政府临时将一些重大决策、重要文件提交人大讨论或征求意见的情况。如果这些重大事项都交予人代会、常委会审议，那么与决策效率之间必然产生一定矛盾；但如果政府不依法报告、擅自决定，或人大仓促审议决定，就失去了决定的意义甚至会对经济社会发展起到负面作用。这就需要我们处理好民主与效率的关系问题，从健全工作机制入手，确保在民主基础上高效决策。

　　一是健全三方协调机制。保证人大充分行使重大事项决定权，各级党委的重视和支持是关键，相互之间的密切联系是基础，健全党委主导下的集体讨论决定重大事项工作机制十分必要。在南京市委关于健全人大讨论决定重大事项的实施细则中，设立了由市委办公厅牵头，市人大常委会办公厅、市政府办公厅共同参与的讨论决定重大事项联席会机制。通过联席会平台，沟通全年重要工作安排，研究确定重大事项决定年度计划。这样，市委需要人大讨论决定的事项，可以及时交给人大讨论决定；人大需要讨论决定的事项，可以及时向市委请示报告；政府应当报告的事项，也能及时向人大提出。根据联席会沟通的结果，人大研究提出年度讨论重大事项和政府向人大报告重大决策的意见，经市委同意后，正式列入年度计划。这一做法，准确把握和处理了人大依法行使决定权同党委决策、政府执行的关系，有助于形成共识和合力。

　　二是健全新增重大事项处理机制。为保证新增重大事项得到依法、及时处理，我们制定了《市人大常委会关于市政府重大决策出台前征求市人大意见的办理办法》，明确规定年度工作计划以外，新增的市政府重大决策的处理流程。其中需要增加人大常委会会议议题的，经主任会议讨论通过，由人大常委会党组报市委同意后，纳入人大常委会会议议程；建议征求人大常委会意见的，由人大常委会党组会议或主任会议研究提出工作意见和建议，交市政府办理、反馈。

　　三是健全科学民主决策机制。讨论决定重大事项前，我们均要求人大及其常委会相关工作机构深入开展调查研究，通过座谈会、论证会、听证会等形式广泛听取常委会组成人员、人大代表、专家学者、社会公众的意见建议。对一些具有较强的专业性、技术性的重大事项，还要组织专家、智库、专业机构、法律助理等进行深入论证和评估。确保在深入调查研究、广泛听取意见、充分考虑各方利益的基础上，作出高质量决定。

　　四是健全决定执行监督机制。每一项决定作出后，我们都要求“一府两院”在规定时间内报告决议决定执行情况。同时规定，有关重大事项决议决定的执行情况和有关审议意见的办理情况，可列入常委会会议议题，听取和审议相关工作报告，对落实情况开展满意度测评，强化决定落实的刚性约束。例如，为使《加强生态红线区域保护的决定》真正得到实施，我市曾连续三年开展监督，促进决定落地落实、取得实效。

　　依法充分行使重大事项决定权，是新时代“两个机关”建设的重要内容，我们将继续发扬改革创新精神，在省人大常委会和省人大工作理论研究会的指导下，加强与兄弟城市的交流探讨，依法、积极、规范、高效地行使决定权，为重大事项决定权制度的探索完善积累地方经验。

　　（南京市人大常委会副主任  张一新）