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刘捍东同志在全省人大预算审查监督重点拓展改革工作座谈会上的讲话
2019-04-24 09:33:00   来源:江苏人大网    作者:   

  (20181128日)

  同志们:

  今天,我们在南通召开全省人大预算审查监督重点拓展改革工作座谈会。目的是:深刻学习领会中央和省委关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的意见,传达全国人大预算审查监督重点拓展改革工作座谈会精神,总结交流经验做法,推进贯彻落实人大预算审查监督重点改革举措。

  党的十八大以来,党中央对加强人大预算审查监督作出一系列重要决策部署。十八大提出加强对政府全口径预算决算的审查和监督,十八届三中全会提出加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能,十九届三中全会进一步明确提出加强人大预算决算、国有资产管理等的监督职能,今年3月,经党中央同意,中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》(中办发〔2018〕15号)。中央文件下发后,省委书记、省人大常委会主任娄勤俭及时作出批示,省人大常委会党组及时部署我省的实施工作。省人大财经委、预算工委在深入调研的基础上,结合江苏实际,起草了我省《实施意见》的草稿。9月28日,省人大常委会党组审议了《实施意见》,11月23日,省委常委会审定通过,即将印发各地、各部门贯彻执行。娄勤俭书记在常委会上就贯彻文件提出了明确要求,他指出:“实施人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展,是以习近平同志为核心的党中央加强人大预算决算审查监督职能的重要决策部署,是推动人民代表大会制度与时俱进、健全人大监督制度的一项重大举措。各级党委要加强组织领导,把握工作方向,支持和保证人大依法行使职权,推动支出预算和政策更好体现中央决策部署,让党的路线方针政策在江苏得到有效落实。各级人大要以宪法和预算法、监督法等为依据,健全完善相关程序机制,做到正确监督、有效监督,切实提高监督的针对性和实效性,不断推进政府依法行政、依法理财。各级政府和财政部门要强化主动接受监督的意识,改进完善预算、决算编报工作,全面推进预算绩效管理,为人大依法监督创造条件。审计机关要加强对专项资金绩效和政策执行的审查监督,为人大监督提供支持服务,形成监督合力。”娄书记讲话中,分别对各级党委、人大、政府提出了明确要求,这也是我们做好工作的依据和遵循,希望各地回去后,及时向人大党组传达汇报。 

  这次会议首先是一次学习会,深入学习和把握中央和省委《意见》精神;还是一次工作推进会,推进全省贯彻落实人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革举措。昨天,大家参观考察了南通市改革开放的重点规划和重大项目,对南通市增强新发展动能有了一定了解。今天上午的会议,南通市人大常委会常务副主任庄中秋专门致辞,省有关方面和4个市县人大负责同志分别做了发言,大家讲得都很好。下面,我就认真做好贯彻落实中央和省委《意见》的有关工作,讲几点意见。

  一、充分认识人大加强支出预算和政策审查监督的重大意义

  要从新时代更好发挥财政资金作用、推进高质量发展和解决经济社会发展主要矛盾、推动人民代表大会制度与时俱进、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,进一步提高思想认识,充分认识人大加强支出预算和政策审查监督,有利于更好地贯彻落实中央重大方针政策和省委决策部署,有利于有效发挥财政在国家治理中的基础和重要支撑作用,有利于更好地发挥人民代表大会制度作为支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。因此,我们要切实增强做好支出预算和政策审查监督的责任感和使命感。  

  二、全面把握人大加强支出预算和政策审查监督的总体要求、主要内容和程序方法 

  中央和省委《意见》对各级人大及其常委会的预算审查监督重点拓展改革作出了全面部署,政治站位高,内容丰富,要求明确,措施有力。要加强学习研究,把握目标要求,切实提高履职能力。通过学习研究,掌握文件的精神实质,深刻理解和把握改革的出发点和落脚点是保障中央和省委重大方针政策和决策部署在政府预算编制、预算执行中得到贯彻落实,这是贯穿文件始终的鲜明主题和主线;深刻理解和把握审查监督重点拓展的各项主要内容、主要程序和方法等要求,为推进改革工作奠定坚实基础。

  (要全面把握人大预算审查监督拓展的目的和总体要求。

  中央和省委《意见》指出了人大加强对支出预算和政策的审查监督的目的,就是要提高针对性和有效性,推进依法行政、依法理财,保障中央和省委重大方针政策和决策部署的贯彻落实。同时,提出了六项总体要求,明确了改革的根本遵循、重要原则和基本方法。坚持党的集中统一领导,就是要在党委领导下扎实推进,有关重要事项和重要问题要及时向党委请示报告;坚持围绕和服务党和国家大局,就是要贯彻新发展理念,打好“三大攻坚战”,实现高质量发展,把预算审查监督放到本地区中心任务中去思考、谋划和推进;坚持以人民为中心的发展思想,就是要通过深入基层、深入实际,提出有针对性、可行性的意见建议,推动解决人民群众普遍关心的热点难点问题,真正实现财政取之于民、用之于民;坚持依法审查监督,就是要严格按照预算法、监督法等法律规定,依照法定的职责、范围和程序开展工作;坚持问题导向,就是要针对人大代表和人民群众普遍关心的热点难点问题、审计查出突出问题、制约事业发展的关键问题等,找准审查监督的着力点、切入点、追踪点,推动建立健全解决问题的长效机制。

  (二)要全面把握人大预算审查监督重点拓展的主要内容。

  中央和省委《意见》提出审查监督“五加一”的主要内容,即对五个方面的支出预算和政策实施全口径审查、全过程监督,并对收入预算审查监督。对这些主要内容,要深刻理解内涵意义,进而准确把握重点要求。支出预算的总量与结构,反映的是政府预算的总体状况,体现政府财政预算支配、使用社会财富的规模以及政府各项职能活动的支出规模情况;重点支出与重大投资项目是贯彻落实中央和省委重大方针政策和决策部署的重要载体和手段;部门预算是政府部门依法履行职能和推动事业发展的财力保障,是政府预算的重要组成部分;财政转移支付是实现地区间基本公共服务均等化的重要手段;政府债务的审查监督,对防范化解重大风险、全面建成小康社会意义重大。 

  (三)要全面把握人大预算审查监督重点拓展的程序方法。

  中央和省委《意见》对加强支出预算和政策审查监督的主要程序和方法从八个方面作了规定。包括认真学习贯彻落实中央、省委重大方针政策和决策部署,充分听取意见建议,深入开展专题调研,探索就重大事项或特定问题组织调查,探索开展预算专题审议,推动落实人大及其常委会有关预算决算决议,及时听取重大财税政策报告,加快推进预算联网监督工作等。这些程序和方法都是非常重要的。我们在工作中,要综合运用、用好用足各种法定的审查监督程序和方法,提高可操作性和运转效率,要总结交流推广有效做法和成功经验,不断创新完善具体组织方式和工作方法,増强监督实效,使人大预算审查监督更有力度、更具权威。

  三、切实做好中央和省委《意见》贯彻落实工作

  制度的生命力在于实施,制度的权威也在于实施。中央文件出台后,全国各地、各部门积极行动。全国人大常委会起草了实施意见稿,财政部起草了贯彻意见稿,审计署印发了实施意见,各省份也积极安排实施意见制定工作。应该说,全国都有了良好开端。我省也主动响应,省人大常委会及时部署起草、讨论审议实施意见稿,省委审定实施意见,各地也加强学习和研究。下一步,关键是在贯彻落实上下功夫,循序渐进,切实把《意见》提出的各项要求落到实处。特别是当前正处于2019年预算审查阶段,希望大家以这次会议为契机,立足长远,抢抓当前,努力在贯彻实施上开好头、起好步。

  (一)要落实改革措施,确保工作实效。

  首先,拓展全口径审查和全过程监督。跟过去相比,审查口径有所拓展,监督过程有所延伸。全口径审查,是要对支出预算和政策加强审查,实现审查范围和内容的全覆盖。按照全口径审查要求,进一步深化细化审查的切入点和抓手,比如对本级支出预算和财政转移支付预算进行审查,对重点支出、重大投资项目与相关政策的衔接情况进行审查,对支出预算分别按功能分类、经济性质分类进行审查等等。全过程监督,就是从过去的以对政府提交的预算草案、预算执行结果报告的“事后”监督为主,向预算草案编制前和政策制定前的“事前”环节延伸,加大对预算执行过程和政策实施过程的“事中”环节的监督力度,做到事前监督、事中监督、事后监督各环节紧密衔接、相互贯通。

  在具体工作开展上,比如在预算草案编制前,预算工委应当根据中央和省委的决策部署和预算法的规定,结合人大常委会开展执法检查、听取政府专项工作报告提出的审议意见,根据人大代表、常委会组成人员、专家学者关于预算的意见建议,提出改进完善预算草案、报告编报的具体意见建议,并及时与财政部门进行沟通。又如,每年在预算草案编制前,预算工委可以组织有关人大代表到财政等部门和地方开展调研,了解预算编制安排与考虑,并提出意见建议。财政部门对人大代表和预算工委提出的有益意见建议,应当认真研究吸收,并反映到编报的预算草案和报告中,使预算草案更为科学合理。在预算执行过程中,要加强对预算执行情况和政策实施情况的监督。充分利用预算联网监督系统平台,通过线上查询与线下跟踪调研相结合等方式,善于在预算执行的过程中发现问题,按程序向政府有关方面反映问题,推动政府及有关部门完善制度、堵塞漏洞、改进工作。要进一步加强事后监督,加大对审计查出突出问题整改情况的监督力度,改进创新具体方式方法,推动强化追责问责,提高支出绩效和政策实施效果。

  其次,抓住重点、聚焦关键。大家普遍感到,人大预算审查监督的工作任务越来越重,担负的使命责任越来越大,但另一方面,机构、人员、能力还较薄弱,与新时代新任务新要求不相适应。这需要我们在加强组织保障、加强能力建设的同时,集中精力办大事。要准确把握改革的主要内容,抓住重点、聚焦关键,围绕一项或几项重点支出、重大项目、重要政策等,扎扎实实开展审查监督重点拓展改革工作。要统筹运用各种程序和方法,发挥每项程序和方法的特点优势,加大审查监督力度,形成推进改革工作的合力。要特别注意,人大不是预算的编制和执行机关,不能代行政府职责;而是审查和监督机关,可以进行评价和提出建议。人大的各项监督工作,必须依法合规开展。

  第三,统筹落实预算审查监督各项改革举措。推进人大预算审查监督重点拓展改革,要与贯彻落实其他重要改革措施、贯彻实施预算法紧密结合起来。党的十八大以来,根据党中央统一部署,全国和省人大相继出台了改进审计查出突出问题整改情况向人大常委会报告的机制、建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制、建立政府向人大常委会报告国有资产管理情况的制度以及人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的意见,这些重要改革措施和预算法在内容上具有关联性,在方式方法手段上具有互补性,健全完善了人大预算审查监督机制。我们在贯彻落实工作中,要把各项改革举措有机结合起来,统筹推进,拓展审查监督深度和广度,形成审查监督合力,确保中央和省委重大方针政策和决策部署在预算编制和预算执行中得到有效实施。 

  (二)要进一步加强沟通配合,形成工作合力。

  落实人大预算审查监督重点拓展改革工作,各级人大要切实担负主体责任,主动监督,特别是要细化工作职责,做到不缺位、不越位;不断强化审查监督质量,提高科学性、准确性、专业性,做到言之有据、言之有物、言之有理。同时,政府及其财政、审计等部门要积极担负配合责任,接受监督。各地人大常委会及财经委、预算工委要加强与政府及其财政、审计等部门的沟通,凝聚共识,形成工作合力。 

  财政部门作为具体编制预算决算草案、具体组织预算执行的部门,在贯彻落实改革措施工作中具有重要责任。预算编制和审核的重点要首先向支出预算和政策拓展,为人大预算审查监督重点拓展改革创造条件、奠定基础。希望财政部门要进一步发挥政策对支出预算编制的指导和约束作用,不断提高预算编制质量和水平;进一步增强预算、决算草案和报告的可读性、可审性,推进预算公开透明;不断丰富和完善向代表大会和人大常委会提供预算审查、决算审查和监督预算执行的政策、预测等参阅资料;及时向人大代表、专家学者通报有关情况,不断深化听取意见建议工作;进一步保障预算联网监督系统数据信息的完整性、准确性和及时性,积极支持人大使用预算联网监督系统发现和推动解决实际问题。2019年度预算编制,在支出预算备注一栏,要增加“依据”,同时要加大对市县财政部门预算编制的业务指导。 

  审计机关在促进政府预算有效贯彻落实中央、省委重大方针政策和决策部署中,发挥着重要作用。希望审计机关要按照中央审计委员会第一次会议部署,紧扣人大预算审査监督要求,进一步聚焦审计重点,加大对支出预算和政策执行的审计监督力度,完善审计工作报告机制,建立健全沟通联络机制,为本级人大常委会开展支出决算和政策审查监督提供支持和服务。建议省级审计部门在审核各市县审计项目时,要重点安排与预算工作新要求相适应的项目。

  (三)要上下共同努力,形成良好氛围。

  全省各级人大在过去的工作中,积极实践,不断探索,在开展重点支出和重大投资项目审查监督、加强部门预算审查、开展预算专题审议、预算审查监督中积极发挥人大代表作用和专门委员会作用、监督审计查出问题整改、开展预算联网监督等方面,形成了许多有益做法和经验。刚才四个地区的发言各有特色,成效都比较明显,值得大家学习和借鉴。为适应新的形势和要求,还需要各级人大结合自身实际,进一步加强实践探索,创新具体方式方法,深化对中国特色社会主义人大预算审查监督工作规律的认识把握,推进健全完善与人大预算审查监督工作特点相适应的工作机制。

  省人大常委会要积极发挥表率作用,以上率下,带头抓好中央和省委文件的贯彻落实,同时,要加强对市、县人大工作的指导,组织学习培训,及时总结经验,不断健全完善监督程序和方式方法,推进全省人大不断深化预算审查监督工作。全国人大座谈会结束后,我们及时将会议精神在主任会议上作了汇报,省人大财经委、预算工委与省财政厅、审计厅多次会商,研究量化落实举措,对照中央和省委《意见》改革要求,提出了明年预算编制、审查、审计的“三张”清单。省财政厅根据人大审查拓展的五方面内容,排出预算草案和报告过去已完成情况和下一步改进措施。主要改进措施有:关于支出预算的总量和结构,进一步增强支出的公共性、普惠性和可持续性,加大重点领域资金统筹力度;关于重点支出与重大投资项目,在草案中增加重大投资项目表,确定重大投资项目范围,扩大重点项目绩效评价范围;关于部门预算,在报告中增加项目库建设、政府采购及部门绩效目标公开情况,增加跨年度项目情况;关于财政转移支付,在草案中单独反映共同财权事权转移支付情况,在报告中增加反映项目资金管理制度的建立和完善情况,推进重点领域特别是涉农资金优化整合情况;关于政府债务,在报告中增加反映硬化预算约束、政府偿债能力及风险水平、限额管理、债务化解等情况。省审计厅有针对性地提出2019年六个方面审计重点工作,并根据审计署初步安排对长江经济带生态环保、科技成果转化、保障性安居工程专项资金进行审计。省人大财经委、预算工委则制定了审查重点内容及工作流程清单。“三张”清单已印发本次会议,供大家参考。希望大家也要结合本地实际,研究制定具体工作举措,为实施好中央和省委改革要求提供量化目标任务。以后,还要根据文件要求,逐步充实、完善、细化,不断将预算监督和审查工作引向深入。同时,我也建议,待明年各地人代会后,对13个市的财政工作报告进行一次评比,以此来促进报告质量的提高,并推进文件精神的深化落实。 

  同志们!人大预算审查监督工作面临新形势、新要求,任重道远,特别是今年各市县财政报告的编制工作已进入结尾阶段,要尽快按照本次会议要求,及时调整、完善、细化。让我们密切配合,求真务实,扎实工作,坚决落实党中央和省委决策部署,确保人大预算审查监督重点拓展改革取得成效,为推进依法行政、依法理财,充分发挥权力机关的职能作用,做出新的贡献。 

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