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邢春宁:关于更好发挥人大代表主体作用的调研报告
2018-10-12 10:53:00   来源:    作者:   

  关于更好发挥人大代表主体作用的调研报告 

    

  根据省人大常委会2018年专题调研计划安排,围绕做好代表工作、更好发挥人大代表主体作用这个主题,从7月初开始,我带队赴无锡、宜兴、盐城、东台等地调研,考察基层人大工作特别是代表工作情况,了解贯彻落实《中共江苏省人大常委会党组关于完善全省各级人大代表联系人民群众制度的实施意见》(苏办发〔201764号)(以下简称《实施意见》)情况,并召开市、县、乡三级人大负责同志及部分人大代表座谈会,听取意见和建议。人代联委先后召开部分县级人大常委会负责人、省人大代表座谈会,向近400名省人大代表发放调查问卷,了解代表联系群众工作情况,听取代表意见和建议,并向各设区的市书面调研《实施意见》贯彻落实情况。现将有关情况综合如下: 

  一、贯彻落实《实施意见》的情况 

  去年12月《实施意见》下发后,各地高度重视,通过多种形式,认真抓好《实施意见》的贯彻落实。 

  (一)健全工作机制,保障联系工作落实。各地把加强制度建设作为着力点,以制度建设来推动代表联系群众工作的全面开展。坚持立足于代表联系群众工作的丰富实践,认真总结多年来的鲜活经验,将成熟做法及时上升为制度规定。无锡、徐州、苏州、淮安、宿迁等市专门出台了贯彻落实文件的实施意见或实施办法。全省各级人大普遍建立了代表信息公开、代表固定联系下一级代表或人民群众等制度,通过人大门户网站、“人大代表之家”公示栏、印发代表通讯录等多种方式,公开代表的基本信息及联系方式,进一步奠定了代表联系群众工作的基础。南京、无锡、常州等市出台工作制度,对代表联系群众的方式、次数等提出明确要求,增强代表联系群众工作的针对性和可操作性。淮安市最近出台人大代表履职工单制度,明确代表履职的“规定动作”和“自选动作”。各地在普遍开展县乡两级人大代表向原选区选民报告履职情况的基础上,积极推动间接选举的代表向原选举单位报告履职情况。进一步完善代表联系群众的评价机制,把代表联系群众的具体情况和成效作为履职报告的重要内容,进行现场评议,促进代表联系群众工作常态化开展。南京、苏州、盐城等市积极探索建立人大代表联络员、志愿者制度,通过聘请代表联络员、代表工作志愿者,协助代表联系群众、收集意见,方便代表更好地了解民情、反映民意。张家港、昆山、吴中、常熟等县级人大在机关新成立代表服务中心(事业编制),较好地缓解了代表工作机构人少事多的矛盾。苏州、南通等市还建立市人大代表固定联系行政村或社区制度,要求代表每年至少联系两次,零距离听民声,面对面解民忧,进一步密切了代表同基层群众的联系。 

  (二)广泛开展活动,扎实推进联系工作。省人大常委会按照代表法和中央、省委有关文件要求,围绕全省中心工作和社会关注的热点问题,组织全国、省人大代表开展专题调研和集中视察活动,让代表通过听取汇报、实地察看、座谈、走访等多种方式,深入基层、深入群众,了解实际情况。各地常态化组织各级人大代表进家进站,开展统一接待选民、群众活动,听取人民群众的意见和建议,与群众建立经常的、直接的联系。苏州、连云港、扬州、镇江等市定期组织本行政区域内的各级人大代表开展“统一见面日活动”,接待选民和群众,面对面听取群众意见。有的市采取五级代表联动、联席会议、联组调研和视察、走访等形式,有效地畅通各级代表相互之间沟通和交流的渠道;结合党委重点工作和部署要求,围绕精准扶贫、生态环境、和谐稳定等民生热点方面的问题,组织代表开展内容丰富、形式多样的主题活动,促进代表联系群众更加紧密。如无锡市开展“履职为民、连心富民”活动,常州市开展五级人大代表“听百案、议百事、评百员”活动,南通市开展“万名代表小康行”、“环保啄木鸟行动”活动,连云港市开展“强市富民我行动”活动,淮安市开展“千百万扶贫济困大行动”活动,盐城市开展“万名代表大走访”活动,泰州市开展“千名代表连万家”活动等。通过开展这些主题活动,统一组织各级人大代表联系接待群众,活动影响大,联系效果好。 

  (三)加强平台建设,丰富代表活动载体。各地把平台建设作为代表联系群众的主阵地、主渠道,进一步完善功能,为代表联系群众创造条件、提供保障。各地在原有基础上,对全省5000多个“人大代表之家”“人大代表工作站”进行提档升级,推进规范化建设,并向村和社区拓展和延伸,做到县乡人大代表接待选民、向选民述职“全覆盖”,充分发挥“人大代表之家”“人大代表工作站”在代表联系群众中的应有效用。南京、镇江等市还依托一站式服务大厅、县(区)和街道便民中心现有载体,建立代表联系群众窗口;南京、苏州等市在社区和村组建立代表联系点,推进代表履职重心下沉,打通代表与选民联系的“最后一公里”;无锡、徐州等市召开推进“人大代表之家”提档升级、“代表联络工作站”规范化建设现场会,现场观摩交流代表联系群众工作,推广经验和做法。各地依托同级电子政务平台、人大门户网站,建设完善代表履职服务平台,拓宽代表知情知政、了解反映社情民意的渠道;积极运用微信群、QQ群和移动终端等网络平台,密切代表同群众之间的联系。向代表的问卷调查中,代表采取建立微信群或者QQ群与群众保持密切联系的占51.9%。南京、无锡、南通、连云港、扬州等市及连云港市海州区对人大代表履职管理系统改造升级,开发移动终端APP,为代表履职、联系群众提供更为便捷的服务,让代表实现“随时联系”“掌上履职”。徐州市、张家港市建立“网上代表之家”,群众在网上向代表反映情况,也可以提前预约,联系代表。南京市人大定期举办“金陵民声热点网谈”、扬州市人大举办“人大网坛”,扩大了代表和公众对人大工作的参与度,并总结推广代表与市民群众建立微信群的做法,及时反映群众意见、建议和诉求。 

  (四)注重联系效果,推动解决民生关切。代表联系群众工作要得到群众的支持与理解,群众反映的意见和建议办理有没有成效是关键。连云港市所辖的东海、灌云、灌南县和海州区分别制定了“一题三单”制度、代表反映问题办理制度、代表接待选民办法、选民意见建议交办及反馈制度,保障代表联系群众问题的解决。苏州市组织1237名五级人大代表参加统一接待日活动,共接待群众2025人,收集群众意见和建议2066件,对不能当场回答的意见进行分级交办处理。盐城市去年围绕“聚焦富民”主题,组织全市五级人大代表走访群众11400多户,帮扶困难家庭2200多户,分级处理意见建议430多条,督促建立脱贫增收机制60多例,产生了良好的社会影响。溧阳市在乡镇人代会上推行民生实事项目人大代表票决制工作,激发人大代表的履职热情,增强基层人大的工作活力,常州在全市范围内全面推行这项工作举措。各地还十分重视代表履职、密切联系群众的宣传激励工作,充分利用主流媒体和网络平台,宣传人大代表的先进事迹,总结推广开展代表工作、代表联系群众的好经验好做法,激发代表依法履职和联系群众的热情,积极营造全社会尊重代表、支持代表工作的良好氛围。 

  综上,围绕贯彻《实施意见》,全省各地做了大量细致、富有成效的工作,代表联系群众既成为代表工作的重要内容,也成为更好发挥代表作用的重要方式。同时,也存在一些问题:有的代表对联系群众工作重要性认识不足,履职意识不强,联系人民群众缺乏主动性;有的地方在信息网络的有效运用、信息平台的深度开发方面还有差距;有的地方激励约束机制不健全,群众反映意见的处理和反馈缺乏必要的规范;有的地方代表联系群众没有做到常态化,存在为了“活动”而“活动”现象。《实施意见》下发执行时间还不长,需要在今后工作中进一步加以改进、落实举措。 

  二、发挥代表主体作用的情况 

  今年年初,省人大、南京市人大分别进行换届。在此之前,我省除南京市的12个设区市人大和县乡两级人大于2017年年初完成了换届。换届以来,全省各级人大深入学习贯彻党的十九大精神,尊重和坚持人大代表主体地位,推动代表工作机制、载体、服务创新,为人大代表依法履职、发挥作用提供有力支持和保障。 

  (一)健全组织网络。加强代表活动的组织程度,是保证代表活动顺利开展、提高代表活动质量的重要基础。省十三届人大代表808名,为了组织开展好本届省人大代表闭会期间的活动,建立健全省人大代表组织网络。按照地域分布以及便于组织和开展活动的原则,把省人大代表编成73个代表小组,其中在各市58个小组,省直13个小组,解放军2个小组,明确了召集人和联络员。按法制、内务司法、财经、农业和农村、教科文卫、民宗侨、环资城建、人代联、外事旅游等工作内容,结合代表的行业和专业,组建了9个专业代表小组。江苏选出的149名全国人大代表按照便于组织、开展活动和突出代表职业特点的原则,编成16个闭会期间的活动小组和7个专业代表小组。常委会和各委员会组织开展立法调研、执法检查和专项工作调研时,邀请相关行业、专业的全国人大代表和省人大代表参加,充分发挥代表的专业优势和作用。各市人大换届后,也都及时组建代表小组和专业代表小组,为组织代表活动打下坚实的基础。 

  (二)加强履职培训。省人大常委会十分重视代表的履职学习培训,把代表履职培训列入年度常委会代表工作计划,认真组织实施在本届省人大一次会议前,及时组织新一届当选代表,通过视频会议的形式进行初任培训,省委娄书记亲自到会讲话、提出要求。7月中旬,省人大两次组织近400名新任省人大代表进行履职培训,我两次作开班动员讲话。既安排专家讲授代表履职的必备知识,又安排连任代表作履职经验交流,增强培训的针对性和有效性。省人大常委会人代联委组织对乡镇人大主席、街道人大工委主任以及全国、省人大代表小组联络员分别进行培训,加强工作指导,努力提升开展代表联系群众活动组织协调和服务保障的能力。市、县两级人大也结合自身实际,开展形式多样的代表培训活动。无锡、常州、南通、镇江、泰州等市建立常态化的学习制度,通过“请进来”与“走出去”相结合,扎实办好代表履职培训班,使代表对履职尽责、密切联系群众工作有了更加清晰的认识。苏州市在加强代表集中培训的同时,注重引导代表自学,建立代表网络学习平台,推进代表学习培训信息化建设。 

  (三)认真组织调研视察。省、市人大围委政府的中心工作和社会关注的热点问题,组织人大代表开展调研视察活动。今年,省直单位的省人大代表采取两至三个小组联组的方式围绕推进高质量发展、乡村振兴、精准扶贫、生态环境保护、“一带一路”交汇点建设等主题先后开展一系列专题调研活动,提出了许多建设性的意见建议。同时委托各市人大组织在当地的省人大代表开展专题调研活动。省人大常委会人代联委指导苏北五市按照省人大常委会党组《关于围绕省委关注的重大问题加强调研督办工作的方案》的要求,组织本市省人大代表围绕农村住房集中改造问题,深入基层深入群众开展一次专题调研并形成报告,提出有针对性的意见建议。并各个代表小组的调研报告汇编成册,有关意见建议转交有关机关和组织研究处理,努力增强调研的实际成效。各地人大也都组织本级人大代表开展了内容丰富、形式多样的调研视察活动,为代表履职、发挥主体作用创造条件。 

  (四)抓好议案建议工作。代表建议工作是人大代表履职的重要方式,也是代表作用有效发挥的重要抓手。省人大从“提”和“办”两方面双向发力,努力提高代表议案建议工作成效。今年上半年,省人大常委会主任会议讨论通过了《加强和改进省人大代表议案建议工作的意见》及5个附件,修订了《江苏省人大代表建议、批评和意见重点处理工作办法》,加强和规范议案建议工作。省人大召开代表建议办理工作座谈会,重点承办单位及省委督查室、省政府督查室负责同志与会并发言,我对做好代表建议办理工作提出具体要求。今年所有列入重点处理的省人大代表建议都由省政府领导领办、省人大常委会领导牵头督办,并进一步完善跟踪督办机制,提高代表建议办成率和代表满意度。盐城市人大常委会进一步完善议案建议办理工作机构建设,今年初在人代委增设了议案建议办理处,并制定出台了《盐城市人大常委会议案办理评价办法》《盐城市人大常委会建议办理考核细则》,倒逼议案建议办理工作提升水平、提高质效。扬州市开展建议办理差别化考核,将建议办理工作列入市级机关年度目标管理百分制考核内容,设置《人大代表建议办理工作考评表》,开展建议办理工作先进单位、先进个人评选工作,大幅度提高建议办成率。省和各市国家机关更加重视代表议案建议工作,在办理过程中加强与代表的沟通联系,实现开门办理,努力提高代表议案建议办理的见面率、满意率,推动代表和群众关注的问题得到重视和解决。 

  (五)密切常委会与代表的联系。人大常委会加强与代表的联系,既是保障代表履行职务的必然要求,也是提高常委会工作质量的重要基础。省人大常委会坚持“请上来”与“走下去”相结合,多渠道、多层面、多形式加强常委会同代表的联系,扩大代表对立法、监督等工作的全面参与,加强代表活动与常委会履职的紧密互动,更好地推动常委会工作开展。坚持常委会领导每逢双月开展一次接待代表活动并对主任接待代表日的工作进行了一些改进6月,陈震宁常务副主任赴联系点盱眙开展接待代表日活动,围绕实施乡村振兴战略,面对面听取部分全国人大代表和省人大代表的意见建议;8月,许仲梓副主任赴宜兴就教育改革工作听取部分省人大代表和无锡市人大代表的意见建议,为下一步代表们聚焦教育综合改革,提出有关议案和建议进行酝酿准备。省人大常委会组成人员固定联系3名基层省人大代表,结合工作实际,开展联系活动,听取代表建议。本届以来每次省人大常委会会议邀请21名代表列席,在邀请代表时要求有关市围绕常委会会议重要议题,组织本市的省人大代表开展专题调研活动,并安排参加调研或者提出相关议案建议熟悉相关议题的部分代表列席省人大常委会会议7月份的省人大常委会会议上,组织全国、省、市、县、乡五级人大代表列席会议,围绕审议、询问乡村振兴战略实施情况议题,充分听取、认真吸收列席代表提出的意见省人大各专门委员会和常委会各工作委员会认真组织代表参加立法调研、执法检查、代表建议督办、专业代表小组活动,增强活动的实际成效。各市人大完善常委会联系代表工作,改进各项举措,进一步规范常委会领导轮流接待代表、常委会组成人员固定联系代表等制度,进一步密切同代表的联系、沟通和交流。 

  三、几点建议 

  党的十九大报告中关于长期坚持、不断完善人民代表大会制度的论述,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,也是做好新形势下人大工作的根本遵循和行动指南。党的十九大报告强调,要使人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。推进“两个机关”建设,要求人大常委会依法行使好法律规定的立法权、监督权、决定权、任免权,在宪法法律范围内履职尽责;要求进一步密切同人大代表、人民群众的联系,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。习近平总书记高度重视人大代表工作,对各级人大代表寄予殷切期望,就支持和保障代表依法履职,密切国家机关同人大代表、人民群众的联系等作出重要论述、提出明确要求,为做好新时代人大工作特别是代表工作提供了指引和遵循。人大代表人民代表大会的主体。栗战书委员长最近在全国人大代表座谈会上强调,支持和保障代表依法履职,更好发挥代表作用,是做好新时代人大工作的重大课题。要遵循和把握代表工作规律,健全完善代表工作机制,自觉接受代表监督,依靠代表做好常委会各项工作。我们要认真贯彻党的十九大精神,统筹推进“两个机关”建设,加强常委会同代表的联系,密切代表同人民群众的联系,深化和拓展代表工作,进一步推动《实施意见》各项规定落到实处,完善各项工作举措,更好地发挥代表主体作用,更好地服务全省发展大局。 

  (一)进一步提高对代表主体地位的认识 

  人大代表是各级国家权力机关的组成人员。人大代表的地位,是由人民当家作主的性质决定的,具有法定性、人民性、政治性和权威性,在我国经济、政治和其他社会活动中,发挥着极其重要的作用。人民通过民主选举产生自己的代表,组成各级人民代表大会,各级人民代表大会是国家权力机关,受人民委托,依法行使国家权力。各级领导干部都要深刻认识到,领导干部是一种国家职务,人大代表同样也是一种国家职务。人大代表是代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力,行使的是一种“公权”。尊重人大代表的主体地位就是尊重人民的权利,保证人大代表依法履职就是保证人民当家作主的具体体现。代表法规定:“一切组织和个人都必须尊重代表的权利,支持代表执行代表职务。”因此,尊重代表主体地位,支持代表执行代表职务是一切组织和个人的义务,必须切实履行。 

  代表人民参加行使国家权力,既是宪法法律赋予的权利,又是很严肃的政治任务、很神圣的政治使命。人大代表要进一步增强履职的使命感、责任感,充分认识自己肩负着党和人民的期待和重托,依法参加行使国家权力。要密切地联系人民群众,如实地反映人民群众的愿望和呼声,做好人民群众的代言人。各级人大常委会要把做好代表工作、发挥代表作用,放在党和国家工作大局中、摆在常委会中心任务上来谋划和推进,遵循和把握代表工作规律,探索创新、持续推进代表工作。 

  (二)强化代表的政治意识和大局意识 

  习近平总书记指出“政治问题,任何时候都是根本性的大问题。”人大及其常委会首先是党领导下的重要政治机关,每一项职权、每一项工作都体现政治性。旗帜鲜明讲政治,坚持正确政治方向是关系人大工作的根本性问题,必须高度重视、深刻领会,牢牢把握准把握好。维护习近平总书记核心地位是当代中国最大的政治。要引导代表牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上坚定同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。讲政治要体现在代表履职的各方面和全过程。要让代表深刻认识到,代表出席大会会议,审议各项议案、报告,参加常委会组织的会议和活动,都是党和人民交给的政治任务,是宪法法律赋予的神圣职责,要以中央和省委要求统一思想、统一行动、统一步调,坚持从最广大人民根本利益出发,通过依法履职,保证党的主张和人民意志高度统一,保证党的决策部署在国家和社会生活中得到全面贯彻落实。代表法规定,代表在人大各种会议上的发言和表决不受法律追究。但是,代表是人民选举的,要代表人民说话,维护人民利益,不能凭个人好恶表达意见,更不能在工作中掺杂个人利益。无论是审议发言,还是提出议案和建议,都要从讲政治的高度、从党和国家大局出发来考量和把握,着眼于人民群众的根本利益、长远利益和整体利益。法规和决议决定一经审议通过,即成为国家意志,必须带头遵守和执行,不能公开发表反对意见。要绷紧政治纪律和政治规矩这根弦,不能对中央的大政方针和省委的决策部署说三道四,也不能公开发表同中央、省委精神相违背的言论。 

  (三)进一步提升代表能力素质,引导代表履职尽责 

  人大代表的能力素质决定了代表履职尽责的成效。本届省人大代表70%是新任代表,要采取多种形式,有组织、有计划地开展代表的学习培训,培训力度,提高培训的针对性、实效性。培训工作既要注重规范化,让代表掌握能履职、履好职的必备知识,又要注重个性化、多样化,分层次、分重点地帮助代表补短板,努力提高培训效果。要积极学习借鉴全国人大和外省人大培训代表工作的好经验好做法,创造性地开展培训工作,推动代表培训工作“走出去”,帮助代表不断开阔视野、拓宽思路。要推动各代表小组落实学习制度,由小组召集人定期组织代表集中学习,有重点、有针对性地组织学习法律法规、相关政策和履职知识,使代表切实掌握审议工作报告、开展调查研究、撰写议案建议、密切联系群众等履职实用技能。要帮助代表提高综合分析、归纳提炼的能力,透过现象看本质,提高审议水平。代表提出议案建议,要坚持围绕中心、服务大局,关注人民群众迫切需要解决的问题,代表人民的利益说话。要协助代表知情知政通过寄送刊物资料、邀请参加会议等方式,帮助代表了解全省经济社会发展情况,以及人大常委会和一府一委两院的重要工作和活动,为代表履行职责打好基础。 

  (四)进一步强化工作保障,改进服务代表工作水平 

  代表法规定,“县级以上的各级人大常委会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构,为代表执行代表职务提供服务保障。”代表联络服务工作不仅仅是代表工作机构的事情,人大常委会的办事机构、工作机构都有责任有义务为代表履职提供服务保障,形成工作合力。 

  要提升代表工作的信息化水平。代表履职服务管理的手段要更加现代化,既要发挥好传统平台的效用,又要采取“互联网+代表工作”模式,依托信息化技术,提高代表工作的效率,便于人大常委会与代表、代表与人民群众实现更有效的联系和沟通。要加快建设在苏全国人大代表、省人大代表履职网络平台,研究开发移动终端履职系统,实现对代表履职的动态管理。也要指导市县两级人大建设好、使用好代表履职网络平台,逐渐形成集服务、管理、联系代表为一体,互联互通的各级人大代表网络平台。要做好代表提出议案、建议的大数据分析,更好地掌握代表提出的有普遍性、迫切性的问题,为常委会审议和国家机关的决策提供依据,更好地回应代表的关切。 

  要适应不断提升代表工作水平的新要求,健全我省各级人大常委会代表工作机构,充实人员力量,为代表履行职责、联系群众提供优质高效服务。代表作用的发挥,离不开各级人大常委会代表工作机构的优质服务和有力保障。建议在省人大代表工作机构设立基层指导处,加强对县乡人大工作的研究和指导。设区市人大代表工作机构,可以参照省人大设立全国人大代表联络处的做法,设立省人大代表联络处,配备必要的工作人员,其工作受省人大代表工作机构业务指导,经费由省人大给予补助,这样可保证对各市选举产生的省人大代表的服务质量。要选配政治强、业务精、作风实的干部,充实代表工作机构力量,解决代表工作力量薄弱的难题。进一步明确代表活动经费的使用范围、代表参加履职活动的补助标准,确保经费使用有依据,活动开展有保障。面对新形势新任务新要求,加强对省市县三级人大代表工作机构的人员培训,有针对性地开展理论学习、业务培训等活动,提高运用系统思维谋划全局工作的能力,增强服务代表、解决问题的能力,切实提高做好新时代人大代表工作的水平 

  (作者系省人大常委会副主任、党组成员) 

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