（2020年12月21日）

同志们：

规范性文件备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的一项法定职责和重要职权，是保证中央令行禁止、保障宪法法律实施的重要制度安排，也是规范权力运行和保障人民群众合法权益的重要途径。党的十八大以来，随着全面依法治国的持续推进、立法体制的重大调整和立法工作的快速发展，保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要性日益凸显。党中央对备案审查工作作出一系列新部署，全国人大常委会对备案审查工作也提出了一些新要求，备案审查工作以前所未有的力度、广度和深度向前推进，其重要性和影响力与日俱增。为了贯彻落实党中央的决策部署和全国人大常委会的工作要求，依法做好新时期人大备案审查工作，省人大常委会适时启动法规修改工作，新修订的《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》将于明年的1月1日起正式施行。今天，我们在这里召开条例贯彻实施座谈会，就是要以习近平法治思想为遵循，从落实全面依法治国和建设法治体系、法治国家的高度，充分认识备案审查工作的重要性，准确把握条例的新内容、新要求，以贯彻落实条例各项规定为契机，切实推动备案审查工作向更高质量更高水平迈进。

下面，我就做好条例的贯彻实施工作，讲几点意见。

一、充分认识条例颁布实施的重要意义

近年来，为适应备案审查工作面临的新形势、新任务、新挑战，全省各级人大常委会积极推进备案审查制度和能力建设，不断创新工作方法和举措，努力提升工作能力和水平，取得了显著成绩，积累了宝贵经验，也为条例的修订创造了有利条件。条例的修订出台，对于贯彻落实党中央的决策部署和全国人大常委会的工作要求，总结和固化我省备案审查工作的成功经验，提升我省备案审查工作法制化、规范化水平有着十分重要的意义。

（一）条例的颁布实施，是贯彻落实党中央和全国人大常委会要求的重大举措。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，强调加强备案审查工作。2018年1月，习近平总书记指出，要健全规范性文件备案审查制度，把各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围，要加强备案审查制度和能力建设，实行有件必备、有备必审、有错必纠。党的十九届四中全会再次指出，要“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。今年1月，全国人大常委会办公厅印发了委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》，对全国人大常委会开展备案审查工作作出全面规定，同时明确地方各级人大常委会参照执行。省人大常委会及时对条例进行全面修订，将党中央的决策部署和全国人大常委会的工作要求转化为可供执行的具体法规制度，有利于在法治的轨道上进一步加强和改进我省备案审查工作。

（二）条例的颁布实施，是完善人大监督职能、提高人大监督实效的制度保证。开展规范性文件备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的重要职责，是完善宪法监督制度的重要着力点，是人大监督体系的重要组成部分。通过对规范性文件进行备案审查，能从源头上监督、预防和纠正文件制定机关的不当行为，对强化人大监督制度，提升监督实效和刚性具有重要意义。条例根据宪法、法律的规定，落实全国人大《工作办法》的精神、原则和要求，立足我省工作实际，将我省备案审查工作中行之有效的做法上升为法规制度，围绕报备范围、审查标准、审查程序、纠正方式等，对备案审查制度作了更为具体的统一规定，对于指导和规范全省各级人大常委会依法开展备案审查工作，更好地发挥法律监督职能，切实增强人大监督工作实效，提供了制度保证。

（三）条例的颁布实施，是更好规范权力运行、保障人民群众合法权益的有效途径。规范性文件直接涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力。这类文件的合法性、适当性，会影响到宪法法律的实施效果和人民群众的切身利益。条例坚持以人民为中心的发展思想，严格落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作目标要求，扩大规范性文件的报备范围，依法保障公民对规范性文件提出审查建议的权利，并综合运用依职权审查、依申请审查、依移送审查等方式对规范性文件开展实质审查，防止、纠正侵害人民群众合法权益的规定出现。条例的颁布实施，对于及时发现并依法纠正违宪违法的规范性文件，更好地促进文件制定机关规范权力运行、审慎出台文件，切实维护群众合法权益，提供了有效途径。

二、准确把握条例的新内容、新要求

条例共7章54条，从备案范围到审查程序、审查标准、处理方式等各个环节，全面系统地规定了备案审查工作的实体性和主要程序性制度，既忠实反映了党中央和全国人大常委会对备案审查工作的职能定位和目标任务，又呈现出鲜明的江苏特色、时代特色，具有较强的针对性和可操作性。与修改前相比较，条例有不少新内容、新要求，主要有以下几个方面：

（一）拓展备案范围，确保监督对象全覆盖。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。党中央提出“有件必备”的要求，就是要把各级各类机关制定规范性文件的权力全部纳入法治轨道开展监督，不允许存在不受监督的文件。为了贯彻落实党中央要求，全国人大常委会领导同志在各种场合多次强调要实现“有件必备”，提出“只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围，实现备案全覆盖”，“规范性文件在哪里，备案审查工作就要跟到哪里”。条例落实党中央部署和全国人大常委会要求，首次将各级监委、法院、检察院制定的规范性文件纳入报备范围，实现了备案全覆盖，有利于切实做到“有件必备”。

（二）明确审查标准，实现监督把关同尺度。审查标准一直是备案审查工作开展中的难点问题，也是备案审查工作得以有效开展的关键。全国人大《工作办法》第一次对审查标准有了明确、具体、权威的规定，即合宪性、政治性、合法性、适当性审查标准。合宪性审查即是否“存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题”。政治性审查即是否“存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致问题”。合法性审查和适当性审查也有各自明确具体的标准。根据全国人大《工作办法》，结合地方实际，条例在第四章第三节专门对审查标准作出规定，进一步细化了合宪性、政治性、合法性、适当性的审查标准，全省统一审查尺度，可以有效解决长期困扰各地的对审查标准认识不一致，实践中尺度把握不统一的问题。

（三）丰富纠错方式，保证监督效果最优化。从有利于纠正违宪违法的规范性文件和产生良好实际效果出发，在国家法律规定的基础上，条例规定了三种不同纠错方式。一是，备案审查工作机构会同相关委员会提出意见，与规范性文件的制定机关沟通，建议制定机关修改或者废止；二是，制定机关不自行修改或者废止的，由备案审查工作机构提请主任会议研究同意后，要求制定机关修改或者废止；三是，制定机关仍不修改或者废止的，依法提请常委会决定予以撤销，或者要求制定机关向常委会作出专题报告。采用多种纠错方式，以制定机关自行纠错为主要方式，以监督机关依法撤销为最后手段，符合备案审查工作既要积极又要稳妥的原则，能够体现备案审查工作的制度刚性和严肃性，也有利于防止由于纠错手段单一造成的工作被动。

（四）健全制度机制，推动监督工作高水平。围绕加强备案审查制度建设的要求，条例总结各地制度建设的成功经验，对审查建议的处理反馈、备案审查工作纳入常委会工作报告、常委会听取和审议备案审查专项工作报告、备案审查衔接联动机制、加强备案审查工作指导等作出专门规定，进一步完善了我省备案审查制度体系。通过立法将实践证明行之有效的工作制度上升为法规制度，进一步增强备案审查工作的制度约束力，有利于推动备案审查工作的程序化、规范化，提高全省备案审查工作整体水平。

三、切实推动全省备案审查工作迈上新台阶

我国即将进入到全面建设社会主义现代化国家，向着第二个百年目标奋进的新阶段。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，要更加重视法治、厉行法治，要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。这些都对备案审查工作提出了新的更高的要求。面对新形势、新任务、新要求，我们要把备案审查工作放到全面建设社会主义现代化国家和深入推进全面依法治国的大局中去谋划和推动，以条例的贯彻实施为契机，用更高的标准、更严的要求、更大的力度推动全省备案审查工作取得实质性新进展。

（一）着力解决思想认识问题，保证认识到位、行动到位。做好备案审查工作，首先要解决思想认识问题。对人大的同志来说，要防范和杜绝两种错误认识，一种是对人大备案审查制度的重要性认识不足，重立法，轻备案审查；另一种是对备案审查工作存在畏难情绪，不敢动真碰硬，疏于履职。立法与备案审查，是建设法律体系的车之两轮、鸟之双翼，缺一不可。各级人大常委会要充分认识备案审查工作的重要性，准确把握条例对备案审查工作的新要求，增强依法履行监督职能的意识，树立不依法履职就是失职的观念，把备案审查工作摆上更重要的议事日程，做到思想认识到位、组织领导到位、工作落实到位。对“一府一委两院”的同志来说，要防止把人大备案审查当成是故意挑刺、找碴，充分认识到备案审查是一项重要的宪法制度安排，切实增强自觉接受监督意识，主动、按时、规范报备文件，及时研究处理人大审查时提出的意见，自觉纠正存在问题的文件。

（二）着力解决能力不足问题，保证本领过硬、素质过硬。条例实施后，报备文件的范围扩大了、数量增加了，审查内容更广了，审查要求更高了。这对各级人大常委会的审查能力提出了严峻挑战。目前，县级人大常委会普遍存在备案审查机构不健全、人员配备不到位、能力素质不适应的问题，省和设区市人大常委会虽然都有备案审查机构，但也不同程度存在人员偏少、能力不足问题。不解决这一瓶颈问题，备案审查工作就难以取得实实在在的成效。全省各级人大常委会都要继续加强备案审查能力建设，配足配强备案审查人员。县级人大常委会必须有备案审查工作机构和专职人员，保证机构、人员配备到位，设区市人大常委会也要进一步加强备案审查人员配备。要通过业务培训、专题研讨、经验交流等多种形式，加强对政策理论、法律知识和备案审查工作相关知识的学习，准确理解掌握审查标准，持续提升队伍专业素质和能力水平。要继续推进备案审查信息平台建设，拓展智能审查等功能，依托信息平台和国家法律法规数据库，利用信息化智能化手段辅助审查工作。要善于借助“外脑”提高备案审查能力水平，聘请专家学者、实际工作者组成专家组，通过委托审查文件、邀请参与论证等方式，发挥专家学者的重要作用。

（三）着力解决制度配套问题，保证制度落地、执行有效。修订后的条例对各级人大常委会的备案审查工作制度建设提了明确要求。条例还明确，“各级人民代表大会常务委员会或者其主任会议可以根据本条例规定，对本级人民代表大会常务委员会备案审查职责分工和工作程序作出具体规定。”各级人大常委会要对照条例规定，对现有的备案审查工作制度进行全面梳理，与条例规定不一致、不适应工作要求的，要及时修改完善；尚未建立的，要抓紧建章立制，保证条例各项规定落地见效。“一府一委两院”也要建立文件报备、审查意见建议研究处理等制度，把条例的各项要求制度化、程序化，落实工作责任、明确工作流程。

（四）着力解决备案审查工作显性化问题，保证工作关注度、影响力。实现备案审查工作显性化，是近年来全国人大常委会对备案审查工作的新要求。全国人大常委会法工委在今年湖南岳阳会议上提出，备案审查工作的理念应当从“鸭子凫水”转变为“乘风破浪”。所谓显性化，我理解就是要通过各种途径，将备案审查工作情况和成效呈现出来，扩大备案审查工作的社会影响。根据全国人大常委会的要求，各级人大常委会要普遍建立向常委会报告备案审查工作情况制度，条例对此也做了专门规定。全省各级人大常委会要严格执行报告制度，切实做到每年向人代会报告工作应当有备案审查工作的内容，人大常委会每届至少听取一次备案审查专项工作报告。设区市尚未开展人大常委会听取备案审查专项工作报告的，要在明年上半年内向常委会作出报告。从明年起要推动这项工作向县级延伸，两年内实现县级以上人大常委会备案审查工作报告制度全覆盖。此外，还要充分利用新闻媒体，积极开展备案审查制度和备案审查工作宣传，主动向社会公开备案审查工作情况，不断扩大备案审查制度的社会影响。

（五）着力解决协调配合问题，保证上下联动、左右协同。人大的备案审查工作涉及方方面面，要处理好上下级人大之间的关系，人大备案审查工作机构和相关专工委的关系，人大与“一府一委两院”的关系。各级人大常委会要加强上下联系，上级人大常委会要加强对下督促和指导，关心推动机构设置和人员配备，帮助提高工作能力和水平。要理顺备案审查工作机构和相关专工委的工作关系，明确两方面责任，发挥两方面作用，既要明确分工、各司其职，又要加强配合、形成合力。要改进人大备案审查工作机构、相关专工委与“一府一委两院”有关办事机构、工作部门之间的协调配合，人大方面要充分听取“一府一委两院”方面的意见，把研究论证工作做实、把意见提准，没有依据的意见不提，模棱两可的意见不提；“一府一委两院”方面要积极回应人大方面提出的审查意见，及时研究处理并向人大方面反馈，不能消极应付、敷衍了事，更不能泥牛入海、杳无音信。要落实备案审查衔接联动机制，加强与党委、政府等系统备案审查机构的工作联系和协作，推动发挥备案审查制度整体效能。

同志们，备案审查工作责任重大、使命光荣。我们要深入学习贯彻习近平法治思想，认真贯彻落实监督法和条例各项制度规定，切实担负起做好新时代地方人大备案审查工作的重要职责，不断开拓创新、接力担当作为，推动全省各级人大常委会规范性文件备案审查工作迈上新台阶、取得新成效。