（2022年2月25日）
同志们：
2022年是落实省第十四次党代会部署的开局之年，是实施省人大“十四五”工作规划的关键之年，也是本届省人大常委会工作的收官之年。做好今年的立法工作，对于全面落实省委的战略部署，顺利实施省人大“十四五”工作规划，圆满完成本届人大立法任务，具有十分重要的意义。去年底，省委常委会审定通过了省人大常委会2022年立法工作计划，今年1月，省人大常委会办公厅印发了这个计划。这个计划确定了省人大常委会2022年立法工作的指导思想、总体要求、具体项目、责任分工和审议时间安排，明确了做好2022年立法工作的总要求、任务书和时间表。今天，省委全面依法治省委员会立法协调小组召开2022年立法工作计划实施推进会，目的就是推动各有关方面按照计划安排，落实法规起草责任，做好法规调研起草工作，保证计划全面有效实施。
刚才，会议传达学习了习近平总书记关于立法工作的重要指示要求，栗战书委员长在第二十七次全国地方立法工作座谈会上的讲话精神，省委吴政隆书记在省委常委会听取人大立法工作有关事项汇报时的讲话精神和省人大常委会党组尤其是李小敏常务副主任对今年立法工作的有关要求，我们要领会精神实质、把握工作要求、认真贯彻落实。
根据会议安排，部分牵头起草单位汇报了有关立法项目的起草进展情况和下一步的工作安排。从大家交流的情况和书面材料反映的情况来看，有两个方面的感受：一是各单位都高度重视2022年立法工作计划实施工作，都把相关立法项目的调研起草工作摆上了议事日程、作出了工作安排，普遍成立了领导小组和工作班子；二是立法工作计划项目起步良好，不少单位已经启动了调研起草工作，有的已经形成了比较成熟的法规文本。这些工作为顺利完成今年的立法工作计划打下了较好的基础。
现在，我就贯彻实施好2022年立法工作计划，做好法规起草工作，提高法规草案质量，谈几点意见。
一、牢牢把握政治方向
法治具有鲜明的政治属性。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，是健全巩固国家制度和法律制度的重要政治活动。开展地方立法要旗帜鲜明讲政治，牢牢把握立法的政治方向。在立法计划的实施推进中，我们要增强“四个意识”，筑牢“四个自信”，做到“两个维护”，捍卫“两个确立”，确保所立之法贯彻落实习近平总书记指示要求和党中央决策部署。
（一）要深入贯彻习近平总书记重要指示要求。要坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作。要认真学习领会习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，特别是习近平总书记关于立法工作的重要指示要求，将之作为开展地方立法工作的根本遵循和行动指南。要学深悟透习近平总书记对相关领域工作的重要指示要求，将这些重要指示要求作为法规制度设计的指导思想、价值取向和目标追求。
（二）要全面落实党的方针政策和省委决策部署。保障党的方针政策的贯彻落实，是立法的重要任务。要全面梳理所立之法涉及的相关领域党中央、国务院政策文件和省委、省政府相关文件，系统把握政策精神和工作要求，将成熟、稳定的政策要求通过法定程序转化为全省人民共同遵守的法规制度和行动准则，转化为省内各级国家机关的权力和责任，转化为公民、法人和其他组织的权利和义务，保证党的方针政策和党中央、省委的决策部署在全省得到全面有效实施。要自觉对标对表、严格审核把关，确保不出现与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致问题。
（三）要始终坚持党对立法工作的集中统一领导。党的领导是立法工作的重要政治保障。要认真贯彻中共中央关于加强党领导立法工作的意见和省委实施意见，将党对立法工作的领导具体、现实、全面地体现到地方立法工作中去。要严格执行请示报告制度，法规起草过程中涉及的重大事项、重要制度及时向党委（党组）请示汇报，必要时向省委请示汇报。相关单位党委（党组）要切实扛起把方向、管大局、保落实的政治责任，及时研究解决法规起草工作中的重要问题，确保立法始终保持正确政治方向。
二、着力解决实际问题
从地方实际出发，解决突出问题，是习近平总书记对地方立法工作的要求，也是地方立法的功能所在。去年12月，省委吴政隆书记在省人大机关宣讲十九届六中全会精神时指出，要以高质量立法保障现代化建设，加快构建支撑全省现代化建设的法规制度体系。近年来，提交省人大常委会审议的法规草案总体上质量是比较高的，基本上能够围绕省域经济社会发展需要开展制度设计，但也有些法规草案存在着这样那样的问题，其中最突出的就是能够解决问题、务实管用的条款不多。我们起草法规草案，最重要的一条，就是要坚持问题导向，运用法治思维和法治方式进行科学的制度设计，创造性地解决本地区本领域存在的突出问题。
（一）立法思路要与时俱进。2020年5月，在全省设区市人大立法工作会议上，李小敏常务副主任指出，特色是设区市立法之魂，精细是设区市立法之本，创制是设区市立法之要。这是对设区市立法要求的精辟概括，也同样适用于省级地方立法。我们要将这一要求体现到每一部法规的起草工作中去。坚持特色为魂，就是要将立法的着力点放在解决本地区发展不平衡不充分的实际问题上来，善于将各地实践中创造的经验做法上升为法规制度，为解决我省相关问题提供有效方案，增强立法的针对性、适应性。坚持精细为本，就是要将增强可操作性和有效性作为立法的基本要求，充分发挥地方立法细化补充的作用，把上位法原则性、倡导性、赋权性的规定结合本地实际具体化，使之可实施、能操作，确保法规立得住、行得通、真管用。坚持创制为要，就是要将推进制度创新作为立法的根本任务，充分发挥地方立法探索性功能，解放思想、大胆创新，创造性地解决本地区经济社会发展中遇到的堵点痛点难点问题，以“走在前列”的勇气扛起为全国探路先行的使命。
（二）立法调研要做深做实。调查研究是立法的必经程序，是实现高质量立法的基础。发现存在的问题，寻找解决问题的最佳方案，都离不开深入细致的调查研究。要坚持实事求是，克服形式主义、官僚主义，做深做实立法调研工作。要保证调研的广度，扩大调研的覆盖面，全面掌握面上的情况，系统梳理存在的问题，充分挖掘成熟的经验。要拓展调研的深度，多做一些“解剖麻雀”式的调研，深入研究典型案例和成熟经验，透过问题表象查找深层次的制度缺位原因，通过成熟经验在个案的特殊性中发现具有普遍性的规律。要丰富调研的方式，根据调研内容和调研目的，灵活采取会议调研与现场考察，座谈访谈与问卷调查，请上来与走下去，线下调研与线上调研等多种方式，还可以委托第三方开展调研。
（三）制度设计要科学合理。法规起草最核心的工作，就是要围绕立法目的进行制度设计。制度设计是否科学，是否合理，从根本上决定了制度的命运。不科学、不合理的制度，经不起实践的检验、人民的检验、历史的检验，注定要被淘汰。所谓科学，就是要符合客观规律。要通过深入细致的调查研究、严谨周密的论证评估，作出具有根本性、普适性和长效性的制度安排，使制度设计尽可能符合经济社会发展的客观规律。所谓合理，就是要符合公平正义。要处理好长远利益与当前利益、整体利益与局部利益、权力与责任、权利与义务的关系，平衡各方利益诉求，寻求最大公约数，特别要防止部门利益倾向和地方保护主义，努力让人民群众在每一项法规制度中都感受到公平正义。
（四）立法形式要灵活多样。要坚持形式服从内容，根据所立法规的性质、功能定位、内容多少和法律关系复杂程度，合理选择立法体例。对创制性立法或者体系比较复杂的法规，可以采取内容全面、体例完整的“大块头”。对实施性立法或者规范内容比较单一的法规，不要搞“大而全”“小而全”，要尽量搞一些“小切口”“小快灵”。尽管立法计划中项目的体例基本已经确定，但在制定过程中也可以视具体情况对体例甚至标题进行必要调整。不管采取何种体例，都不能重复照抄上位法，而是要围绕实际问题、抓住主要法律关系进行制度设计，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞“鸿篇巨制”，能用法规性决定、实施办法解决就不要刻意制定条例。
三、积极践行全过程人民民主
人民民主是社会主义的生命。在去年10月召开的中央人大工作会议上，习近平总书记从发展社会主义民主政治、全面建设社会主义现代化国家的战略高度，系统阐述了全过程人民民主的重大论断。我们要认真学习领会全过程人民民主的深刻内涵、核心要义和实践要求，并用以指导立法工作实践。全过程人民民主体现在立法工作上，就是要让人民群众参与立法全过程，让每一部法律法规都装满民意。
（一）要尊重人大代表和常委会组成人员的主体地位。省人大代表和省人大常委会组成人员是立法的主体。保障省人大代表和省人大常委会组成人员充分发挥立法主体作用，是立法工作中发扬人民民主的最直接体现。在法规起草过程中，牵头起草单位要征求相关领域省人大代表、领衔提出有关立法议案建议的省人大代表的意见，还可以邀请他们参与调研起草工作；要按照《省人大常委会组成人员挂钩联系法规项目实施办法》的要求，邀请挂钩联系该法规项目的省人大常委会组成人员参加法规草案起草的相关活动，便于其提前了解立法背景、必要性和可行性、拟设立的重大制度等情况。对省人大代表和省人大常委会组成人员提出的意见建议，相关单位要认真研究、积极吸纳，并反馈采纳情况，做好沟通、解释工作。
（二）要扩大人民群众的有序参与。坚持开门立法，通过多种途径、运用多种形式扩大公众参与，保障人民群众对立法活动的知情权、参与权、表达权、监督权，是在立法工作中践行全过程人民民主的必然要求。参与主体上，要注重多元性、代表性，坚持全面覆盖、重点突出，既要涵盖不同利益群体，也要突出法规所调整的重点对象，特别要重视听取行政相对人、利益相关方的意见，人大相关专工委起草法规要重视发挥基层立法联系点“民意直通车”作用。参与方式上，要注重针对性、便利性，坚持丰富多样、与时俱进，既要采取召开座谈会、公布法规草案征求意见等传统方式，也要善于运用新媒体和现代技术手段吸引更多社会公众参与到立法当中，还可以探索通过大数据开展民意调查和重点条款单独向社会征求意见。要通过适当方式对公众意见的采纳情况进行反馈，调动公众参与立法的积极性。
（三）要发挥专家学者的重要作用。党的十八届四中全会对深化专家参与立法，完善立法论证机制提出明确要求。2019年，省人大常委会出台两个工作规范，对健全立法论证、咨询、评估等工作机制，发挥社会力量在立法中的积极作用作出规定。最近，省人大常委会又与南京大学、东南大学等6所高校，合作建立地方立法研究与服务基地。这些为发挥专家学者、专业机构在立法工作中的作用作出了制度安排、搭建了工作平台。专家学者参与立法，是提高立法质量和效率的重要举措，也是践行立法全过程人民民主的具体实践。各牵头起草单位要高度重视，通过委托起草法规草案、委托进行专题研究、委托开展专项评估、邀请参与研究论证等方式，充分发挥专家学者参与立法的重要作用。需要注意的是，委托起草法规草案，只是具体工作的委托，不是起草责任的转移，牵头起草单位要切实扛起责任，加强对委托起草工作的领导和监督，保证起草工作有序推进，保证法规草案质量。
四、坚定维护法制统一
在中国特色社会主义法律体系中，地方立法处于从属的地位。保障宪法、法律实施，维护国家法制统一，是地方立法的重大任务。维护国家法制统一是严肃的政治问题。开展地方立法要严守立法权限、遵循法定程序、坚守合法底线。
（一）要增强权限意识。立法法第八条和第七十三条从正反两面界定了地方立法的事项范围，我们要严格按照职权法定的要求，在法律规定的事项范围内制定地方性法规，不得触碰法律保留事项，避免越权立法。行政处罚法、行政许可法、行政强制法对地方性法规设定、规定行政处罚、行政许可和行政强制的权限作了明确规定。地方性法规大多涉及行政管理事项，处罚、许可、强制是基本的行政管理手段。在法规起草过程中，要严格在法定权限范围内设定、规定行政处罚、行政许可和行政强制。
（二）要增强程序意识。依照法定程序立法，是保证立法科学性、民主性、合法性的必然要求。地方组织法、立法法、江苏省制定和批准地方性法规条例，对立法的基本程序作了规定。行政处罚法、行政许可法和行政强制法对地方性法规设定行政处罚、行政许可和行政强制应当遵循的程序，作了特别规定。如，新修改的行政处罚法规定，地方性法规“拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明”。根据行政许可法、行政强制法的规定，起草法规草案，拟设定行政许可、行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可、行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。这些都是关于立法程序的硬性规定，不是可有可无、可做可不做的。我们要严格按照法定程序开展立法工作，保证程序环节不丢不漏、规定步骤不打折扣，确保立法活动本身的合法性。
（三）要增强底线意识。不与宪法和法律、行政法规相抵触，是地方立法不能突破的底线。近年来，全国人大常委会法工委和司法部依职权进行的审查日益常态化，依公民、法人和其他组织申请进行的审查愈加频繁，对“立法放水”、破坏法制统一的责任追究力度不减，法制统一的“紧箍咒”越念越紧。我们要有如临深渊、如履薄冰的危机感，充分认识维护国家法制统一的极端重要性，时刻绷紧法制统一这根弦。2019年12月，第十三届全国人大常委会第44次委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》，从合宪性、政治性、合法性、适当性四个方面明确了对地方性法规的具体审查标准。这些审查标准应当成为我们起草、审核、审查修改法规的刚性标尺，希望同志们深入学习领会、认真贯彻执行。
五、切实加强组织领导
今年省人大常委会的立法工作计划，除了继续审议2021年立法工作计划中6件跨年度项目外，共安排了正式项目20件、预备项目20件、调研项目23件，任务十分繁重。各单位要强化组织领导，加强沟通协调，有序推动实施，按时保质完成年度立法计划确定的各项任务。
（一）要严格落实主体责任。法规起草是立法的基础环节。法规起草工作做得深不深、实不实，直接决定着法规草案的质量，最终也会影响到出台法规的质量和立法的权威。牵头起草单位要切实承担起法规起草的主体责任。要加强对起草工作的组织领导，明确分管领导，组建工作班子，提供工作保障。要加强对起草工作的统筹安排，制定工作计划，合理安排调研起草、征求意见、研究论证等各项工作，明确工作要求和时序进度。要加强与相关部门的沟通协调，对涉及其他部门职责的事项，主动征求相关部门意见并做好协调工作。要加强对起草工作的督促检查，及时解决起草工作中的问题，确保各项工作落实到位。
（二）要有序推进起草工作。2022年立法工作计划安排了正式、预备、调研三类项目。要分类施策，有序推进三类项目的调研起草工作。正式项目是在年内安排审议的项目，起草工作迫在眉睫。牵头起草单位要按照立法工作计划的一审时间安排，倒排每项工作的具体完成时间节点，确保按时提请省人大常委会审议。对由省政府提议案的正式项目，牵头起草单位要按照规定时间将法规草案及相关材料报省政府，以便省司法厅及时审核修改。预备项目是为2023年立法做准备的项目，虽不那么紧迫，但如果算上提前报送省政府的时间，2023年上半年项目的起草时间也已经所剩无几，牵头起草单位要按照立法工作计划预安排的审议时间，抓紧推进调研起草工作。调研项目是为2024年立法做准备的项目，个别比较成熟的也可以作为2023年立法的正式项目，牵头起草单位也要将调研起草工作提上议事日程、尽早作出安排。预备项目和调研项目的起草进展情况，将作为是否列入2023年立法工作计划正式项目、预备项目的重要依据。
（三）要注重加强协调配合。立法是一项系统工程，一部法规从立项、起草、审核、审议到表决，需要经过若干环节，涉及牵头起草单位、司法厅、人大相关专工委、人大法制委、常委会法工委等多个单位。各环节各单位之间加强协调配合，形成整体合力，是提高立法质量和效率的重要保证。去年12月，省人大常委会办公厅、省政府办公厅联合印发了《关于加强地方立法工作协调配合的若干意见》，对法规立项、起草、审核、审议过程中各有关方面的协调配合，作出了具体规定。各立法参与方要认真贯彻执行这个意见，增强立法工作“一盘棋”意识，注重加强和改进与其他参与方的联系沟通、协调配合。省政府有关部门牵头起草法规草案应当主动邀请省人大相关专工委、法工委、省司法厅参与法规起草工作，就立法思路、框架结构、主要制度等进行沟通协商；省司法厅应当加强对省政府有关部门法规起草工作的组织协调、督促指导；省人大相关专工委应当主动提前介入起草工作，了解情况、督促进度，指导起草单位做实调研起草工作、提高法规草案质量。
同志们，进入新时代、迈上新征程，立法工作呈现出覆盖广、数量多、节奏快、要求高的新特点。面对繁重的立法任务，我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想特别是习近平总书记关于立法工作的重要指示要求，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会、中央人大工作会议和第二十七次全国地方立法工作座谈会精神，认真落实省第十四次党代会部署要求，坚持“不抵触、有特色、可操作”立法工作方针，着力提高立法质量和效率，切实增强立法的及时性、针对性、适用性、可操作性，充分发挥立法在推进地方治理体系和治理能力现代化中的重要作用，以实际行动迎接党的二十大胜利召开！
