行政诉讼法修改工作二三事
2019-01-22 11:10:00   来源:西交民巷23号    作者:黄海华   

  2018年11月28日,全国人大常委会法制工作委员会举办“立法故事”征文演讲暨颁奖活动。“立法故事”征文演讲是法工委纪念改革开放40年周年、回顾总结40年立法工作成就经验的系列活动之一。今天,“23号小组”刊登的这篇,是法工委行政法室黄海华撰写的“立法故事”。
  行政诉讼法是一部重要法律,“在中国特色社会主义民主法治建设进程中具有里程碑意义”。因其政治性和社会性强,遵循人民代表大会制度下分工合作的国家权力架构原则,调整官民这一根本社会关系,塑造民可以告官、官接受法律监督的现代民主意识,因此社会关注度高。因其理论性和关联性强,涵括所有行政法重要理论课题,引领我国行政立法的繁荣,对接民事诉讼法、立法法、行政复议法、国家赔偿法和众多部门行政法中诸多法律制度,因此修改难度大。
  十二届全国人大常委会第十一次会议于2014年10月27日至11月1日在北京召开。这是一次再平常不过的常委会会议。当“152票赞成、5票弃权、0票反对”的表决结果从会场传来,因为行政诉讼法修正案,平常成为非凡,回忆抹上亮色。大考过后的成就感,甚至还有些许的虚脱感;上下一心的深耕细作,精诚协作的团队作战,灯火通明的作业场面;二十五年来首次修改,五年修法的砥砺前行,数十次调研,上百次会议,几十份过程稿,各方立场观点的激烈交锋博弈,凡属种种,历历在目,法工委传承的忠诚、坚韧、奉献精神指引我们前进的步伐。
  忠诚指引方向
  立法是一项具有高度政治性的活动,从事立法工作应当自觉维护党的领导、为党尽职、为党分忧。行政诉讼法修改,适逢党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会等重要会议先后召开。在委领导的带领下,行政法室全体同志坚决贯彻落实党中央各项决策部署,坚持走中国特色社会主义道路,自觉遵循中国特色社会主义理论指导,主动适应中国特色社会主义实践需求,用共产党员的忠诚,擦亮行政诉讼法的中国特色社会主义品质,确保所提方案正确的政治方向。
  受案范围是行政诉讼法特有的规定。1989年行政诉讼法制定时,行政诉讼制度建立时间不长,“考虑法院和行政的承受力、群众的了解程度”等因素,受案范围相对较窄,但采用开放式立法技术,允许通过法律逐步扩大。行政诉讼法研究修改伊始,扩大受案范围成为共识,但怎么扩大、扩大到什么程度各方分歧很大,先后有将所有行政争议纳入受案范围、实行负面清单模式、在现有模式下扩大受案范围等多种修改建议。一些学者争得面红耳赤,不同层级法院法官观点不一。我们坚定政治立场,运用马克思主义辩证法,透过加强合法权益保护、适应依法行政水平、考虑法院承受能力等浅层次现象,看清受案范围本质上是行政权与审判权的关系问题,背后是司法审查与行政诉讼的模式之争、三权分立与分工合作的制度之别。党的十八大决定提出全面建成小康社会目标,坚持走中国特色社会主义道路不动摇。中国特色国家权力分工合作制度只能加强不能削弱。我们在工作中始终坚持国家权力分工合作这一制度,最后提出的修改方案是结合我国实际,在现有模式基础上,进一步扩大受案范围。
  行政案件由本地法院管辖的司法管辖制度是影响行政诉讼法实施的重要原因,有学者指出司法管辖改革是此次行政诉讼法修改的“第一号问题”。党的十八届三中全会决定提出全面深化改革,破解长期存在影响社会主义事业发展的重疴沉疾,专门提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施”。委领导亲自召集研究,确定了立法要主动适应改革要求、行政诉讼法要为司法管辖改革提供法制保障的修改方向,几易其稿后规定:“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。这一规定方向明确,主题鲜明,可以包容实践中已经开展的异地交叉管辖、相对集中管辖、跨行政区划管辖等改革探索。
  很长一段时间以来,诉讼领域实行立案审查制,在保障法院有序受理行政案件的同时,带来了立案难的弊端。行政法室派员到北京市一中院蹲点调研,亲眼看到行政案件在受理阶段进行实质审查是普遍做法,该立案而出于种种考量不立案的不在少数。民意高涨,解决立案难问题,成为行政诉讼法修改的重要目标。在修法最后阶段,恰逢党的十八届四中全会在北京召开,有关将立案审查制改为立案登记制的消息令人振奋,但具体方案当时仍不得而知,出现了立案不再设任何门槛等种种猜测。为了做好修法准备,委领导召开专题会议研究预备数个修改方案。2014年10月28日晚,新闻联播首次播报决定全文,大家自发等在办公室观看,第一时间记录立案登记制内容,“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权”,并连夜进行研究。第二天一早,委领导亲自召集会议集中修改有关立案登记制的法条表述,为11月1日草案表决争取到了一天多的汇报、完善时间。
  坚韧锻造质量
  立法工作的关键是将理论原则与中国实际结合好,基本方法是博采众长、博弈求同。面对众说纷纭和纷繁复杂的社会现象,法工委形成了“甘当苦力班子、坐得冷板凳”的优良传统和“绣花”功夫的工匠精神,坚韧成为合格立法人的必备素质和工作法宝。行政法室在行政诉讼法修改过程中,以坚韧的工作精神大胆创新,攻克了多个棘手难题。
  修改前的行政诉讼法规定:行政复议机关作出维持复议决定不当被告,作出改变复议决定当被告。这一规定既符合“原处分主义”法理,又有多国立法例的支撑,看起来完美却陷入实践困境。2013年全国人民代表大会常务委员会执法检查组《关于检查<中华人民共和国行政复议法>实施情况的报告》中指出,实践中有些行政复议机关不能严格依法审查和公正裁决案件,不能及时撤销和纠正行政机关违法或者不当的行政行为。矛头直指行政诉讼法上述规定。从行政诉讼法草案试拟稿开始,各方共识是要通过修法解决行政复议机关“挑肥捡瘦”的法律漏洞,但对于具体解决方案的分歧却非常大,行政复议机关当不当被告一度成为修法热词。根据委领导指示,行政法室在行政诉讼法草案初审后,集中力量进行攻关。会议室的小黑板上写得密密麻麻,四种修改方案的利弊得失详细列举,还请专家提供了德国有关制度的具体情况。室内同志用整整一天半时间“头脑风暴”、集体讨论,对修改方案进行补充完善,报委领导后再与最高法院行政庭、原国务院法制办的同志深入交流、反复切磋,并专门听取12个国务院部委的意见。面对复杂问题敢于担当、勇于创新,最后根据多数意见,结合我国行政复议的性质、目的等综合考虑,并经委领导和原国务院法制办领导沟通一致同意,提出了行政复议机关作出维持复议决定当共同被告的修改方案,最终被采纳,不仅较好解决了实际问题,而且发展了行政诉讼中共同被告的新类型。
  行政机关负责人出庭应诉是行政诉讼法修改增加的制度,正面回应了告官不见官的社会呼声,具有较强的法治宣示意义。行政机关负责人出庭应诉最早见诸一些地方出台的文件,作为推进依法行政的措施进行探索。主管委领导亲自带队到地方专题调研,尤其是在吉林珲春和北京高院的两次调研,坚定了纳入行政诉讼法的信心和决心。吉林珲春反映,行政机关负责人出庭应诉具有“两个增强”的明显效果,增强人民群众对法治的信心、增强行政机关负责人依法行政意识。北京高院调研中基层法院举了实际例子,区政府负责人出庭应诉,促成了一起征地拆迁案件得到实质性解决。行政机关负责人出庭应诉突破了行政诉讼中委托代理制度,经过研究论证,可以作为被告出庭的一项更高法律要求。这项制度提交常委会审议后引起了广泛关注,要求增强法律规定刚性,明确行政机关负责人必须出庭,以及注重法律规定可操作性,兼顾行政管理现状等两方面意见较为集中。最终经过反复修改,形成了“一个原则”和“一条底线”共识,即行政机关负责人原则上应当出庭应诉,行政机关相关工作人员必须出庭应诉。
  行政行为无效是行政法理论通说,但在我国国家层面只有行政行为违法而无行政行为无效立法例,不符合我国依法行政水平得到长足进步的现实。在行政诉讼法草案初审后,根据委领导指示,行政法室快速反应,分兵三路进行研究,一路整理地方立法中相关规定和实施情况,一路收集国外立法例,第三路研究国内相关文献、请教学者,准备相关修改方案。经过高效工作,遵循方向要准、起步要稳的原则,沿用中国行政立法特有的用程序反推实体发展的路径,提出了确认行政行为无效判决的修改方案,明确了行政行为无效的两类情形:实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。
  奉献成就实绩
  2015年11月,最高人民法院关于行政审判工作情况的报告提出,“行政诉讼法修改为行政审判工作发展创造了历史性机遇”。最高法院行政审判庭发来感谢信,“新修改的行政诉讼法结合中国实际,适应新形势新要求,实现了若干重大制度创举,是一次成功的修法。”应松年教授评价,“新行政诉讼法对原行政诉讼法作了相当全面的修改,大大推进了对公民权利保护的力度,解决了许多行政诉讼实践中存在的问题和困难。这次修改是成功的。”取得令人欣慰的结果,离不开行政法室全体同志的两种奉献精神:集体高于个人、个人服从集体的奉献精神;公而忘私,牺牲个人休息时间,长时间加班加点的奉献精神。
  在2011年9月启动行政诉讼法修改工作之初,行政法室进行全室动员,所有同志都承担了专题研究和国别研究题目,保质保量完成了任务,为法律修改奠定了理论基础。在行政诉讼法修改过程中,面对难题急事,室内形成了群策群力、相互补台的良好氛围。每当各环节法律草案文件形成之前,往往是几个办公室灯火通明,或读声郎朗,或火眼金睛,或低声讨论,大家只有一个共同目的,用一丝不苟换“零失误”。
  行政诉讼法草案是2014年8月二审,10月三审通过,二审与三审之间间隔很短。行政法室在9月初突然接到三审任务后,立刻投入修改工作,由于草案还有几个问题需要解决,加快了工作节奏。行政法室领导在江西、湖南调研食品安全法过程中,在原有调研计划不变的基础上,专门抽出两个晚上召开行政诉讼法座谈会,这件事至今仍被地方同志津津乐道。为了研究行政诉讼适用民事诉讼法规定问题,有关同志利用十一国庆节在家对民事诉讼法与行政诉讼法进行了逐条对比,并形成报告,七天假期六天工作。
编辑:拾冠之