记忆“硬盘”里的立法往事
2019-05-08 14:23:00   来源:西交民巷23号    作者:   

  30多年来,我见证一部部法律的出台,它们装满了我记忆的“硬盘”。这里,我从中撷取三个立法片断呈现给大家,以期感受到我国法治前行的步履。

  专属经济区和大陆架法明确“历史性权利”

  大家一定还记得,2016年7月,菲律宾南海仲裁案仲裁庭作出非法无效的所谓最终裁决后,国务院新闻办公室发表了《中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议》白皮书。白皮书在阐述南海诸岛及相关海域自古属于中国时,援引的一部国内法是《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》,这部法律有一个专门条文规定“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利”。这一条是怎样写入法律的?这一条的规定又是什么意思呢?

  1996年12月24日至30日,第八届全国人大常委会举行第二十三次会议。会议的一项议程是审议专属经济区和大陆架法草案。在27日分组审议时,杨振怀等30多名全国人大常委会委员建议在草案中增加关于我国对南海断续线内海域的历史性权利的规定。

  我国南海海域的历史性权利,具体范围是1948年中国政府公布的南海诸岛位置图标绘的断续线范围内约200万平方公里面积的海域。按照专属经济区和大陆架法草案的规定,这一海域内120万平方公里面积的海域可以由我国管辖,还有80万平方公里面积的海域没有明确由我国管辖。我国政府1958年关于领海的声明、1992年制定的领海及毗连区法、1996年批准联合国海洋法公约都没有提出保留历史性海洋权利问题,这次制定专属经济区和大陆架法是提出保留我国历史性海洋权利的最后一次有利的时机。

  在30日的全体会议上,全国人大常委会委员杨振怀、张序三和全国人大环境与资源保护委员会委员杜碧兰作联合发言,进一步详细说明了在草案中增加“历史性权利”这一规定的重要性和必要性。他们说,坚持“历史性权利”,对于维护我国海洋权益具有非常重要的意义。因为“历史性权利”与现行的专属经济区和大陆架制度赋予沿海国的主权权利和管辖权并不完全相同。我国的海洋权益有些是来源于历史的,若不坚持其历史性权利的性质,而单纯依据新的专属经济区和大陆架制度则会受到重大影响和损害。在草案中增加“历史性权利”条款,有利于维护我国对南海传统断续海疆线内的南海诸岛及其周围海域的权利,有利于维护我国在南海海域中大量位于水下的暗沙、暗滩和暗礁的主权,有利于维护南海断续线内自然资源的开发和保护的主权权利,有利于维护我国在南海各海区的传统捕鱼权。

  在法律中明确规定南海海域的历史性权利是一个十分重大的问题。党中央、全国人大常委会、国务院十分重视杨振怀等同志的意见。在这次全国人大常委会会议后,时任中共中央总书记江泽民、时任国务院总理李鹏分别专门听取第八届全国人大常委会副委员长王汉斌的汇报,第八届全国人大常委会委员长乔石主持召开党组会议作专题研究,全国人大法律委员会、外事委员会和常委会法制工作委员会多次召开座谈会,听取有关部门、专家的意见。在充分慎重研究论证后,确定在草案中增加关于我国对南海断续线内海域的历史性权利的规定。经请示党中央同意,1998年6月26日,九届全国人大常委会第三次会议通过《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》。该法第十四条规定:“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利。”

  “中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法

  1993年2月15日至22日,第七届全国人大常委会举行第三十次会议。在讨论《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》时,全国人大常委会委员李崇淮建议,将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”明确写入宪法序言。他是受中国民主建国会中央的委托提出这一建议的。一些全国人大常委会委员对修改宪法还提出了其他建议。

  党中央研究决定采纳李崇淮等同志提出的三个方面的修宪建议,于1993年3月14日向八届全国人大一次会议主席团提出了关于修改宪法部分内容的补充建议。关于李崇淮同志建议的问题,党中央指出,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是由我国具体历史条件和现实条件所决定的,在建设中国特色社会主义中发挥着重要的作用。把它写进宪法,肯定了这一制度将长期存在,不断完善和发展。

  依照现行宪法的有关规定,党中央的修宪建议转化为提请全国人大审议的修改宪法的议案,有两个途径:一个是由全国人大常委会提出修改宪法的议案,另一个是由五分之一以上的全国人大代表提出修改宪法的议案。1993年3月14日党中央提出补充建议,3月15日八届全国人大一次会议开幕。一般在全国人大会议期间不召开全国人大常委会会议,这样,就须由全国人大代表联名将党中央关于修改宪法部分内容的补充建议转化为修改宪法的议案。3月23日,根据党中央关于修改宪法部分内容的补充建议,北京市等32个代表团2383名全国人大代表联合提出了对宪法修正案草案的补充修正案草案。这是自1954年9月《中华人民共和国宪法》制定以来,首次由全国人大代表依照宪法的规定联名提出宪法修正案草案。

  1993年3月29日,八届全国人大一次会议通过了宪法修正案。宪法修正案第四条规定:宪法序言第十自然段末尾增加“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。

  “推敲”企业破产法律的名称

  1986年6月16日至25日,第六届全国人大常委会举行第十六次会议。国家经济委员会副主任张彦宁受国务院委托作关于企业破产法草案的说明,将这个法律草案提请全国人大常委会审议。企业破产法草案第三条规定:“本法适用于在中华人民共和国境内调解整顿或破产的全民所有制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业以及外资企业。”第六十九条规定:“集体所有制企业和其他企业的破产处理办法,参照本法的基本原则执行。”在审议中,有些委员提出,我国集体所有制企业的情况比较复杂,“三资”企业(中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业)的情况与国营企业有很大不同,如何处理这些企业的破产问题,需要进一步研究。还有些委员提出,企业的自主权尚未很好落实,价格体系仍没有理顺,企业之间平等的竞争条件还不具备,社会保障制度也没有建立起来,破产法先出台,这是“先有孩子,后有母亲”。建议对破产法出台的时机作慎重研究。

  1986年8月27日至9月5日,第六届全国人大常委会举行第十七次会议。8月27日,全国人大法律委员会作关于企业破产法草案审议结果的报告,建议将这部法律的名称改为“国营企业破产法”,明确它不适用于集体所有制企业和“三资企业”。在审议中,一部分委员认为,现在通过破产法,条件还不够具备,时机还不够成熟。9月4日,根据委员的意见,法律委员会建议将本法名称改为“国营企业破产法(试行)”,增加“试行”二字。这样,经过一个时期的实践,还可以进一步修订。在9月4日至5日的审议中,有的委员建议,将“国营企业破产法(试行)”这一名称中的“国营企业”改为“全民所有制企业”;有的委员提出,本法可以不试行。全国人大常委会委员许涤新说,企业亏损有客观原因,而且很严重。但如果等所有的客观问题都解决了,再搞破产法就晚了。不能因为困难,就让“大锅饭”照常吃下去,这对国家不利。破产法可以推动企业整顿,不是不要整顿,立法也是为了减少破产,而不是增加破产。我认为,通过破产法,利多弊少。

  1986年11月15日至12月2日,第六届全国人大常委会举行第十八次会议。11月15日,法律委员会作关于国营企业破产法试行草案几点修改意见的说明,建议将本法的名称改为“全民所有制企业破产法”。在审议中,有些委员提出,我国缺乏实行破产制度的实践经验,破产法应先试行。11月26日,法律委员会建议,本法名称加“试行”二字,即将本法名称改为“全民所有制企业破产法(试行)”。

  在六届全国人大常委会第十七次、第十八次会议两次审议破产法草案期间,我是会议工作人员,负责会议记录、简报编写工作。在会议现场,我听到有委员提出,“全民所有制企业破产法”这个名称容易使人产生误解,好像全民所有制破产了,这个名称还是改一下为好。11月29日,在常委会第十八次会议上,法律委员会汇报了对这部法律名称的修改建议,提出两个方案:第一个方案,改为“企业破产法(试行)”,同时,在总则中增加一条,作为第二条,即“本法适用于全民所有制企业”。第二个方案,改为“处理全民所有制企业破产法(试行)”。法律委员会倾向于第一个方案。12月2日,六届全国人大常委会第十八次会议通过的法律名称是《中华人民共和国企业破产法(试行)》。

  在全国人大常委会会议审议破产法草案过程中,许多人提出,现在企业亏损,情况复杂,原因多方面,企业经营管理不善不是主要原因。有的提出,企业法还没出台,就先搞一个破产法,这就好比还没有“出生证”,就先发个“死亡证”,实在不顺。

  这方面的意见很快就得到回应:一是在六届全国人大常委会第十八次会议上,国务院对全民所有制工业企业法草案作了说明,企业法草案与破产法草案一并审议;二是法律委员会建议,将破产法的试行日期规定为“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行”。

  全民所有制工业企业法于1988年4月13日由七届全国人大一次会议通过,自1988年8月1日起施行。这样,企业破产法从1988年11月1日开始试行。这是到目前为止的立法中,在法律施行日期规定上的一个特例。

  “企业破产法”这一法律名称,从1986年6月草案提请全国人大常委会审议时首次提出,中间在三次会议的审议过程中经历多次变化,到最后于当年12月2日通过的法律还是采用了一审时的“企业破产法”这个名称,这似乎又回到了“原点”。其实不然。从文字上看,法律名称没有变,但从内容上看,最后通过的法律对草案的许多内容作了修改完善,特别是修改了法律的适用范围。企业破产法名称变化的这个过程和结果,就是立法者的认识的否定之否定螺旋式上升的体现,符合唯物辩证法的规律。我见证了企业破产法的出台过程,深刻感受到立法者的认识在不断深化、在一步步接近无限的客观世界。

  今天回过头看,制定企业破产法的过程,就是正确处理立法与改革关系的过程,就是立法推动企业由计划经济向市场经济转变的过程,就是向全社会普及企业破产法的过程。这是科学立法、民主立法的一个成功范例。破产法的立法过程所产生的影响是极其深远的。

  (阚珂 作者系全国人大常委会法工委原副主任)

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