地方立法:从0到354,简单的数字变化,其实很不简单
2020-03-25 10:29:00

  我国地方立法发端于改革开放,且伴随改革开放全过程。这个过程的变化有多么令人惊喜?一组数字足以反映:从0到354。别看只是简简单单的一个数字变化,其实,背后是改革开放40年来,地方立法主体从全国人大及其常委会扩大到省级,直至设区的市人大及其常委会的过程。

  诞生——省区市人大及其常委会获得法律制定权

  赋予地方立法权,就是要在中央统一领导下,充分发挥中央和地方两个积极性,提升地方法理体系的治理能力,更好地发挥地方运用法治思维和法治方式开展社会治理的重要作用,逐步实现国家治理体系和治理能力现代化。

  从1954年始至改革开放前,我国立法权高度集中,除了民族自治地方人大享有制定自治条例和单行条例的权力外,全国人大及其常委会是唯一拥有立法权的国家机关,地方则没有立法权。地方立法权的诞生要从1979年7月召开的五届全国人大二次会议修改地方组织法说起。

  “根据中共中央和毛泽东同志多次强调要扩大地方权力,发挥中央和地方两个积极性的思想,按照我国的实际情况和长期以来进行政治、经济、文化改革和建设的经验,这次提出的草案,规定省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制订和颁布地方性法规。”——1979年6月26日,彭真在五届全国人大二次会议上作关于七个法律草案的说明

  最终,修改后的地方组织法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定颁布地方性法规的权力。这意味着,我国地方立法迎来了新起点——首次以法律形式赋予地方立法权。

  扩容——地方立法大家庭迎来新成员

  不只是省级人大及其常委会,在地方立法不断的探索实践中,越来越多的地区加入了地方立法大家庭。

  1982年,五届人大五次会议通过的“八二宪法”明确规定,省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。

  根据“八二宪法”相关规定,五届全国人大五次会议通过的《关于修改地方组织法若干规定的决议》增加规定:省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会,可以拟订本市需要的地方性法规草案,提请省、自治区人大常委会审议制定,并报全国人大常委会和国务院备案。

  至此,26个省会城市也拥有了地方性法规草案的“拟订权”。它们是:哈尔滨、长春、沈阳、石家庄、呼和浩特、太原、济南、合肥、南京、杭州、南昌、福州、郑州、武汉、长沙、广州、南宁、乌鲁木齐、兰州、银川、西安、西宁、成都、贵阳、昆明、拉萨。

  1984年,根据地方组织法规定,国务院批准的唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林(市)、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、重庆(注:重庆市1984年被批准为较大市,1997年3月升为直辖市,不再是较大的市)13个较大的市,加入地方立法队伍。

  1986年,全国人大常委会再次修改地方组织法,将省会市和较大的市地方性法规草案的“拟订权”修改为“制定权”,但需报省、自治区的人大常委会批准后施行。

  此后,国务院于1988年批准的宁波,1992年批准的淄博、邯郸、本溪,1993年批准的徐州、苏州,共6个较大的市也开始行使地方立法权。

  2000年,制定立法法时,又将较大的市的立法权扩大至经济特区所在地的市。深圳、汕头、厦门、珠海4个经济特区所在地拥有了地方立法权。

  至此,在当时全国两百多个设区的市中,享有地方立法权的有49个,包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市和4个经济特区所在地的市。

  此后数年,拥有地方立法权的市的数量一直没有变化。

  全面覆盖——所有设区的市获得地方立法权

  2014年10月,党的十八届四中全会提出,明确地方立法权限和范围,逐步增加有地方立法权的较大的市的数量,赋予设区的市地方立法权。

  我国疆域辽阔,各地政治经济、社会文化、风俗习惯差距较大,国家立法层面往往只能做出“最大公约数”的规定,难以顾及各地差异性的实际情况,不可能“一概而论”。特别是改革开放以来,设区的市经济规模、人口数量不断扩大,相关的城乡建设与管理、生态环境保护、历史文化保护等方面情况更是日益复杂,这些变化和发展的新情况,需要有针对性的解决。

  为落实好党中央的精神,同时考虑地方发展的实际需要,2015年,十二届全国人大三次会议修改立法法,赋予所有设区的市、自治州地方立法权,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

  我国享有一般地方立法权的主体有了大幅增加。

  2018年3月,十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》,其中一项重要内容就是将设区的市制定地方性法规的规定正式写入,这意味着国家根本法对所有设区的市的立法权予以确认。宪法修正案明确规定,设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以依照法律规定制定地方性法规,报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。

  目前,我国享有一般地方立法权的主体共有354个,包括31个省区市、289个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市。